“兩免一補(bǔ)”教育政策分析

摘要：“兩免一補(bǔ)”是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展農(nóng)村教育和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)一項(xiàng)重要政策。本文分析了“兩免一補(bǔ)”的政策背景。在對(duì)政策路徑進(jìn)行闡述分析的基礎(chǔ)上，對(duì)“兩免一補(bǔ)”在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：“兩免一補(bǔ)”；新農(nóng)村建設(shè)；教育均衡發(fā)展；民辦中小學(xué)

中圖分類號(hào)：G50 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-5843(2008)05-0014-03

一、“兩免一補(bǔ)”政策提出的背景

(一)教育均衡發(fā)展的訴求

改革開放以來(lái)，我國(guó)取得了舉世矚目的偉大成就，但是也存在一些問題，其中最突出的問題之一，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距不斷拉大，社會(huì)發(fā)展不平衡。而教育的非均衡發(fā)展是社會(huì)發(fā)展不平衡的重要方面。教育的不均衡主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)、區(qū)域等之間的差異。

首先是城鄉(xiāng)差異。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)形成了一種以城市為中心的價(jià)值取向，國(guó)家的財(cái)力、物力、優(yōu)秀人力都投向了城市，導(dǎo)致了基礎(chǔ)教育資金投入城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡與教育資源城鄉(xiāng)享有的巨大差距。主要在教育經(jīng)費(fèi)、師資水平、人均教育經(jīng)費(fèi)與升學(xué)率等方面。無(wú)論從生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)還是從生均公用經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)等指標(biāo)來(lái)看，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)差距十分明顯。在城鄉(xiāng)師資水平方面，國(guó)家教師編制標(biāo)準(zhǔn)不是根據(jù)實(shí)際來(lái)定的，城市學(xué)校相對(duì)集中、學(xué)校規(guī)模及班額較大，農(nóng)村學(xué)校分散、學(xué)校規(guī)模及班額較小，師資配置理應(yīng)是農(nóng)村松城市宜緊。現(xiàn)行規(guī)定的師生比是城市小學(xué)為1:19、城鎮(zhèn)小學(xué)為1:21、農(nóng)村小學(xué)為1:23。在師資水平上有學(xué)者研究得出的結(jié)論是我國(guó)城鄉(xiāng)中小學(xué)教師學(xué)歷總體相差三十個(gè)百分點(diǎn)。目前，我國(guó)城市均已普及九年義務(wù)教育，農(nóng)村則多處在普及和鞏固九年義務(wù)教育階段。

其次是區(qū)域差異。我國(guó)教育管理實(shí)行“分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)”體制，基礎(chǔ)教育投入主要由地方各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)義務(wù)教育的投入中78％由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)、9％由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)、省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)11％、中央財(cái)政負(fù)擔(dān)微乎其微。近幾年來(lái)雖然縣、鄉(xiāng)教育投入比例有所改變，中央也通過教育支付轉(zhuǎn)移加大了對(duì)基礎(chǔ)教育尤其是貧困、邊遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)教育的投入，但基礎(chǔ)教育投入“地方大頭、中央小頭”的基本格局并未得到根本改變，經(jīng)濟(jì)差距必然造成了基礎(chǔ)教育投入的極大差距與教育發(fā)展的區(qū)域差異。以2001年為例，我國(guó)人均教育經(jīng)費(fèi)東部地區(qū)平均值為619元、中西部地區(qū)為264元、西部地區(qū)為282元，三地區(qū)的比為：1:0.43:0.46。

