西方發達國家公務員新陳代謝機制的特點及啟示

摘要：發達國家公務員新陳代謝機制具有鮮明的特點：科學的選拔考試與錄用機制、獨特的職位輪換與交流制度、規范的辭職辭退與退出機制、完善的福利與退休制度、有效的知識更新與培訓機制、嚴格的競爭淘汰與獎懲機制。這些特點對于改革完善我國公務員考試錄用制度、選拔任用制度，建立健全競爭淘汰機制、相關退出機制、任期代謝機制、交流更新機制，加強公務員知識更新建設具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：公務員； 新陳代謝機制； 特點及啟示

中圖分類號：D75.31 文獻標志碼：Ａ

公務員新陳代謝機制主要是給公務員提供一個安全、穩定的工作和生活環境。我國自1993年推行公務員制度以來，經過10多年的發展，逐步建立起具有中國特色的公務員新陳代謝機制。但由于相關制度、體制不配套，公務員新陳代謝機制還存在缺失，影響了公務員積極性的發揮和政府工作效率的提高。因此，借鑒發達國家公務員管理制度中的合理內容，對于完善我國公務員新陳代謝機制具有著重要的意義。

一、發達國家公務員新陳代謝機制的特點

新陳代謝機制是促使公務員隊伍保持生機和活力的重要機制。在長期的實踐中，發達國家建立起了符合自己本國實際的公務員新陳代謝機制。其內容有很多相似之處，但具體做法又形式多樣，各有千秋。

1. 科學的選拔考試與錄用機制。美國《文官制度改革法》規定，公務員考試不分黨派、家庭、宗教、性別、年齡、婚姻狀況等，通過競爭性考試選拔公職人員，任何一級對任何人都開放。凡通過文官考試錄用的公職人員，不得因政治原因被免職，保證人人均等，通過公開考試，根據能力、知識、技能來決定錄用和提升。英國公務員選拔分為統測、能力考核、答辯、智力測試和面試五個環節，最后由文官委員會根據應試者的綜合成績擇優錄用。日本公務員制度十分突出“功績主義”原則，即無論是公務員的任用還是升級，都必須以是否具有職務上的知識和技能為標準，而這些標準的測定必須經過客觀的考試，凡合乎招考資格的人，任何單位不得阻撓其參加考試。日本公職人員的考試分為三級，即高級、中級和初級。參加高級考試的資格是大學畢業生，合格者可擔任業務官員；參加中級考試的資格是短期大學畢業生，合格者可作輔助性工作；參加初級考試者的資格是高中畢業生，合格者作輔助性工作。總體上看，發達國家公務員的選拔考試，已形成一套嚴格的制度，為確保公務員隊伍素質優良提供了保障。

2. 獨特的職位輪換與交流制度。為克服“職務常任”造成的公務員管理的封閉性，發達國家普遍加強了公務員的交流。交流的渠道主要是政府內部同級公務員的橫向流動、不同級公務員在保留原職基礎上的縱向流動、政府同外部企業部門高級管理人員之間的流動。英國從上世紀80年代開始，鼓勵中年人調出或調進文官隊伍，并制定了一個在文官隊伍與其他隊伍之間交換工作人員的計劃。交流的對象主要是年齡在30歲至43歲之間的、具有潛力和能力的各級管理人員，由一個部門調到另一個部門。1984年有186人由行政部門調到工商部門，有116人調入行政機關。美國實行高級行政職務系列后，加強對主官的交流，鼓勵中年人調出或調進文官隊伍，交流范圍還可涉及到私營工商企業。在加強公務員交流方面，日本采取了“輪換工作法”，規定考取上級職的公務員，一般2年左右調動一次工作，考取中、初級的人員3年左右調動一次，公務員的調動在本部門不同課、室之間進行。為了能讓公務員盡快熟悉下情，有時也下派到地方政府相關部門工作。對于高級公務員，則有意將其派往政府中不同部門輪換工作，以獲取大范圍的工作經驗。日本全國每年各單位變動的人數平均占總人數的1/3，職位輪換成為是一種有目的、有計劃的人才交流過程。

