關于河南省征地補償標準和制度的理性思考

　　摘要：在征地制度體系中，征地補償制度具有核心地位。對被征地人進行合理補償是國家土地征用權運行的必然延伸，對于保證征地工作的順利進行、維護被征地人的正當權益和社會穩(wěn)定具有重要影響，補償?shù)臉藴释钦鞯貙嵺`中政府、用地單位和被征地人博弈的焦點。本文系統(tǒng)分析了河南省低征地補償?shù)闹T種因素，以期在實現(xiàn)社會整體公平的理念下提出河南省解決征地補償安置的系統(tǒng)性方案。
　　關鍵詞：河南；征地補償；標準和制度；理性思考
　　
　　一個完整的補償法律規(guī)范包括四個要素：價值目標、補償標準、分配和支付程序以及法律后果。對征地補償制度本身及其實施效果的分析，我們沿著兩條線索展開：一是對制度本身的規(guī)范分析，主要分析征地補償規(guī)范體系及其組成要素之間的相互關系；一是對補償制度實施效果的分析，把它放在社會主義建設和改革開放的歷史環(huán)境和其他相關因素的聯(lián)系中描述、分析。
　　
　　一、造成河南省征地補償標準低的諸原因分析
　　根據(jù)我國法律規(guī)定，補償標準包括兩個緊密聯(lián)系的要素：一是補償倍數(shù)，二是年產值標準。其中，補償倍數(shù)在一定時期內是常量，根據(jù)城鄉(xiāng)區(qū)位也有變化幅度；年產值標準是變量，具有較大的靈活性，一是地方政府往往根據(jù)物價變動因素適時調整，二是不同地區(qū)或不同地塊產值可以差別，這是造成“同地不同價”的制度原因。造成對被征地農民補償相對過低的原因是多方面的。大體有五個方面：
　　首先，征地理論基礎上的原因。長期以來，我國一直堅持征地低補償?shù)乃季S方式，其主要的理論依據(jù)有二：一是社會主義的生產資料公有制，二是國家征地本身的強制性，不能影響到國家的利益。在這一理論思維的主導下，國家征地總的原則有四條：一是補償性征地原則；二是堅持以農地補償?shù)脑瓌t；三是堅持國家公共目的建設征地區(qū)別于其他用途征地的原則；四是堅持保證征地后農民生活既能保持現(xiàn)有水平，又能逐步提高的原則。其次，制度上的原因。土地價格按年產值倍數(shù)計算，不可能全面合理地反映土地的真實價值。當我們走出“貨幣的錯覺”，不僅僅把貨幣同其面值相聯(lián)系，而同時考慮的貨幣實際購買力、居民的平均消費水平、未來可預期的利益等因素，對被征地人的補償是非常低的。其三，是征地體制上的原因。法律規(guī)定征地補償費標準由省級地方政府制定，省政府授權各省轄市政府確定，由此，國家法律、部門規(guī)章、政府規(guī)章之間在邏輯上的斷裂和錯位，在政府土地征用權的統(tǒng)一上得到修正，這種修正在征地補償中一般是從屬于預先制定的封頂數(shù)額，這個數(shù)額往往是低于各地方政府通常執(zhí)行的補償標準的。其四，執(zhí)行層面的原因。 部分執(zhí)行人員貪污、挪用、克扣征地補償款造成對農民征地補償偏低。如1993年，京九鐵路某段，省對該市以每畝7200元包干，而市對轄區(qū)諸縣的補償標準為耕地2700元每畝，非耕地1500元每畝。第五，政府財政收入整體增長緩慢，建設資金嚴重不足，是征地補償標準低的最深刻根源。
　　
　　二、河南省補償安置制度改革的目標及建議
　　河南省征地補償安置制度的改革需要解決四個問題：一是確立基本立場，即如何看待和認識被征地人的失地失業(yè)問題；二是解決補償安置的資金“瓶頸”問題；三是重新定位征地補償安置制度的目標；四是征地補償安置制度的基本框架問題。
　　1.補償安置制度改革目標設定的現(xiàn)實依據(jù)
　　首先，要歷史地辯證地看待農民失地失業(yè)問題。從失業(yè)的特點來看，農民失業(yè)屬于國家土地征用權強制運行所造成的結構性失業(yè)，它意味著被征地人必須順應環(huán)境的變化實現(xiàn)自身的非農轉移，政府也必須承擔順利完成這種非農轉移的責任。其次，征地補償安置制度的改革應當立足于宏觀背景，實現(xiàn)由重點對物的補償向保障被征地人生活安全和使被征地人共享改革成果的轉變。包含三層含義：一是補償安置制度要尊重市場經濟的規(guī)律，要符合市場經濟鼓勵競爭性創(chuàng)業(yè)的精神；二是反對僵化地堅持市場化補償標準，土地溢價應歸國家所有并進行再分配或再投資；三是共享改革成果必須符合當前河南省情。
　　2.建立雄厚的征地補償安置基金
　　根據(jù)我國和河南省經濟建設的主要特點和實際情況，籌集征地基金應當明確以下幾點：一是籌集征地基金最基本的依據(jù)是要歷史地解決我們工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化過程中的三農問題；二是應當在社會可承受的范圍內確定征集額度；三是應當選擇穩(wěn)定而持久的收入類目；四是盡可能在國家財政經濟政策范圍內運作；五是積極尋求中央政府的支持或推動國家相關政策的出臺。根據(jù)研究，未來十年，可以從以下途徑籌集征地基金：途徑一：轉用三峽基金和適當調高電價。三峽基金自1992年收取，隨著三峽工程竣工并投入運營，其合法性已不復存在，但可以借助三峽基金的形式，爭取國家和社會各界的支持，將“三峽基金”轉用于中原崛起戰(zhàn)略。途徑二：適當壓縮節(jié)儉政府行政開支，降低行政成本。