鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務問題的成因及化解對策

　　摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務問題是財政收支狀況惡化的體現(xiàn)，是政治和經(jīng)濟多方面原因共同作用的結(jié)果。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行和體制安排等方面入手，分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的成因，從其對政治、經(jīng)濟、社會三方面的危害分析其風險，探討化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的有效途徑。
　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；債務；成因；對策
　　
　　我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務數(shù)額大、分布面廣，已成為困擾社會主義新農(nóng)村建設(shè)的突出問題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務往往由財政赤字轉(zhuǎn)化而來，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收支矛盾的集中反映，也是政治和經(jīng)濟活動共同作用的結(jié)果。分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的成因并從財政收支、體制安排等層面對此進行剖析，有助于在充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務所帶來的風險的基礎(chǔ)上，找出切實可行的化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的方案。
　　
　　一、從財政角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務成因的分析
　　從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與支出消長的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的成因主要體現(xiàn)在五個方面：興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)失敗、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營失敗、超經(jīng)濟承受能力興辦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、行政成本過高和預期收入組織不到位等。
　　1.興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)失敗。20世紀80年代后，東南沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因臨近港澳或上海等大城市，具有引進資金、技術(shù)等便利的優(yōu)勢而異軍突起，經(jīng)濟總量和財政收入大幅增長，這一現(xiàn)實令中西部地區(qū)艷羨不已。在包干財政體制的利益驅(qū)動下，許多地方政府紛紛到東部考察取經(jīng)，把大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)視為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加財政收入的圭臬。實踐過程中，卻大多“淮橘成枳”。中部省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的措施主要有兩條，一是直接投資。資金主要來源于銀行貸款、集資、非銀行借款；二是出面擔保為民辦企業(yè)取得信貸資金。在短缺經(jīng)濟時代，由于存在一個巨大的市場空間，中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以興起，其產(chǎn)品起初能夠順利進入市場。但20世紀90年代中期進入過剩經(jīng)濟階段后，中部省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的諸種困難和問題逐漸突出，相當部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在結(jié)構(gòu)調(diào)整中紛紛倒閉，由此出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不良貸款或借款。
　　2.推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營失敗。上述風險和失敗的經(jīng)驗教訓，使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)而瞄準自身的區(qū)位和資源條件，試圖把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營作為發(fā)展經(jīng)濟的突破口，從而增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和工商稅。但是，由于人均土地資源匱乏而難以形成規(guī)模經(jīng)濟效益、資本匱乏而難以形成生產(chǎn)技術(shù)優(yōu)勢，除起步早、交通便利、具有自然優(yōu)勢并形成規(guī)模生產(chǎn)的城市郊區(qū)或臨近交通干線的地區(qū)取得成功外。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中多以失敗而告終，由此形成了對上級財政的支農(nóng)周轉(zhuǎn)金債務、世界銀行等國際金融組織債務、因強迫命令而造成農(nóng)民無效投入的隱性債務等。
　　3.超經(jīng)濟承受能力興辦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。政府直接參與經(jīng)濟生活的實踐屢屢失敗后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又試圖通過改善基礎(chǔ)設(shè)施條件， “招商引資”，從而發(fā)展經(jīng)濟、增加財政收入。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不顧客觀條件，熱衷短期行為，盲目提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準，大量舉辦高標準基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，其結(jié)果不僅沒招來商引來資，反倒背上了沉重的債務包袱。
　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政成本過高。冗員過多，工資標準和經(jīng)費開支標準不斷提高且呈剛性化，是引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務不斷積累的又一重要原因。越是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)人員超編、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫的現(xiàn)象越嚴重，行政辦公成本的急劇增加也就不可避免。
　　5.預期收入組織不到位。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政支出因各種原因不斷攀升的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入?yún)s由于上述原因而不能如期組織到位。原來寄希望于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加財政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)卻在結(jié)構(gòu)調(diào)整中大量倒閉；寄希望于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營成功增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，卻遇到農(nóng)產(chǎn)品價格下跌；寄希望于“筑巢引鳳”，結(jié)果卻是“有場無市”或“圈地荒蕪”。這些都造成預期收入不能入庫，但超經(jīng)濟能力進行的相應投入?yún)s以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的形式累積起來。
　　
　　二、從體制性角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務成因的分析
　　雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務由財政缺口引發(fā)，但體制性因素往往起著決定性作用。
