社會主義新農村建設中環境問題的法律思考

摘要：在社會主義新農村建設中，應構建農村環境保護法律體系，以保障新農村建設穩步發展。為此，要加強環境保護宣傳教育；強化環境立法特別是農村環境立法工作；增強環境保護機關的法律獨立性，充分發揮環境保護職能部門的作用；嚴格環境執法，進一步加大環境執法力度；完善環境保護監督機制。形成在新農村建設中保護好環境，在保護環境中推進新農村建設的良性運行局面。

關鍵詞：新農村建設； 環境問題； 農村環保； 法律體系

中圖分類號：D922.68文獻標志碼：Ａ

“三農”問題始終是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題，黨中央審時度勢，在十六屆五中全會上做出了建設社會主義新農村的重大戰略決策，為我國農村勾畫出“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的嶄新藍圖。這是貫徹落實科學發展觀，推進中國社會主義現代化進程的必然要求。瑞士洛桑國際管理學院2007年5月的報告顯示，中國內地目前的全球競爭力已經上升到世界第15位。世界銀行2007年的報告也顯示“中國最近幾年的世界影響力持續擴大且其廣闊的農村仍具有發展空間”。改革開放以來，我國農業取得了舉世矚目的成就，用世界9%的耕地養活了世界21%的人口，但我國農業和農村的發展仍然處于艱難的爬坡階段，一些制約農業和農村發展的深層次矛盾仍然沒有消除，其中環境——生態問題已經成為推進社會主義新農村建設的‘攔路虎’。農村作為一個完整的生態系統，是生物群落（包括動物、植物和微生物）及其環境，通過各個組成要素間的物質循環和能量流動而形成的。社會主義新農村建設必然會涉及對9億農民居住的中國廣闊土地上各種資源進行重新整合，這種整合和開發又必然會對這個生態系統產生重大影響。通過構建農村環境保護法律體系，正確處理好人和自然的關系，維系農村生態系統良性運行，推進農村可持續發展，這對于幅員遼闊的農村乃至受其牽連或影響的城市的生態環境的改善和占總人口70％以上的廣大農民的生存條件意義十分重大。

一、我國農村環境現狀

農村環境是指以農民聚居地為中心的一定范圍內的自然及社會條件的總和。長期以來，由于我國廣大農村地廣人稀，工業化程度低，相對于發展迅猛的城市來說，環境容量相對富余，因此，作為城市生態系統支持者的農村環境一直成為城市污染的消納方。近些年來，隨著工業化、城鎮化建設步伐加快，我國農村環境污染和生態破壞日益嚴重，農民的生態利益受到嚴重損害，農村的可持續發展受到嚴重挑戰。

