東北地區產業結構調整中的就業問題與對策研究

改革開放后，隨著市場化進程的推進以及政府支持的減少，東北老工業基地步入了困境，資源性產業資源枯竭，后續替代產業缺乏，技術落后，設備陳舊老化，產品競爭力不強，第二產業占GDP的比重迅速下降，使計劃經濟時期人為設計和維持的較高級別的產業結構被打破，就業結構也隨之調整，致使大量國有企業職工下崗。由于第二產業占GDP比重的下降，不僅其本身擠出了勞動力，而且更加阻礙了農業勞動力向非農產業的轉移，同時也嚴重影響了以工業為依托的第三產業的發展，從而就業壓力越來越大。從數據上看，1980-2004年東北三省GDP平均增長率為8-10%，而同期的勞動就業平均增長率僅為2-3%，這就意味著快速的經濟增長并未帶來相應的就業增長。同時，我們也不得不考慮隨著我國城市化進程的加速，越來越多的農民將進行身份轉化成為城市居民，這無疑會對東北地區帶來更大的就業壓力。本文將對東北地區產業結構調整中的就業問題進行探討。

一、東北地區產業結構調整中的就業問題

改革開放以來，我國經濟持續快速增長，但經濟增長對就業的拉動作用卻呈下降的趨勢，這種趨勢與其他國家所經歷的過程是一致的。而與全國相比，東北地區所有制結構、產業結構轉換的速度較慢，就業下降的趨勢更加突出，表現出明顯的區域性特征。

第一，東北地區就業量絕對減少，特別是第二產業就業量大幅度下降，城鎮登記失業率較高。我們根據各省統計年鑒提供的數據整理了東北地區1997-2004年總體及三次產業就業人員變動情況。其中，總體就業人數在1998、2001、2002年均為負增長，從2003年起，尤其是2004年有了較大幅度的正增長。分產業看，第一產業近幾年的就業情況有升有降，對總體就業的影響不大，第三產業就業人員則保持了較平穩的增長勢頭，而第二產業自1997年以來始終保持負增長，直到2004年就業人員大幅度增加，估計這與2003年振興政策所帶來的大量政策性資金投入密切相關。

東北地區近年城鎮登記失業率較高，就業形勢嚴峻。我們整理了1997-2004年全國和東北地區的城鎮登記失業率，如表1所示。東北三省城鎮登記失業率的絕對數值近年來持續上升，其中吉林、黑龍江省與全國水平較為接近，遼寧省2000年之后城鎮登記失業率是全國平均水平兩倍。遼寧省的工業規模較大，國企改革導致大量企業冗員離崗是造成這種結果的主要原因。

第二，東北地區經濟增長對就業的拉動作用不足，就業彈性持續下降，就業增長主要源于第三產業。我們考察了東北三省1978-2004年26年間的就業彈性系數變化情況。由于東北地區國有企業偏多，就業狀況不僅受經濟自然增長的影響，還在很大程度上受國家政策，尤其是國有企業改革的影響。1999年后，東北地區的下崗失業人員增多，就業形勢更加嚴峻。因此，我們分幾個時段來觀察就業彈性：1978-2004年的年平均水平；1978-1998年國有企業改革前的情況；1999-2004 年國有企業改革后的情況，測算結果如表2所示。

從各省GDP就業彈性系數看，1998年國有企業改革前后變化較大：遼寧省由1998年前的0.1929降為0.1179，吉林省由0.3098降為0.1296，黑龍江省由0.3741降為-0.0539。這從總體上說明經濟增長拉動就業的效果不明顯，而結構調整對勞動就業的負面影響較大。分產業看，三個省份前后兩個時期第一、二產業的就業彈性系數均有較大下降，1998年以后已多數降為負值。同時，三省的第三產業就業彈性系數雖然前后兩個時期相比略有下降，但始終保持了較高水平。

第三，東北地區就業結構不合理，呈現出逆工業化趨勢。近年來東北地區第二產業就業比重持續下降，同時伴隨著第三產業就業比重穩步上升，這符合發展經濟學關于工業化過程中就業結構演化的經典理論。但第一產業就業比重卻長期保持在高位水平，甚至呈現緩慢爬升趨勢。一般來說，勞動力要素從勞動生產率較低的產業部門向勞動生產率較高的產業部門流動，有利于經濟增長。而從近年來東北地區就業結構的變化來看，第一產業就業比重保持畸高，呈現出了逆工業化趨勢，這既不符合產業結構演變的基本規律，也不符合加快城市化進程的要求。

二、分析與對策

從我們所提供數據的時間分期上看，產業結構調整是東北地區就業減少、城鎮登記失業率持續升高的主要原因。尤其是從1998年后，國企改革造成的大量企業冗員下崗加大了東北地區的就業壓力。東北老工業基地的輝煌得益于計劃經濟時代政府的政策支持，而如今在體制改革中面臨著的種種困難正是對這種政府干預經濟行為的理性調整。