據(jù)統(tǒng)計，2005年河南省行政管理費為120.96億，占總收入的22.5﹪，相當于我省1995年的財政總收入，在現(xiàn)有基礎上每年節(jié)儉10億，十年可籌集100億元。途徑三：從土地出讓金中每畝抽取2萬元。根據(jù)2006年河南全省平均每畝土地出讓金21萬元計，抽取2萬是可能的；國土資源部已規(guī)定，2007年起提高土地出讓金的征收標準，不會影響政府財政收入；同時，國務院28號文也肯定了土地出讓金補貼征地安置補償費的合法性。途徑四： 在城市生活用水中增征水利建設費。南水北調中線工程受益地區(qū)，如河南、河北、京津等地水費調價收入，應當根據(jù)整個工程的總投資額度和不同地區(qū)負擔大小確定其應當獲得的征地基金份額。具體比例由中央政府確定。途徑五：積極探索省級政府發(fā)放地方性國債和多途徑融資的資本運作模式。途徑六： 積極爭取中央政府加大對種糧地區(qū)的財政支持。
　　
　　三、河南省補償安置制度改革的建設性意見
　　河南省補償安置制度改革的重心應當轉移到對“人”的妥善安置上來。應當解決“人”的問題，不能再糾纏于那種繁復、雜亂的物價計算。評價補償安置制度和落實補償安置工作的標準只有一個：即能否從總體上保證被征地人生活水平與所在地區(qū)平均社會生活水平維持同步。
　　第一，對征地補償安置問題所涉及的具體情況進行宏觀把握和科學分類。一是未來十年，河南省因征地引起的非農轉移的人口總量為400～500萬，要對這一部分人的年齡結構、知識水平、教育狀況、未來發(fā)展前景進行統(tǒng)計分析；二是要區(qū)分城市化、工業(yè)化、大型交通能源水利基礎設施征地等情形，不同的情況采取不同的安置補償方式；三是設定完全補償安置、不完全補償安置和不安置的制度框架。
　　第二，城市化過程中征地補償安置模式的設計。一是住宅安置問題。根據(jù)城市人平均居住水平或略高于平均居住水平的標準確定被征地人居住面積，按戶分配成套住房；將“預留套房” 作為征地住宅安置的主要形式，以避免“城中村”的出現(xiàn)。二是被征地人的生活安全問題。要扭轉觀念，應當把失地補償制度與社會保障制度相分離。把失地農民基本生活保障制度與城鎮(zhèn)社會保障并軌作為失地農民問題最終解決之道的做法不可取，因為農民和城市人一樣，都應當享受同等的待遇和保護，無論是失地農民，還是其它的農民，其都應當享受社會建立的保障制度。被征地人因國家土地征用權的運行而失地，是被征地人為國家做出的特別犧牲，因而應當?shù)玫教貏e補償。我們認為，應當根據(jù)具體情況進行完全安置或不完全安置，方案設計具體如下：達到退休年齡的被征地人實行完全安置，按照其所在地區(qū)平均退休工資水平支付補助費，并隨國家的調整而調整；勞動年齡人口實行不完全安置，根據(jù)具體情況，按其所在地區(qū)平均工資水平50～80﹪的比例按月支付補助費，其社會平均水平的差額部分，由被征地人從勞動所得中繳納的保險費補足；未達到勞動年齡的被征地人，原則上按不完全安置進行補償，但對于正在上學或服役者可制定特別政策；對于大學畢業(yè)生或轉業(yè)軍人，參加國家安排的工作并有穩(wěn)定收入的，國家應當停止支付安置補助費；以上是針對土地被完全征完情況；土地為分期征用的，則優(yōu)先安置達到退休年齡的被征地人，其所余土地由村集體統(tǒng)一調整。三是建立被征地人的醫(yī)療保障體系。根據(jù)國家和個人共同負擔的原則建立被征地人的醫(yī)療保障體系。
　　第三，遠離城市的國家重點工程建設征地的補償安置模式。被征地人的生活安全問題，其主導思想和基本模式與城市化過程中的安置補償保持一致，在操作和具體標準上應當有所區(qū)別。方案設計具體如下：在線性工程建設征地中，優(yōu)先完全安置被征地農民集體或行政村達到退休年齡的農民。這種形式上的“調地安置”，與傳統(tǒng)的調地安置不同，原“調地安置”的結果導致了土地產權人土地面積減少，新的“調地安置”保證了被征地人現(xiàn)實土地權益不減損；因調整土地造成的損失或額外費用，可以由國家給予適當補償。土地被完全征用而又無法調整土地的，按完全安置或不完全安置的模式操作。
　　第四，建立健全被征地農民的職業(yè)培訓和就業(yè)體系。一是建立失地農民培訓體系，將失地農民與下崗職工合并管理，建立再就業(yè)培訓機構，培訓再就業(yè)技能，增強就業(yè)競爭力。二是針對征地農轉非人員制定專門的培訓計劃，并列出專門的培訓經費和使用方法。三是積極鼓勵用地企業(yè)就地招工，政府應當在公共服務領域創(chuàng)造崗位，增強政府安置能力。四是對從事個體經營、自謀職業(yè)的失地農民，參照鼓勵城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策，在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當減免營業(yè)稅、所得稅、管理費等。五是應把對失地農民的培訓同對城郊農村勞動力的培訓結合起來，讓潛在的失地農民先提高素質，逐步脫離對土地和農業(yè)的依賴，以減輕未來征地的安置壓力。
　　作者單位：河南省地質博物館
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　　本文為河南省哲學社會科學規(guī)劃重大項目“河南省征地補償安置的實踐及其制度性研究”階段性成果。