據國家有關部門統計：中國目前有30%?的水資源遭到污染，33%的耕地受到水土流失的危害，淡水缺乏、水質下降與大氣污染、土質退化、耕地減少、水土流失、酸雨增多等現象還未得到有效控制和治理。每年因環境污染造成的損失上千億元，環境——生態代價抵銷了經濟增長的相當部分，成為制約我國經濟發展的“瓶頸”。我國農村環境現狀更不容樂觀。在一些經濟發展較快，生活比較富庶的農村，各種污染、臟亂差問題卻十分嚴重。無序散居，畜禽散養、農家肥和廢棄物亂堆亂放、不可降解物品的肆意使用和丟棄的現象，在農村隨處可見。全國因固體廢棄物堆存而被占用和毀損的農田面積已超過200萬畝。在我國農村很多地方，開采能源只是簡單的砍伐、挖掘等，落后的能源開采和利用方式嚴重影響原生態環境，由此造成了土地流失、植被退化等問題。農村能源利用上依然是薪材和煤炭，液化氣、沼氣、電氣等清潔能源利用率不高，生產生活中對污染源物質的不合理使用污染明顯，隨意焚燒秸稈、稻草等農作物現象依然屢禁不止，很好的農作物資源付之一炬，未充分利用又污染環境。地方鄉辦和村辦企業由于技術和資金等方面的困難，在環境治理方面乏力，工業污染嚴重。目前，鄉鎮工業化學需氧量（COD）、粉塵和固體廢物排放量占全國工業污染物排放總量的比重接近或超過50％。令人擔憂的是，為了提高土地產出水平，過度使用化肥、農藥成為普遍現象。化肥年使用量達4637萬噸，按播種面積計算，化肥使用量達40t/km2，遠遠超過發達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的22.5t/km2的安全上限。農藥年使用量約130萬噸，只有約1/3能被作物吸收利用，大部分進入了水體、土壤及農產品中，使全國9.3萬km2耕地遭受了不同程度的污染，并直接威脅到人群健康。同時，基于價格便宜、使用方便等方面的考慮，生活中大量含磷和氯洗滌用品的使用，對農村原本就十分脆弱的水循環系統造成嚴重危害，3億多農村人口面臨飲水不安全問題。全國農村每年產生生活污水約80億噸，生活垃圾約1.2億噸，每年畜禽糞便排放總量達25億噸。有些村莊是工業污水、農業污水和生活污水“三污合流”，超越了環境自凈能力。這一切已經導致農村生態系統不平衡和惡性循環發展的現象發生并加劇，嚴重威脅農民的根本利益，影響了社會主義新農村建設。

二、我國農村環境現狀的原因分析

認真分析導致農村環境污染和生態破壞日益嚴重的原因，有利于找準原因，對癥下藥，從源頭上采取措施，加強農村環境污染和生態破壞的治理，維護農民群眾的利益，實現農村的可持續發展。

農民的環境意識和維權意識普遍不高，是導致農村環境污染和生態破壞日益嚴重的重要原因。我國的環境污染問題在城市和工業發達地區已經得到了一定的控制。但農村工業普遍薄弱、經濟發展相對落后，防止、解決農村環境污染和提高廣大農民生活質量還沒有引起人們的足夠重視。很多農民缺乏環境意識，目光短淺，只顧眼前利益，沒有長遠打算，不僅自己生產和生活中不注意保護環境，濫用化肥農藥和塑料薄膜、含磷洗衣粉，對環境造成破壞，還為眼前利益，接納發達地區的污染企業轉移和城市固體污染廢棄物，造成城鄉污染大轉移。

城市垃圾和大批污染企業向農村轉移，一些郊區和農村已成為城市生活垃圾及污染企業工業廢渣的存放地，這些固體廢棄物占用和毀損了大量的土地，污染了當地的空氣和水源；很多農村區域多為小型工業企業，資金、技術力量薄弱，不可能擁有完備的環境保護設施；農業生產大量施用農藥、化肥、農膜等有機化工制品，使農村生物多樣性被破壞，土壤、河流、湖泊和地下水被污染；農民群眾生活質量提高，產生大量有機生活垃圾，但農村卻沒有專門的垃圾、污水處理設備，這些都使農村原有的具有強大環境自凈能力的自然循環被破壞，原本可以自然消納的生活污染物因超出環境自凈能力而成害。

農村沒有環境機構和環保執法力量。很多地方鄉鎮一級政府在機構改革后沒有設立環保機構，有的雖有分管領導，但是多屬空架子，監管機構和人員不足，農村環境保護與治理既無規劃，又缺乏環保監督檢查力量，沒有明確的職權和相應監測設備，無法履行環保職責。環保指標也沒有納入有關部門績效考核評價體系，未建立起以問責制為核心的有效的監管機制，由此造成農村環境污染問題管理上的缺位。

