公共服務：幼兒教育可持續發展的歷史超越與制度安排

一、歷史訴求：“中國的”“省錢的”“平民的”幼兒教育

在現當代我國幼兒教育事業發展與改革的進程中，陶行知、陳鶴琴、張雪門、宋慶齡、徐特立等，分別作出了不可磨滅的歷史性貢獻。其中尤以陶行知“中國的”“省錢的”“平民的”幼兒教育思想，獨樹一幟，影響深遠。

陶行知早在留學美國期間，就很重視學習德國教育家福祿貝爾(1782～1852)和意大利教育家蒙臺梭利(1870～1952)等人的幼兒教育思想，而且對國外幼兒教育事業的發展也予以極大關注?；貒蟛痪?，他就接連致函當時的江蘇省省長，就開辦幼稚園的意義、幼稚園現存弊端、物資來源、辦園經費等問題，從宏觀和微觀上作了具體而獨到的論述。

1926年，他就一針見血地抨擊和揭露當時國內幼稚園的三種弊?。阂皇峭鈬?。試參觀今日所謂之幼稚園，耳目所接，哪樣不是外國貨?他們彈的是外國鋼琴，唱的是外國歌，講的是外國故事，玩的是外國玩具，甚至于吃的是外國點心。二是花錢病。國內幼稚園花錢太多，有時超過小學好幾倍。費錢既多，自然不易推廣。三是富貴病。幼稚園既是多花錢，就得多弄錢。所以幼稚園只是富貴人家的專用品，平民是沒有份的。

為此，陶行知再三強調，必須痛下決心將幼兒教育加以改革，要將幼稚園辦成為“中國的幼稚園”“省錢的幼稚園”和“平民的幼稚園”。由于他的積極努力，1927年11月8日，我國幼兒教育史上第一所鄉村幼兒園——南京燕子磯幼稚園正式誕生。

二、現實抉擇：政府辦園與社會力量辦園孰為主體

八十多年過去了，今非昔比，舊貌換了新顏。2007年，全國幼兒園已有12.91萬所，幼兒園教師95.19萬人，在園幼兒(包括學前班)2348.83萬人，毛入園率達42.5％(高于全球學前教育毛入學率5.5個百分點，高于發展中國家平均學前教育毛入學率10.5個百分點)。

成績斐然的同時，幼兒教育事業發展和體制改革過程中的一些普遍性現象和深層次問題，不得不讓我們倍感“中國的、省錢的、平民的”幼兒園之真正普及，實屬不易!

普遍性現象主要表現為：入園難問題又開始在一定程度上出現；幼兒教育的社會職能和政府責任定位不清，幼兒教育事業發展缺乏制度基礎；幼兒教育經費匱乏，投入體制不順，嚴重制約幼兒教育事業發展：小區配套幼兒園的建設問題還未得到應有的重視：農村地區幼兒教育舉步維艱；民辦幼兒園發展迅速，但缺乏有效管理；辦園體制、教育體制的調整帶來幼兒教師隊伍不穩定，部分低素質人員進入幼兒教師隊伍。

深層次問題主要根源在：城鄉公共服務供給的失衡，使農民，尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務，并由此導致一部分困難群眾生存權和發展權很難得到保障。其實，在城市也是這樣，隨著失業、待業人群的擴大，身處社會底層的市民其生存權和發展權亦難得到切實保障。貧富差距、城鄉差距、區域差距日漸拉大。近據有關國際機構評估，衡量貧富懸殊的基尼系數，中國已是0.47，居亞洲的第二位(首位為尼泊爾)，也大大超過了美國以及印度的系數。

城鄉差距更是如此。2004年，我國名義城鄉收入差距為3.2:1，若把義務教育、基本醫療等社會保障因素考慮在內，實際收入差距已達5～6倍。有學者估計，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素約為20％。因此，未來幾年要以提供有效的公共服務為重點解決再分配問題，以進一步緩解貧富、城鄉和區域間日益突出的社會矛盾。