首先，解決就業問題應加快就業體制改革。改革以來，我國開始從計劃經濟時期“統包統配”的就業體制向市場化的就業體制轉變，在城市形成了相互分割的二元勞動力市場，即與傳統就業體制相聯系的傳統經濟部門和與市場化就業體制相聯系的新生經濟部門。傳統部門中冗員現象仍很突出，企業負擔沉重，難以提高自身競爭力；而新生經濟部門按市場經濟規律辦事，以企業生存發展為導向，實行市場化的就業體制。我們應該立足于打破這種兩個市場并存的局面，統一到市場化的就業體制上來，這符合發展社會主義市場經濟的要求，同樣也有助于促進傳統經濟部門提高競爭力，加快發展。實現這一目標，東北地區的主要困難在于國有經濟比重過大，而非國有經濟發展相對滯后。針對這一問題，今后政府在引導投資時，應參照各行業的就業吸收能力確定重點投資領域的優先順序。信貸政策需要改變那種偏好大項目、大企業、國有經濟的傾向，應充分重視中小企業、農村非農產業的資金需求，取消不合理的人為障礙，讓這些新生經濟部門能夠有平等的機會獲得資本要素，同時要進一步發育和完善勞動力市場，矯正對勞動力要素價格的扭曲。針對東北地區國有經濟調整中下崗職工較多的事實，政府的就業扶助政策應著眼于完善勞動力市場功能，幫助提高勞動者的職業轉換能力。此外，加強對具有就業吸納傾向的小企業、非正規部門的政策扶持，從投資、稅收、融資、技術改造等多個方面給予扶持。

其次，解決就業問題應著力扭轉逆工業化趨勢，大力發展第三產業，特別是生產性服務業。近幾年東北地區第一產業就業比重始終保持在高位爬升，形成了逆工業化變化的就業結構。這是資本密集型產業集聚區和資源依賴型產業區就業問題的一個體現，另一方面，可能也是東北轉型中的特有現象。伴隨著產業結構調整、國有企業改革，會導致第二產業中長期積累起來的企業冗員顯現出來，而在接續產業未能發育完全，這種情況很難根本改變。從就業彈性上看，第三產業的增長最具吸納就業的能力，緩解東北地區的就業壓力，發展第三產業是主要途徑。東北地區第三產業增加值比重由1978年的15.7%上升到2004年的35.7%，提升速度較快。但是如果考察第三產業內部構成的變化，我們將發現東北地區的第三產業是在一種低水平上的擴張，尤其是高層次的生產性服務業發展緩慢。第三產業中為生產和生活提供服務的部門屬于生產性服務業，由于其集技術、知識和智力于一身的特點，直接或間接地節約物質資源和人力資源的低能耗性、以及對其他行業的高度可滲透性，所以它能夠提高服務業的轉換能力，對經濟增長的貢獻率也在不斷升高。國外經濟學家提供的統計數字指出，早在20世紀70年代，英、法、美三國生產性服務業占整個服務業比重的37%，到了80年代，這一比重達到了43%，這個數字與我國上海2002年的水平相近，遠高于黑龍江省的27.1%。由此可見，東北地區生產性服務業發展水平還相當落后，這不僅不利于服務業整體發展，更將對發展現代制造業形成障礙，因此促進生產性服務業發展是當務之急。

第三，解決就業問題應促進農村剩余勞動力的有序轉移。1997年以來，東北地區的第一產業就業量始終保持在40%以上，遠高于第二、三產業的就業比重。這種情況不符合工業化進程中第一產業勞動力向二、三產業轉移的一般規律。這其中固然有其歷史客觀原因，但也有一些人為的行政制度造成了農村剩余勞動力的固化。比如城鄉之間的戶籍制度壁壘、資源配置人為的制度差異以及在用工制度、社會福利制度等方面造成城鄉居民明顯的社會身份差異等等。依靠傳統的行政手段抑制勞動力流動已不能適應客觀需要，農村勞動力的轉移及其存在問題的解決終將通過市場機制逐步得到實現。但是，市場機制不是萬能的，在堅持其導向作用的同時，也要強調政策引導的重要性。一方面，通過促進鄉鎮企業與小城鎮發展相結合，提高勞動吸納能力。鄉鎮企業是我國目前吸納農村剩余勞動力的主力，但因受到地域、交通、技術、資金等因素的制約，鄉鎮企業發展規模普遍受到了限制。政府應在政策上對鄉鎮企業給予相應的支持和扶持，促進其發展和擴張。如果能夠通過將鄉鎮企業相對集中的方式，在經濟發展較具優勢的區域發展小城鎮，不僅可以提高農村人口的城鎮化水平，而且可以為小城鎮第二、三產業的規模發展提供條件。另一方面，通過發展農村教育事業，加大農村人力資本積累。在中國地區間經濟發展不平衡的原因中，人力資本的差異是不可忽視的因素。發展中國家人力資本投資，無論私人收益率還是社會收益率都普遍超過物質資本投資收益率，其中初等教育投資收益率最高。增加對貧困地區農村教育事業的投資就是對人力資本的注入，這是國家扶貧基金挖掘潛力和扶貧工程取得最后成功的根本途徑。通過文化教育投資，改良人力資本，既為接受城市轉移出來的產業、企業做人才準備，也為開創農村多種生產，加快農村城市化奠定基礎。人力資本投資將促成傳統農業的農民向鄉鎮企業職工或個體戶、專業戶的轉變及傳統農民向現代城鎮居民的轉變。

（作者單位：吉林大學經濟學院、吉林省政府發展研究中心）

（責任編輯：方涵）