3. 健全的辭職辭退與退出機制。就辭職來說，作為個人擇業權的重要表現形式，許多國家也都有明確的規定。德國規定官員可以隨時要求辭去他的職務，但需以書面形式向所在單位領導人說明要求辭職的理由，只要本人主動提出申請，不管何種原因，都予以批準。對辭職后公務員的身份，法國規定最后終止職務導致喪失公務員資格的情況源于按規定已被接受辭職和由此而形成的不能更改的事實。美國、意大利的公務員法也明確規定辭職一經生效，其公務員身份自行消失。對公務員辭職后的行為，日本規定公務員辭職后兩年內不得到與原單位具有某種利害關系的企業任職，美國規定公職人員辭職后應具有保守國家秘密的義務。關于辭退，許多國家的公務員法規定，辭退是行政部門的一項權利，行政領導人可以根據法律規定的條件和程序辭退公務員。如法國規定，辭退是公務員最后終止職務，喪失公務員資格的原因之一；美國規定，政府雇員工作成績不夠好應立即改進，雇員不能或不去改進工作以滿足規定者，應予以調整，直到解雇即辭退。從各國的具體辭退規定看，雖然條件、程序不盡一致，但內容明確：一是本人工作能力差，不能勝任本職工作；二是因單位撤消而裁減工作人員或單位地點改變不愿同往；三是公務員違背國家利益，或不忠于政府。此外，因健康原因妨礙擔任現職的公務員，也可以通過辭職或辭退的方式予以解決。

4. 完善的福利保障與退休制度。如英國1834年建立了年老退休法，1948年實行了全國統一金額的退休養老保障制度。美國聯邦公務員退休制度始建于1920年，經過多次調整和修改，于1986年建立了新的聯邦雇員退休制度，具體規定有強制性退休、自愿退休、殘廢退休和延遲退休。法國于1790年頒布了第一部公職人員退休養老金法規，1824年頒布《公務員退休法》，1949年又頒布了新的養老金法規。法國公務員退休年齡按職業劃分，退休金籌集小部分來源于公務員個人，大部分來源于國家財政，由國家財政列入預算。德國《官員法》和《官員供養法》規定，公務員男女退休年齡均為65周歲，個別部門官員退休年齡可另行制定。退休金根據工齡長短而定，最高退休金為75%。[1]日本公務員的退休制度原名為“恩給制度”，1923年制訂《恩給法》，第二次世界大戰以后，建立了現代公務員退休制度。1981年以前是55歲退休，1981年6月l日國會通過了政府提出的“定命制”提案，規定自1985年3月31日定為“定年退休日”，全國各單位都在這一天辦理退休手續。此外，由于鼓勵退休政策的推行，日本公務員總體隊伍顯得十分年輕。如在日本政府任職的50多萬官員、職員的平均年齡為40.5歲，60歲以上僅占1%，65歲以上者只有0.2%。

5. 有效的知識更新與培訓機制。英國1968年建立了文官部，設立了人事管理培訓司，其職能是在與文官學院協商的情況下，分析與決定如何統一滿足文官培訓的需要，以及在各部的培訓方面行使顧問與協商的職責。在培訓種類上分為職前培訓、在職培訓和管理培訓（后備高級文官培訓）。美國公務員培訓的主管機構是文官委員會內設置的培訓局，培訓教育機構可分為兩類：一類是政府所屬的專門培訓行政管理人員的學院，一類是大學的管理分院。此外，隸屬于人事管理辦公室的還有三個中級行政官員培訓中心。法國1966年成立了國家職業教育部，下設繼續教育局，并在全國設有78個職業教育部的代表機構，主管全國的職業培訓，負責全國繼續教育的立法和統一管理，分配使用繼續教育經費。法國的公務員培訓種類分為初級培訓、考前培訓、適應性培訓、深造性培訓四種。培訓內容分兩類：一類是以技術性、管理性、應用型為主的培訓課程，另一類是實習培訓。日本的公務員培訓機構以人事院為主，各省廳為輔。人事院下設公務員研修所和公務員進修協會，具有法人地位，是日本國家公務員培訓的重要組織機構。日本《國家公務員教育訓練規則》規定，公務員進修培訓的內容，必須是和現任官職或預計今后所任官職的職務有密切關系的知識和技能，這為公務員培訓提供了可靠的法律保障。