　　1.“壓力型體制”下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對上級“增支減收”壓力無能為力。城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的“壓力型體制”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成“財力上劃、事權(quán)增加”的不利局面。1994年分稅制改革后，提高了中央財政收入所占比重，地方財政所占比重相應降低。財權(quán)上收的同時，事權(quán)卻在增加。一級級照此辦理，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，財權(quán)越來越小，但卻承擔著諸如治安、基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生保健、社會福利和鄉(xiāng)村道路、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利建設(shè)等等責任。同時，上級政府又將難以吸納或接受的人員推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)。加上一次次提高工資和辦公費標準，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力不足，就會因融資背上沉重的債務包袱。
　　2.不合理的政績考核機制，刺激了財政虛收和支出的無序擴張。注重GDP增長率和財政收入增長率的“政績”考核機制，刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與經(jīng)濟活動的沖動，致使財政虛收和“政績工程”惡性發(fā)展。在趕超型現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，上級地方政府為了完成其發(fā)展目標而與下級政府簽訂目標責任書。同時任務、指標的完成情況主要用GDP增長率和財政收入增長率來考量，并與干部的榮辱、升遷掛鉤，由此，必然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員形成一種自上而下的壓力，即為了自身的政治前途和經(jīng)濟利益，不僅要完成上級的目標，而且要“出奇制勝”，于是各種所謂的“達標升級”活動、“政績工程”就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實現(xiàn)目標的主要手段，最終導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債臺高筑。
　　3.預算軟約束加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支范圍包括國家預算內(nèi)資金、預算外資金和自籌資金三部分。預算內(nèi)資金納入國家預算資金管理，收支管理比較規(guī)范。預算外資金主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的自有資金，實際運行中基本上是各部門自收自支。自籌資金幾乎是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門自定自收自支，基本上不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的約束管理，這就必然為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門提供了大量的尋租機會。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出缺乏監(jiān)督，憑白條支付各種費用，購買小轎車、租車和招待費用過多過濫，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務負擔。
　　4.債務管理體制不健全導致債務規(guī)模失控。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務資金使用上，缺乏嚴格的債務管理和監(jiān)督，對用款項目的管理流于形式。加上政府的債務運作缺乏避險和保障機制，通常不要求用款單位提供財產(chǎn)抵押，未對用款項目采取必要的監(jiān)控措施等，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目爭項目、搶貸款，輕視資金管理，缺乏科學決策，嚴重影響了項目的實施和借款效益的發(fā)揮，造成債務難以償還，導致債務規(guī)模失控。
　　
　　三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務引發(fā)的風險
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務形成時間長、涉及面廣、成因復雜，積聚了巨大的風險。
　　1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會公共管理和服務職能退化和異化，政府義理性下降。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期拖欠公務員應發(fā)工資，公務員家庭生活出現(xiàn)經(jīng)濟困難在所難免，在一定程度上影響了部分公職人員的工作責任心和工作積極性，進而影響政府部門的正常運轉(zhuǎn)和政府社會職能的履行與工作效率。加上因辦公費用緊張一定程度上使其所承擔的社會基本保障職能和公共職能無法實現(xiàn)，這就必然危及政府誠信，嚴重損害政府的公信力。
　　2.社會信用體系遭破壞，社會資本和資金運行鏈條中斷，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到期債務不能償付，無論債權(quán)人是企業(yè)還是個人，其生產(chǎn)經(jīng)營和生活就無法正常進行，經(jīng)濟行為無法形成合理預期。并將嚴重影響地方的資本運行，惡化了地方的投資環(huán)境。同時，政府拖欠企業(yè)債務過多，企業(yè)討債無力，不僅許多企業(yè)紛紛被政府債務拖垮，而且政府拖欠工程款導致對農(nóng)民工工資的連環(huán)拖欠等，造成大量的社會不穩(wěn)定因素。
　　3.農(nóng)民負擔反彈，農(nóng)村稅費改革難以鞏固，農(nóng)村干群矛盾持續(xù)緊張。在政府發(fā)生債務危機的情況下，無法保證政府的權(quán)力不會脫軌變形，沿著危害社會公共利益的軌道前行，在某些地區(qū)可能會進一步加重農(nóng)民負擔，甚至可能導致農(nóng)民負擔的反彈，農(nóng)村干群關(guān)系難以徹底得到改善。
　　
　　
　　四、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務問題的對策
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收支矛盾長期積累的必然結(jié)果，因此，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務，應從整體思路及具體措施、步驟等幾個層次加以分析研究，尋求較佳實施方案。
　　首先，應理清政府和市場關(guān)系及政府層級關(guān)系，優(yōu)化政府間委托—代理關(guān)系的約束機制，加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要以彌補市場不足為前提，以保持政府財政平衡為原則，科學確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模和公共財政支出范圍，建立與市場經(jīng)濟運行相適應的政府預算約束機制，實現(xiàn)政府層級與公共職能的最優(yōu)匹配。對于社會收益小于成本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應先虛化，然后逐步撤并。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一旦存在債務危機，應能夠自動收縮政府機構(gòu)和人員規(guī)模。
　　其次，應強化預算管理，量入為出，堅決防止新債發(fā)生。對于已經(jīng)出現(xiàn)債務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不得興辦政績工程和不切實際的公益事業(yè)。同時在基層建立健全嚴格的債務管理制度和資產(chǎn)管理制度，形成“產(chǎn)權(quán)明晰、責任明確、民主監(jiān)督、科學管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)管理體系。
　　第三，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的不同性質(zhì)，核清現(xiàn)有規(guī)模，分清償債義務，擠壓債務水分。對存在債務風險的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，應對其負債情況進行全面認真的清查和嚴格審計，分清債務形成的原因，債權(quán)債務主體、償債義務和清償責任等，在此基礎(chǔ)上擠壓債務水分。
　　第四，推行綜合預算，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項預算收入、各部門收取的各項行政事業(yè)性收費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的各項管理費及其他未納入預算管理的財政性資金統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標準、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，嚴格支出管理，確保重點支出，為減債償債創(chuàng)造條件。
　　總之，要將化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務與推進農(nóng)村基層民主制度相結(jié)合，與深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度相結(jié)合，與規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務制度相結(jié)合，與開展干部廉政自律活動相結(jié)合，區(qū)別不同情況，積極穩(wěn)妥地開展化解債務工作。
　　 作者單位：河南財政稅務高等專科學校
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