從全國的情況看，建立公共服務體制是新階段解決社會突出矛盾的內在要求。當前，我國社會面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經濟快速增長同發展不平衡、資源環境約束的矛盾；二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長同公共服務不到位、公共產品短缺的矛盾。面對第一個矛盾，應當以可持續發展為中心，進一步完善市場經濟體制；面對第二個矛盾，應當按照以人為本的要求，加快建立公共服務體系。這不僅對促進經濟社會協調發展有重大作用，還會使改革獲得更廣泛的社會支持。

其實，新中國成立以來尤其是改革開放以后，我國社會所創造的物質與精神財富已相當豐碩。2006年我國的GDP已達20.94萬億元，比上年增長10.7％；全國財政收入已達3.93萬億元，比上年凈增加7494億。綜合國力、經濟總量、財政支付等能力，遠非陶行知所生活的那個年代所能比擬。問題的關鍵在于：財政支出這一“蛋糕”究竟如何切割?政府對于教育尤其是幼兒教育的責任究竟如何劃定?

一方面是國家財政性教育經費支出至今仍沒有達到理應在2000年就達到的占GDP4％的目標，另一方面在教育經費支出的結構構成上。財政性幼兒教育經費長期投入不足，多年來始終維持在教育總經費的1.3～1.4％，遠未達到1997年聯合國教科文組織對世界上14個主要國家和地區所作出的調查數據即學前教育經費占總教育經費支出的平均數為3.8％，支出超過3％的國家為：法國(11.1％)、丹麥(10.6％)、德國(5％)、新西蘭(3.9％)、美國(3.7％)和日本(3.4％)。2000年，全國在園幼兒有2244萬，按照預算內教育經費統計，幼兒生均經費只有128元，與其它非義務教育的經費投入差距相當巨大，如：中等專業學校學生為2368元，普通高中學生為1412元。

在如此這般的制度安排下，先是江蘇的宿遷，全市337所幼兒園全部改制為民辦園；再是廣東的深圳，市政府將22所市屬公辦幼兒園改制；近來是云南的昆明，計劃“到2010年，全市民辦學前教育在園(班)人數所占比重達到90％上”。政府紛紛退出，將發展幼兒教育事業的責任和義務全部轉嫁給社會力量和私人，民辦園比例急劇攀升?！熬盼濉币詠?，從總體上說，我國幼兒教育的事業發展與體制改革步履維艱。據馮曉霞、蔡迎旗對某市35所公辦示范園和一級園教師薪酬的調查，占教師總數16.5％的合同制或臨時代課教師，其年總收入在4000元～8000元之間；而該市規定的月最低工資標準是450元，勞動者人均年收入為1.3萬元，當地居民人均月消費支出為605元。再看擁有7.8億人口的農村：“2005年，我國農村專任幼兒園教師有16.95萬人，占當年全國幼兒園專任教師的23.5％。這部分教師是我國教師群體中的邊緣人群。他們戶口在農村，身份是農村。雖然相當一批人已經具有幼兒園教師資格證，但他們不僅不在國家的教師編制之內，工資極低且沒有保障，甚至無法享受國家規定的醫療、養老、工傷等基本的社會保險。在有的地區，農村幼兒園教師的待遇甚至低于當地農村的平均收入?！庇變航逃纳鐣?、市場化和民營化，其弊端和缺陷日益凸現，已經到了不得不高度重視，設法盡早盡快予以解決的地步。

三、價值追問：公共服務體系中的幼兒教育

“重視學前教育”是黨的十七大報告從“優先發展教育、建設人力資源強國”戰略目標的高度提出的新要求和新任務，是建國以來黨和政府重要政治報告中首次提及的教育新命題。

理念認識上得到了升華提高，行動政策上必須得到應有的體現與安排。幼兒教育事業快速健康可持續發展，關鍵和根本就在于突破兩大“瓶頸”：一是經費、二是師資，而師資的問題本質上也是經費的問題。

幼兒教育事業發展的經費問題，究竟能否解決?按照當前我國的財政收支情況，答案應該是肯定的。這是因為，2003年3月《國務院辦公廳轉發教育部等部門(單位)關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知》(國辦發[2003]13號)明確：今后5年(2003～2007年)幼兒教育改革的總目標是形成以公辦園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合的發展格局。應該說，這一目標定位與發展路徑是符合當時經濟社會發展實際的。2003年時，全國的財政總收入只有2.05萬億，用在教育上的財政經費必定有限，只能勉強扶持中西部地區的“兩基”攻堅戰以及重點資助高等教育數量規模的擴張，無暇顧及弱小的幼兒教育。但隨著我國經濟社會的快速發展，財政收入2007年已達到5.18萬億元，竟是2003年的2.5倍。此外，目前中國各級政府每年非稅收入總計2萬億元左右……各種罰沒收入、土地出讓收入成為地方政府主要財力來源。政府的預算外收入，同樣是一筆巨款。為此，有經濟學家戲稱：政府手中所掌握的公共經費，多到不知如何去花!