(二)貧困及學(xué)校布局調(diào)整導(dǎo)致輟學(xué)率上升

1994-1995年，國(guó)家教育發(fā)展研究中心進(jìn)行了一項(xiàng)覆蓋全國(guó)12個(gè)省、區(qū)179個(gè)縣近7500萬(wàn)人的大型義務(wù)教育調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在貧困地區(qū)。有44％的初中生和47％的小學(xué)生是因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難而失學(xué)。另外，有52％的被調(diào)查校長(zhǎng)認(rèn)為兒童未入學(xué)可歸因于家庭經(jīng)濟(jì)困難，有49％的被調(diào)查家長(zhǎng)認(rèn)為子女輟學(xué)是因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)困難和學(xué)校收費(fèi)高。考慮到出生人口、流動(dòng)人口等因素的影響，教育部于2001年提出了各地要因地制宜對(duì)義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行布局調(diào)整。但在實(shí)踐中，有些地區(qū)沒有根據(jù)具體情況科學(xué)調(diào)研，對(duì)一些中小學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)單的撤或并，導(dǎo)致了學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難等問題，雖然有些學(xué)校建立了寄宿制，但寄宿制沒有完善，有些甚至非常簡(jiǎn)陋，學(xué)生的生活非常困難，這些因素都導(dǎo)致了新的學(xué)生輟學(xué)。

二、“兩免一補(bǔ)”的政策路徑分析

“兩免一補(bǔ)”是資助義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的一項(xiàng)重要教育政策。2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出：“從2001年開始，對(duì)貧困地區(qū)家庭經(jīng)濟(jì)困難的中小學(xué)生進(jìn)行免費(fèi)提供教科書制度的試點(diǎn)，在農(nóng)村地區(qū)推廣使用經(jīng)濟(jì)適用型教材。采取減免雜費(fèi)、書本費(fèi)、寄宿費(fèi)等辦法減輕家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的負(fù)擔(dān)。”

2003年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，提出要建立健全資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生就學(xué)制度，并提出了到2007年，爭(zhēng)取全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生都享受到“兩免一補(bǔ)”。

2004年2月制定《對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書工作暫行管理辦法》，進(jìn)一步明確資助對(duì)象，提出了“兩免一補(bǔ)”資金分擔(dān)辦法：中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，主要為中西部部分農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生免費(fèi)提供教科書，地方各級(jí)政府應(yīng)同時(shí)承擔(dān)對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免除雜費(fèi)和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的責(zé)任。

2005年2月18日國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)[2005]7號(hào)文《轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、教育部<關(guān)于加快國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣“兩免一補(bǔ)”實(shí)施步伐有關(guān)工作的意見>》，對(duì)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣貧困學(xué)童給予資助優(yōu)先權(quán)并加大了資助力度，制定了嚴(yán)格的資金保障措施。2005年12月24日國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[2005]43號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》。提出從2006年春季學(xué)期開學(xué)起到2007年，分年度、分地區(qū)逐步實(shí)施全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的工作，并重新調(diào)整了資金負(fù)擔(dān)責(zé)任：免學(xué)雜費(fèi)資金由中央和地方按比例分擔(dān)，西部地區(qū)為8：2，中部地區(qū)為6：4，東部地區(qū)除直轄市外，按照財(cái)力狀況分省確定。免費(fèi)提供教科書資金，中西部地區(qū)性由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)。補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)資金由地方承擔(dān)，補(bǔ)助對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及方式由地方人民政府確定。通知還提出，享受城市居民最低生活保障政策家庭的義務(wù)教育階段學(xué)生，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生同步享受“兩免一補(bǔ)”政策；進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的，與所在城市義務(wù)教育階段學(xué)生享受同等政策。同時(shí)，文件列出了面向全部農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)童的全面資助計(jì)劃日程表，文件規(guī)定：2008年中央出臺(tái)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，低于基準(zhǔn)定額的不足部分當(dāng)年安排50％，資金來(lái)源由中央和地方按免學(xué)雜費(fèi)的分擔(dān)比例分擔(dān)；2010年公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額全部落實(shí)到位。

2006年9月，修改后的《義務(wù)教育法》開始實(shí)施。該法明確規(guī)定，義務(wù)教育不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)，各級(jí)政府對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。2006年在西部農(nóng)村和部分中部農(nóng)村地區(qū)實(shí)施，

2007年春季開學(xué)時(shí)在全國(guó)農(nóng)村全面實(shí)施。2008年秋季，將在全國(guó)全面免除城市義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)。