我國環境保護法頒布20多年來，法律的調整范疇基本上未發生重大的變化。環境法在立法上也未轉型，依然是以環境污染防治法為核心的傳統型環境法體系。對農村的環境問題更是顯得“捉襟見肘”。一個國家面積最大部分的環境問題卻在這個國家的環境保護法制體系中未受到充分的關注，這是令人深省的問題。我國環境保護法律體系誕生于20世紀90年代初，其立法和執法工作基本上也是在這一時期形成的。基于當時我國改革開放步伐較快，環境問題在這一時期大規模集中爆發，引起了社會的廣泛關注和重視。于是，重點關注工業污染和城市發展環境治理的環境保護法律體系應運而生。時至今日，我國經濟發展已不再局限于城市建設，構建城鄉一體化的格局，實現經濟社會全面協調可持續、惠及13億人口的發展理念已經確立。但是，我國的環境保護法律體系在這方面卻顯得“慢半拍”。雖然近幾年國家相關部門已經高度重視構建農村環境法律體系的問題，但是，從法律的法理階位和執行效力而言，還是明顯不夠的。同時，很多規定只是原則性的“高喊話”，具體到執行層面，時常令人既無“規”又無“矩”。因此，通過科學構建和完善我國農村環境保護法律體系，有效控制農村環境污染，改善農村生產與生活環境，切實解決農村“臟、亂、差”的問題，為社會主義新農村建設提供環境安全保障迫在眉睫。

三、構建農村環境保護法律體系，依法保障新農村建設

構建農村環境保護法律體系，首先必須提高環境保護的“概念技能”。觀念是行動的先導。必須從戰略高度關注農村環境安全，加強環境保護宣傳教育。要通過各種路徑，采取多種方式，大力宣傳農村環境安全的內涵、特點、迫切性以及未來國家農村環境安全發展趨勢，強化社會公眾的農村環境危機意識，以提高社會公眾保護農村環境的自覺性。在加強環境保護的“概念技能”方面，韓國的“新村運動”最深刻的意義是改變農民的觀念。韓國推行的“全國公園化運動”和“以未來生存環境為本”的理念突破了傳統、封閉的農業生態安全觀，樹立了經濟、生態、社會、政治、文化全面協調的發展觀。從片面追求農業和農村經濟增長，轉變為農村經濟、生態、社會、政治、文化全面發展。我國也應當從社會和諧發展的戰略高度，充分認識農村環境安全與糧食安全、經濟安全、社會安全相互關聯的重要性，深化對農村環境安全的認知，增強群眾的環境意識與參與意識。

構建農村環境保護法律體系，必須加強環境立法特別是農村環境立法工作。縱觀各國對農村環境問題的關注，都是運用法律和制度手段，發揮政府的主導作用，將生態環保政策作為一種經濟發展政策，從法律角度加以規范治理的。比如，美國作為判例法國家的典型代表，在農村環境保護方面采取了立法的方式，對“敏感地區”的環境則從聯邦立法的高度加以保護。除此之外，美國的許多州也加強立法保護，如西部的得克薩斯州土地管理法中明確規定“公民個人對私有土地開發必須對周圍環境負責任”，“對敏感和不易恢復地區開發必須取得州郡土地管理部門審批”等。法國農業促進法律中更是明確地從開發利用的具體數額上進行了立法規定，并具體規定了類似“環境影響評價”違規處罰的數額和限度，從立法上保障了農村環境的穩定和農民人居環境的安全。鑒于此，為了從源頭上防治農村環境污染和生態破壞，或者即使問題產生也可以及時有效地采取治理措施，把問題減少到最小限度，我國需要加緊一系列的法律保障和制度安排。首先，要進行循環經濟立法，它是實現社會可持續發展的要求，也是確保環境安全的要求。2003年胡錦濤同志在中央人口環境資源工作座談會上就明確指出：要“將循環經濟的發展理念貫穿到區域發展、城鄉建設和產品生產中，使資源得到最有效的利用”。其次，要切實執行《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《清潔生產法》、《環境保護法》，加快制定《防治沙漠化》、《有機廢棄物排放法》等與農村環境相關的法律，在宏觀政策層面做到“有的放矢”。再次，要適時制定關于農村環境保護的單行法律、法規，如關于農村養殖業污染、塑料薄膜污染、農村飲用水源保護、農村噪聲污染、農村生活和農業污水污染、農村環境基礎設施建設等方面的立法。注重運用刑事、民事、行政、經濟等多種手段，全面界定環境違法行為的違法成本，制定污染損失評估賠償等法律、法規，提高環境違法行為的處罰額度，切實改變“違法成本低、守法成本高”的不合理現象，讓環境違法者為其違法行為付出應有的代價，強化環境民事責任。最后，有必要專門制定一部涉及農村環境保護的具體法律，或者是在修改現行《環境保護法》中設特別專章對農村環境法律問題加以明確。應努力構建銜接緊密、地方特色突出、相對完善的地方環境保護法規體系。這是基于我國特殊的國情，從農村脆弱的生態環境實際出發，明確農村環境保護的重要性，提升相關法律的法理效力，是從根本上解決目前我國在立法領域農村環境管理法律法規的尷尬處境和實踐中問題突出的關鍵舉措。