6. 規范的獎勵辦法與懲戒機制。發達國家公務員獎勵方法一般分為三種：一是精神獎勵，如表揚、嘉獎、記功、授予榮譽稱號，頒發獎章勛章等。美國國家高級行政部門每年有5%的人可獲總統授予的“優秀行政官員”稱號，1%的人可獲總統授予的“卓越行政官員”榮譽。二是物資獎勵。美國規定，由政府各部的領導人指定專門的人員組成“工效獎賞委員會”，對選拔和確定做出成績的人員實施獎勵。獎勵辦法主要包括：或者是發給獎金，或者是提高基本工資標準。獎勵活動的規劃，由聯邦預算局控制。[2]日本對公務員工作成績優異者，最多可領到本職工作人60%工作的“成績獎”。三是晉升職級。這是西方國家對公務員的一種重要的、也是最有效的獎勵方式，也是公務員盡力工作所期盼的。在運用獎勵激勵的同時，對違法失職的公務員采取嚴厲的懲戒措施。對公務員的懲戒分司法懲戒和行政懲戒兩種。司法懲戒指司法機關對違反服務紀律的公務員進行懲戒。行政懲戒一般分為三個等級，第一類是對較輕微的過失，一般給予申誡、警告、罰款、記過等；第二類是對稍重的違紀行為，給予減薪、停升、停算年資等處分；第三類對嚴重的違紀行為，給予降級、降職、調職、免職、離職、提前退休以及取消退休金等處分。西方國家公務員管理通過規范的獎勵與懲戒措施，有效地激發了公務員的活力，促進了人員結構的改善和素質的更新。

二、發達國家公務員新陳代謝機制的啟示

我國公務員制度同發達國家公務員制度存在著區別，不能照抄照搬，但發達國家公務員在公開選拔、擇優錄用、職位輪換、交流制度、辭職辭退與退休制度、培訓制度、競爭淘汰、獎懲制度等方面的成功經驗值得我們借鑒。

1. 改進優化考試錄用制度。應著重考慮以下幾個方面：一是借鑒發達國家的做法，根據國家行政機關不同層級的特點和用人單位人員結構現狀，分別設計不同的考錄內容和標準。圍繞現階段教育狀況，將考錄制與教育制度相銜接，根據公務員考試特點，通過建立題庫，運用計算機進行考務管理等措施，確保公平、高效、節約、準確。改善公務員考試的主考人員結構，增加有實際工作經驗和有專業知識特長的專家學者在主考人員中的比例，提高試題的質量和考試結果的權威性。二是完善考錄管理制度，如考錄工作保密制度、考錄工作監督制度、考錄工作責任事故追究制度等。健全考錄的法律監督機制，加強執法的嚴格性。三是提高公務員考錄水平，采用現代化的結構性考試，合理確定客觀性試題、主觀性試題、辨析性試題的比例，適時增加或調整公務員考試的內容。建立由有關方面參與的、達到一定數量和質量的面試考官隊伍。

2. 改革完善選拔任用制度。我國領導職務公務員選拔任用制度，注意吸取了發達國家公務員選拔任用有關程序的規定，選拔任用過程中都有明確的程序性規定，但有些重要的環節還不是很具體，如根據考試、考核結果提出擬任人員名單，究竟提幾名，沒有明確限定，做法不一，且如何從擬任人員中確定人選，隨意性較大，特別在職務晉升的一些關鍵程序，規定有彈性，如規定“任免由領導集體討論決定”，而領導集體如何討論決定，決定過程的程序如何，則未做可操作性的規定，因而在實際操作上往往由“一把手”說了算，這是有待改進的。因此，借鑒發達國家的做法，在領導職務公務員選拔上，充分發揮群眾監督、輿論監督的作用，建立科學的監督體制，在紀檢監察機構內設立專門的人事監督機構，獨立行使對組織人事部門的人事監督權，[3]這是非常必要的。