目前，我國為政府提供公共產品融資的財政系統存在的一個問題是，它繼續將大量財政資源投入盈利性的企業；與此相對應的是，政府缺乏足夠的資源來支持在義務教育、科學研究、公共衛生甚至社會治安維持等方面的公共服務。要改變這種狀況，就必須做到：(1)調整和優化支出結構，逐步規范公共財政支出范圍，逐步退出一般競爭性領域，逐步減少對企業的經營性發展項目的直接資助，增加對教育、科學、衛生、公共安全、社會保障、基礎設施建設等的保障力度；(2)對現有的政府間財政體系進行根本的改革，重新調整稅收收入的分配辦法，重新劃分各級政府的支出責任，把提供基礎教育、基本醫療和社會保障體系確定為中央政府的責任；(3)將轉移支付體制從特定的補貼轉向一般性的轉移和收入分配制度；(4)改革和完善人民代表大會制度，加強人民代表大會作為立法機構在政府預算制定和執行過程中的實際權力，最終實現政府預算的法治化。

誠然，全國財政用于教育支出近五年累計2.43萬億元，比前五年增長1.26倍；但同比2007年與2003年的全國財政收入，前者是后者的2.5倍，全國財政性教育經費的增長率遠遠低于全國財政收入的增長率，財政用于教育支出的經費，尚有較大的增長空間。再以江蘇為例，全省財政性教育經費2000年為164.5億，2007年為525.92億，2007年是2000年的3.2倍，但幼兒教育的財政性投入遠遠低于這個倍數。這種不同步、不對稱、不均衡，一定程度上制約了幼兒教育事業的發展與改革。

“公共政策的價值取向應隨著社會價值取向的變化而相應進行調整，與之相適應；否則，政策的形成、決定和實施均會受到致命的影響，造成政策的扭曲和無效。”正因為公共政策的價值取向出現了偏差，政府未能盡到其應有的責任，結果是幼兒教育的事業發展與體制改革均受到了較大的影響。

政府的主要職責就在于“以均等化為導向向公民提供公共產品，矯正市場失靈，調節由于市場競爭帶來的收入分配差距。實現社會資源在不同群體和不同區域之間的公平分配”。目前，我國政府公共服務體系整體呈現出“總體水平偏低、發展不平衡、效率低水平趨同”等基本特征。必須進一步強化政府的公共服務職能，認真落實科學發展觀，大力推進體制創新、機制創新和制度創新，實現人人享有公共服務的目標，加快建設人民滿意的服務型政府。

為此，在我國現階段按照逐步形成惠及全民的基本公共服務體系的這一目標要求，必須既不斷增加公共服務的總量，向社會提供更多更好的公共服務，又著力優化公共服務的結構和布局?！盎竟卜帐歉采w全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，其屬性在于它的公共性、普惠性和社會公平性。公共物品和公共服務基本均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務”。

在這樣的制度框架下，當前我國幼兒教育事業的改革發展，最為重要最為緊迫的五項工作是：理順幼教管理體制，強化政府統籌力度；大幅度增加經費投入，全力支持幼教事業發展；明確幼兒教師編制標準，實施教師資格制度；加強民辦幼兒園規范管理，提高辦園準入門檻；建立長效機制，切實保障在園幼兒的生命安全和在崗幼兒教師的合法權益。在具體實施路徑的政策選擇上，應體現“一主多元”的公共服務供給模式，即以政府辦園為主體，充分發揮鄉鎮及街道辦等基層政府的力量，并通過有力有效的財政轉移支付方式，放大增量，激活存量，最終實現優質幼教資源在不同群體、不同區域，尤其是在城鄉之間的公平合理分配。