城市最低生活保障制度實施中的問題與對策

一、城市最低生活保障制度的建立

最低生活保障制度是以保障公民基本生存權利為目標的社會救助制度，任何公民當其收入水平不足以維持其最低的生活需求標準時，都有權利得到政府和社會按法定程度和標準提供的現金或實物救助。它是社會救助的一種形式，社會救助是社會保障制度的重要組成部分，它的目標是對那些生存出現困難的貧困人群給予最低生活保障。

最低生活保障制度從1993年開始在上海施行，這是我國最早的居民生活保障制度，此后，社會最低保障制度逐漸在全國進行推廣。1994年召開的第十次全國民政會議上明確提出：“隨著經濟體制改革的深入，建立健全社會保障制度，對城市社會救濟對象逐步實行按當地最低生活保障線標準進行救濟”。1997年9月2日，國務院下發了《關于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，要求各地建立城市居民最低生活保障制度，必須在1999年底之前完成。1999年9月28日，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》。按照這個條例的規定，持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。2000年，國務院將最低生活保障標準提高30％，并對部分財政困難的省份進行補貼。2001年，國務院決定擴大保障面，要求將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，由中央財政列支最低生活保障資金，而且對中西部財政困難的省份進行補貼。2002年4月7日，中辦、國辦下發通知，要求各地在建立和完善社會保障體系過程中，注意做好下崗職工基本生活保障、失業保證金和最低生活保障三條線的銜接工作，完善收入調查制度，實事求是地確定困難職工家庭的收入水平，加快申報辦理進度，使實際生活標準符合規定條件的企業職工和城鎮居民能享受最低生活保障，做到應保盡保。最低生活保障制度對保證困難群眾的基本生活，化解社會矛盾，維護社會穩定，保證改革的順利進行，起到了良好的作用。但是在實踐過程中，也發現了一些問題，阻礙了城市低保制度作用的發揮。

二、城市居民最低生活保障實施中的問題

建立城市居民最低生活保障制度，在中國的社會生活中發揮了很大的作用，然而，與不斷變化的現實相比，它仍然存在許多不足，主要表現為以下幾個方面：

1．低保資金投入嚴重不足

低保制度明確規定：實施城市最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金指導科目，專項管理，專款專用。但對于中西部，貧困面大、地方財力又十分困難的地區，即使中央和省級財政提供適當的補償，低保資金仍然存在較大缺口。有的地方由于民營經濟不發達，社會捐助能力十分有限，相當一部分低保戶在享受了低保后還是難以維持基本生活。

2．低保標準確定和保障金發放中的問題

我國目前的城市居民最低生活水平并沒有一個全國統一的規定或標準，最低生活標準是由政府綜合考慮當地的生活必需品的品種數量、物價水平、消費水平等因素制定出來的。對最低生活保障線是估算得來的，而不是精確計算的結果，保障線缺乏科學依據，低保金標準過低。低保金只能幫助居民解決“溫飽”問題，平時過日子還能勉強維持，但遇到孩子上大學，家庭成員生病，被迫搬遷住宅等事情，僅靠低保政策遠遠不能維持。

3．透明度低，缺乏有效社會約束機制

由國家嚴格控制和管理的城鎮貧困人口救助，直接面對每個需要救助的公民。社會救助的社會性和公眾性，決定了民政部門在實施社會救助時必須信息公開、接受群眾監督、建立相應的約束機制。如果失去約束，在實施貧困救助的過程中，擠占挪用救助基金、貪污腐化等現象就很有可能發生。

事實上，目前我國社會救助監督約束體系還不健全，救助機制建設嚴重滯后。對民政部門最低生活保障制度實施工作的監督，基本上是以民政部門內部控制為主，實行的是自上而下的層層監督體制，基本不接受外界的監督和約束。只是出現了大的問題時，執法機關才相應介入。另外，多年來，民政部門雖然對城鎮貧困人口進行了不間斷的救助，但社會救助信息不完全公開，尤其是不定期公布標準和資金等情況，形成了不應有的“盲區”。而且，由于文化程度低、觀念落后、信息管理經驗缺乏等問題的存在，使低保管理人員的素質難以適應新的形勢。加之落后的工作設備，手工操作為主的工作方式，非常不利于工作效率的提高和低保管理工作的信息化。

4．與相關部門銜接難度大

城市低保制度與其它社會保障制度不能很好的銜接，不僅給城市低保救助工作帶來了壓力，也影響社會保障制度實施過程中的公平性和合理性。銜接不夠主要表現為：一是幾條保障線在制度上銜接不夠，下崗職工基本生活保障和失業保障隸屬于勞動部門管理，而城市居民最低生活保障隸屬于民政部門管理，分別有不同的管理制度和管理范圍，加上在對低保家庭收入進行核實過程中，所需要的基礎數據和信息網絡管理滯后，使得低保對象的確定、檢查和管理都缺少有效的數據，導致應保未保、不應保而保的現象時有發生。二是城市低保制度與原有的貧困救濟等方面銜接不夠，有些項目和標準缺乏統籌考慮，顯得過多過濫，有些該給的沒有給足，有些則是不該給的卻給了。三是低保標準的確定和執行缺乏部門之間的協調，民政部門在工作中往往采取“視同”低保家庭已享受其他保障的做法，缺乏科學性和合理性。