3. 建立健全競爭淘汰機制。競爭淘汰是機關保持活力的重要動力機制，建立競爭淘汰機制的意義重大。目前，在我國公務員管理中，競爭淘汰機制不完善，除自然淘汰、違紀淘汰外，評議淘汰、競爭淘汰等機制尚未形成。特別是對一些工作平淡、而又沒有較大過失的人員很難使之退出公務員隊伍，在機關沒有明顯違紀錯誤，就很難被確定為基本稱職或不稱職，即使對一些考核不稱職者也很難給予辭退。因此，借鑒發達國家的做法，通過建立科學、規范、統一的公務員素質考核體系，對能力不能勝任，業績平平者，實行戒免、停止升級升擋、降級和辭退制度；對違反紀律的公務員不論是否有能力和有業績，都應按規定給予相應處罰，包括警告、記過、記大過、辭退、撤職和開除等，真正體現“能進能出”的新陳代謝機制的特點，激勵優秀人才脫穎而出，促進公務員整體素質的提高。

4. 豐富完善相關退出機制。一是豐富公務員退出類型，拓寬公務員退出渠道。借鑒發達國家文官制度改革的成果，在現有的公務員退休、辭職、辭退、開除等類型的基礎上，進一步豐富退出機制的類型，拓寬公務員退出公務員隊伍的渠道，包括建立辭聘與解聘制度、引咎辭職與責令辭職制度。二是完善公務員退出的激勵機制，確保公務員退出機制切實發揮作用。在提前退休、辭職制度中引入激勵機制，根據公務員的具體工作年限、工作崗位等情況，制定相應的標準，在經濟上給予適當的補償，使公務員達到心理平衡，心甘情愿地離開政府部門以安度晚年或重新謀職，客觀上擴大公務員的“出口”，有利于保持公務員隊伍的活力。三是加強配套制度建設，為公務員退出機制營造良好的環境。要完善辭職保障制度，逐步降低公務員辭職的門檻，放寬公務員辭職的限制條件，只要公務員自愿離開行政機關且符合法律規定，就應準許其辭職；對已滿最低服務年限的公務員要求辭職的，除有特殊規定不準辭職外，任免機關不得阻攔，不能對提出辭職的公務員增加額外的負擔。完善公務員的考核制度，對公務員平時的工作能力、工作績效、工作失誤建立檔案，作為年度考核的基本參考依據，認真對待和兌現考核結果，使其真正地與辭退、解聘等制度相結合，達到考核的目的，保障公務員合法、有序的退出公務員隊伍。[4]

5. 健全職務任期代謝機制。舊的人事制度的一大弊端在于公務員任期的終身制，公務員除非因違紀違法，否則很少會被解職或降職。因此，解決公務員能上能下、能進能出的問題，成為完善公務員代謝機制的一個重要問題。任期代謝是公務員新陳代謝的重要形式，特別是對擔任中高級領導職務的公務員，實行職務任期代謝機制有利于保持公務員隊伍的生機和活力，廢除公務員事實上存在的終身制。通過公務員任期制，建立任期限制、任期目標和任期考核，加強對公務員的管理，完善公務員解職的辦法。對擔任公務員領導職務，被委任聘任在同一職位的職務有任職期限規定，根據不同職位職務屆期可規定3-5年，連任不超過2-3屆。至于在換屆時是否能繼續連任，則應當按照嚴格的考評考核辦法進行考核，對成績一般和不明顯者，屆滿時則不得在同一職務連任，應由新的成員替任，或通過競爭上崗推動領導職務的任期代謝。對于優秀者，也不宜在同一職位連任三屆，如沒有新的職位可以安排換崗，可改任非領導職務。任期代謝，對擔任領導職務的公務員可稱為政績淘汰，政績突出者可以連任，有的在屆中或屆滿后還可以升到更高級職位或職務；而政績平平者一般不宜再連任，對于特別差的在屆中就可能被免職或降職或調離。