三、落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策中的幾個(gè)問題

(一)農(nóng)戶對(duì)政策認(rèn)知程度不高

“兩免一補(bǔ)”政策對(duì)象是農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生，同時(shí)還有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受義務(wù)教育的學(xué)生，但農(nóng)戶對(duì)“兩免一補(bǔ)”的認(rèn)知存在偏差。有調(diào)查顯示，“享受過”這一政策的農(nóng)戶占6.4％，“聽說(shuō)過但沒有享受過”的占36.9％，“根本沒有聽說(shuō)過的”占56.7％。總體上看，樣本農(nóng)戶對(duì)“兩免一補(bǔ)”政策的認(rèn)知程度同樣不高。這是由于農(nóng)戶自身教育水平不高，他們的政策認(rèn)知能力有限、對(duì)政策的關(guān)注程度不高以及他們的政策認(rèn)知渠道不暢，同時(shí)還與政府和教育行政部門對(duì)該政策的宣傳力度和效果有關(guān)。

(二)各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任沒有明確比例，投入不到位

“兩免一補(bǔ)”的經(jīng)費(fèi)由中央和地方政府共同承擔(dān)，中央政府負(fù)責(zé)提供免費(fèi)教科書的經(jīng)費(fèi)，地方政府(包括省、市、縣)承擔(dān)對(duì)貧困生免除雜費(fèi)和寄宿生生活補(bǔ)貼。為此，要求地方各級(jí)政府努力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保證地方政府承擔(dān)的“兩免一補(bǔ)”所需經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。在實(shí)施過程中，地方各級(jí)政府所要承擔(dān)財(cái)政責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一。如，廣西規(guī)定：免除雜費(fèi)所需經(jīng)費(fèi)由自治區(qū)和各市、縣共同負(fù)擔(dān)，其中自治區(qū)負(fù)擔(dān)35％，市、縣兩級(jí)政府負(fù)擔(dān)65％。河北省在落實(shí)“兩免一補(bǔ)”專項(xiàng)資金時(shí)，只強(qiáng)調(diào)要求縣級(jí)政府要切實(shí)負(fù)起資助農(nóng)村義務(wù)教育階段經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的責(zé)任，沒有明確應(yīng)承擔(dān)的比例。寧夏自治區(qū)在要求各地方政府安排專項(xiàng)資金用于“兩免一補(bǔ)”外，還要求各學(xué)校建立義務(wù)教育階段資助貧困生制度，學(xué)校每年要從雜費(fèi)收入中拿出10％用于資助貧困生。

另外，在現(xiàn)行制度規(guī)定中，中央政府承擔(dān)了中西部地區(qū)全部的免教科書經(jīng)費(fèi)和大部分雜費(fèi)經(jīng)費(fèi)，地方政府負(fù)擔(dān)貧困寄宿生生活補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，但對(duì)于由哪一級(jí)政府負(fù)擔(dān)貧困寄宿生生活補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)沒有明確規(guī)定，多數(shù)省份規(guī)定由縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)。然而，由于各種原因，很多縣級(jí)政府特別是貧困地方的縣級(jí)政府往往投入不到位，沒有安排必要的資金用于貧困寄宿生生活補(bǔ)助。國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)“兩免一補(bǔ)”工作專項(xiàng)督導(dǎo)檢查也發(fā)現(xiàn)，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的寄宿學(xué)生的生活補(bǔ)助資金基本落實(shí)，市(州)縣兩級(jí)政府雖然采取了一些措施，但限于財(cái)政困難，寄宿生的生活補(bǔ)助資金不能完全落實(shí)。貧困寄宿生生活補(bǔ)助資金沒有保障，不但導(dǎo)致貧困寄宿生生活補(bǔ)助覆蓋面偏小，而且資助標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。