三、完善城市居民最低生活保障制度的政策建議

“堅持以人為本，構建和諧社會”，這是科學發展觀的本質和核心。城市居民最低生活保障制度的建設必須緊緊圍繞“以人為本，構建和諧社會”的理念，充分發揮國家、社會等各個方面的力量，保障城市貧困居民達到基本生活標準。根據這一原則，針對城市居民最低生活保障制度的不足，提出以下建議。

1．進一步完善城市居民最低生活保障制度

在低保法規建設方面，各地應依據《城市居民最低生活保障條例》的有關條款，依據當地實際情況，進一步修改和完善地方低保法規及實施細則。要結合下崗職工基本生活保障、社會互助和臨時救濟解決低保對象的生活困難，而且要使低保對象在就醫、子女上學、住房等方面享受一定的優惠政策；在低保工作程序上，從低保工作的入口到出口要建立一整套規范統一的運作程序；在低保資金的發放方面，實行低保資金社會化發放，通過銀行、郵局直接把低保金發放給低保對象。通過科學的制度和規范的運作程序，確保低保工作順利進行。

2．動員社會力量，扶助低保人員

低保資金是低保工作的瓶頸，低保工作的不斷發展需要穩定的、足額的低保資金注入。但是，目前的低保資金收入，還沒有形成穩定的保障機制，現在的低保保障金來源還很單一，有些困難地區的政府無法保證低保金的足額劃撥，長期依靠中央和省提供的補助，這些不能作為解決資金問題的長久之計。城市反貧困是全社會的責任，如果能在全社會動員捐款、捐物，全社會都來幫助特別困難地區的低保工作，就可以緩解低保資金來源不足的壓力。

我們迫切需要發展社會福利社團和慈善團體，發動國內外的社會捐贈，建立救助基金，來作為最低生活保障制度的補充；同時積極動員企業捐錢、捐物，或者與貧困人家組成幫扶對子；可以通過向慈善團體求助以及發動社會捐款來解決醫藥費問題。

3．救助與職業培訓相結合

在接受最低生活保障金的人群中，可組織他們中有勞動能力的人以“以工代賑”的方式參加一些社會公益勞動，一方面給受助者回報社會的機會，另一方面可以以勞動報酬的形式發放救助金，減少受助者的心理壓力，同時也便于低保工作人員了解低保對象是否已經重新就業，杜絕就業者吃低保的情況。

加強對低保人員再就業工作的支持力度。我國的下崗、失業問題不是在短時期內就能解決的，僅靠低保措施不能保證重新就業，也不能保證完全解決低保戶的貧困問題，應側重提高這些人員的職業技能，給低保人員以就業機會。經濟發達地區，社區的資金充裕，可以對這部分人進行職業培訓，對不參加培訓的人視為沒有就業欲望，減少或撤銷對他的救助。還可以制定一些激勵措施，比如上海市為激勵再就業，對主動工作的低保對象規定3個月內仍不停止對他們的救助，而且作為鼓勵措施還提高對他們的保障標準。

4．加強低保工作隊伍建設

要讓低保工作人員和低保人員認識到城市居民最低生活保障制度是我國社會保障體系的重要組成部分和最后一道“安全網”，也是社會保障體系的基礎性工程，是關系國家改革、發展、穩定大局的大事，更是關系特困群眾的基本生活。這就要從兩個方面著手：第一，要系統地對低保工作人員進行培訓，讓他們能夠準確把握低保政策精神，掌握低保人員的條件、對象，做好低保救助金發放的調查核實工作，做到不該發放的堅決不發，應該發放的就必須按規定發放。第二，要加強對群眾的思想工作。教育群眾體諒國家困難，鼓勵和支持有勞動能力的保障對象自謀職業、自食其力，通過勞動增加收入，逐步改善生活狀況，克服安于現狀和等靠的思想。同時，幫助他們解決生活中的實際困難，爭取群眾對低保工作的支持、理解和配合。

5．與其他社會保障體系相協調，促進國民經濟的持續健康發展

城市居民最低生活保障制度是整個社會保障系統的一個組成部分，現在的低保負擔十分沉重，很關鍵的一點就是新的社會保障制度還沒有完全轉變和建立起來。隨著整個社會保障體系的完善和建立，最低生活保障工作的負擔會逐漸減輕。另外，城市最低生活保障制度更依賴于整個國民經濟的健康發展。因為經濟水平直接影響甚至是決定最低生活保障的水平，健康的經濟環境，可以為更多的居民提供就業機會，使貧困戶從根本上擺脫貧困。因此，必須促進整個國民經濟的持續健康發展。

總之，隨著黨和政府對最低生活保障制度的重視，我們相信，這項制度會越來越健全和完善，使“以人為本，構建和諧社會”的理念深入民心。

（作者單位：東北林業大學人文學院）

（責任編輯：文峰）