6. 發展完善交流更新機制。公務員交流，是保持公務員系統能夠最經常、最普遍使用的更新機制，它在形式上創造了有利于代謝的機遇和條件。建立以公務員人才培育為核心的依法有序、開放靈活、全員參與和通暢的中國特色公務員交流制度，是我國公務員交流管理活動與過程的整體目標，是中國特色的公務員制度實現高效廉政的制度化安排。具體說，一是公務員交流要形成依法有序的法治系統。要按照公務員交流制度中有關交流的各種形式與適用情況，各種交流形式的程序、條件與要求等法律規定來進行，要符合規定的資格和擬任職務所規定的條件與要求，要符合編制名額和職位結構要求，交流人員要經過考核。二是要開展多種形式的交流方式。我國公務員現行方式還不夠靈活，方式也比較單一。在公務員系統內部，在組織人事部門的統一指導和協調下，公務員交流可以采取多種方式進行，例如，可由組織人事部門作出行政決定進行交流；或由需求單位作出決定公開發布交流需求；或由個人提出申請進行交流，經過公務員所在機關同意以后，進行公告交流等。三是加強交流管理。對列入交流計劃已經進行交流的人員應當加強管理和交流監督，嚴肅交流紀律，既要防止借公務員交流之機，對公務員進行不公正安排，又要強調公務員服從交流安排，以促進新陳代謝。另外，公務員交流也要與其它管理環節運行相暢通，要與職務任免、獎懲、培訓、工資級別等相銜接，為吸納優秀人才進入合適職位有所作為創造廣闊的空間。

7. 完善知識培訓更新機制。確立公務員培訓的投入是政府人力資源開發投入的觀念，公務員接受知識培訓不是個人行為，是政府對人力資源開發的投入。因此，在具體實施中，一是盡快實現培訓工作的制度化。發達國家在公務員培訓方面的規定比較全面，除有總的規定，也有關于培訓細節的規定，有些體現在總法中，有些在專門的培訓法中予以規定，有些則在補充細則中予以規定，形成了一個完整配套、便于操作的法規體系。我國《公務員法》對公務員的培訓做了總體上的、原則性的規定，但是，培訓計劃如何實施、操作，需要進一步制度化、法制化。二是完善公務員培訓網絡。我國公務員培訓施教機構大致同法國相仿，基本形成了以行政學院為主體、由國家行政學院、地方行政學院及其他培訓機構相結合的公務員培訓網絡，但由于我國實行公務員制度較晚，應多借鑒國外的做法完善網絡體系。三是要健全培訓的保障機制。借鑒發達國家的做法，把提高公務員隊伍素質，當作國家發展戰略任務來認識，運用法律手段、行政手段、經濟手段，建立起符合我國國情的正規化、科學化的公務員培訓制度。進一步健全制度，把公務員的培訓與升降、獎懲更緊密聯系起來，完善配套政策，解除公務員接受培訓的顧慮。公務員培訓是為了更好地工作，應避免培訓期間經濟利益受到損失、職位受到影響，充分調動公務員參加培訓的積極性，變被動培訓為主動培訓，保障公務員的培訓權利不被剝奪。

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[1]姜海如.中外公務員制度比較[M].北京：商務印書館，2003年：246-253.

[2]曹志.各國公職人員考核獎懲制度[M].北京：中國勞動出版社，1990：67.

[3]李烈滿.論公務員選拔任用的四大保障[M].中國行政管理，2002（3）：29-32.

[4]石佑啟.試論我國公務員的退出機制[J].湖北警官學院學報，2005：2.

（責任編輯慶躍先）