(三)學(xué)生驟然增多，教育資源嚴(yán)重不足

實(shí)施“兩免一補(bǔ)”最可喜的事實(shí)是提高“普九”覆蓋率，降低中小學(xué)的輟學(xué)率。據(jù)初步的統(tǒng)計(jì)，西部地區(qū)大約有20萬(wàn)名輟學(xué)的孩子返回了校園。寧夏回族自治區(qū)教育廳的調(diào)查表明，“兩免一補(bǔ)”政策實(shí)施后，僅一個(gè)地區(qū)就有1088名輟學(xué)學(xué)生返回學(xué)校，學(xué)校班額進(jìn)一步擴(kuò)大，使得本來(lái)就緊張的校舍、教師更加短缺。為滿足學(xué)生就學(xué)要求，有的學(xué)校不得不在學(xué)校外臨時(shí)租借教室上課。在寧夏銀川市，西夏區(qū)小學(xué)的平均班級(jí)人數(shù)達(dá)到58人；銀川市移民地區(qū)初中平均班級(jí)人數(shù)49.8人，最高的閩寧中學(xué)達(dá)55.4人。各學(xué)校為滿足教學(xué)需要，不得不籌資聘用74名臨時(shí)代課教師。然而，農(nóng)村義務(wù)教育一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是：師資力量短缺、素質(zhì)不高，教育資源匱乏，“普九”欠下的債等。在這種情況下，輟學(xué)學(xué)生返回必將沖擊到農(nóng)村本來(lái)并不高的教育質(zhì)量。因此，如何在普及義務(wù)教育的同時(shí)，進(jìn)一步提高教育質(zhì)量是值得深思的問題。

四、解決“兩免一補(bǔ)”政策問題建議

(一)加快公共財(cái)政體制建設(shè)，建立和完善經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制

財(cái)政應(yīng)盡快從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，加大對(duì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投入力度。教育雖不是純公共產(chǎn)品，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，教育是一種優(yōu)值品，純粹的市場(chǎng)提供會(huì)造成巨大的效率犧牲。同時(shí)，教育又具有外溢性，使人覺醒、擺脫愚昧，是社會(huì)進(jìn)步、民族素質(zhì)提高的內(nèi)在動(dòng)力。九年義務(wù)教育的外溢性很大，反映了一個(gè)社會(huì)文明程度的高低。從公平方面來(lái)看，每個(gè)適齡兒童都有接受義務(wù)教育的權(quán)利，貧困學(xué)生不能就學(xué)，就是剝奪了他們接受教育的權(quán)利。因此，義務(wù)教育的資金應(yīng)全部由財(cái)政撥款提供，而不應(yīng)由政府和家庭共同負(fù)擔(dān)。

“兩免一補(bǔ)”工作需要資金量大，省、市、縣(區(qū))要把需要的經(jīng)費(fèi)納入每年的財(cái)政預(yù)算予以安排。逐步建立并完善以政府保障為主體、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的貧困學(xué)生救助長(zhǎng)效機(jī)制。要按照“三個(gè)增長(zhǎng)”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)安排教育支出，即地方政府教育撥款的增長(zhǎng)要高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)，人均教育經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)，教師工資和公用經(jīng)費(fèi)要逐步增長(zhǎng)。中央要加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，加強(qiáng)富裕地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的橫向扶持力度。進(jìn)一步加快費(fèi)稅改革，將現(xiàn)在的教育費(fèi)附加改為教育稅，擴(kuò)大教育稅的納稅人，除確定從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位和個(gè)人為教育稅的納稅人外，也把黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位的工作人員作為教育稅的納稅人，拓寬稅基，增加收入的剛性。

(二)采取優(yōu)惠政策推動(dòng)農(nóng)村教師的供給制度的有效建立

“有效需求”是指支付能力的需求。有需求而無(wú)能力支付即為“有效需求不足”。我國(guó)目前一方面很大一部分地區(qū)合格教師缺乏，一方面有足夠的高校畢業(yè)生特別是師范院校畢業(yè)生不愿到農(nóng)村任教，農(nóng)村教師有效需求不足。袁振國(guó)教授認(rèn)為農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍素質(zhì)不高的根本原因是教師工資待遇太低，所以他主張由中央財(cái)政在農(nóng)村貧困地區(qū)設(shè)立“百萬(wàn)國(guó)家教師崗位”。目前實(shí)行的免費(fèi)師范教育也是一種有效解決農(nóng)村教師有效需求不足問題的策略。把“百萬(wàn)教師崗位”與免費(fèi)師范教育有效結(jié)合起來(lái)，建立健全相關(guān)制度措施，設(shè)立由中央和地方政府共同承擔(dān)的專項(xiàng)資金，來(lái)鼓勵(lì)大專院校的畢業(yè)生到農(nóng)村服務(wù)。

責(zé)任編輯 求實(shí)