構建農村環境保護法律體系，必須增強環境保護機關的法律獨立性，充分發揮環境保護職能部門的作用。環保部門應積極主動參與新農村建設的整體規劃。村莊規劃和人居環境治理是社會主義新農村建設的核心內容之一，是惠及農村千家萬戶的德政工程。環保部門必須把握好當地農村環保問題的根源和發展趨勢，既要針對現狀又要預見未來，制定出現在和將來對環境都不會造成破壞的新農村建設規劃。

要倡導和鼓勵發展綠色生態農業、循環農業、有機農業。2006年中央1號文件提出，要“推進現代農業建設，積極發展循環農業”。2007年中央1號文件提出，要“加強農村環境保護，減少農業面源污染，鼓勵發展循環農業、生態農業，有條件的地方可加快發展有機農業”。為了控制農業生產過程中所造成的資源浪費、環境污染問題，有利于農業資源的合理開發與利用，應積極建立全面協調平衡的農業生態系統。

要大力提高農業科技創新和轉化能力，積極推廣科技治污新技術。現代科技不僅支撐著現代農業的發展，對我國農村環境也起著舉足輕重的作用。因為科技的發展，可以為緩解資源短缺、改善環境質量提供有效的手段，并且環境資源問題也是科技問題，今后許多環境資源問題的解決將更加依賴科技的發展。

要按照審批權限，對新建、改建、擴建項目執行環境影響評價制度，嚴把“綠色門檻”。在新農村建設中，必須加大鄉村工業污染防治力度，嚴格執行建設項目的環境準入制度，堅持環保第一審批權制度，嚴把項目審批關，認真落實環保法律法規。在認識到農村企業是新農村建設的“經濟引擎”的同時，也要讓這些企業明確“企業社會責任”（SA8000），尤其是企業的環境責任。

要加強農村環境保護的機構和能力建設，完善農村環境管理體系。省市環保部門應安排專人、專職負責農村環保工作，鄉、鎮要配備兼職環境管理干部。大中型城市的環保部門應該在抓好市區環境綜合整治和工業污染防治同時，切實加強城郊結合部及郊區的環境保護，逐步實現城鄉環境保護監督管理一體化。

要加大投入，建立農村環境保護資金，資金投入是改善和保護農村環境的保障。環保部門應廣開渠道，建立專項資金，為新農村環境建設提供強有力的物質基礎。

構建農村環境保護法律體系，必須嚴格執法，加強環境管理，充分保障法律的執行力。環境執法在環境保護中發揮著極其重要的作用。再好的法律，得不到執行也是一紙空文；再完善的法律，執行不力也是狂然。環境執法的效果，直接關系環境保護監督管理職能能否有效履行、環境保護基本國策能否落到實處。環保執法工作要始終緊緊圍繞“一個宗旨”，即認真保護環境，切實改善環境質量，保障人民群眾的生命財產安全。為提高農村環境保護法律的執行力，首先，環保執法人員應牢固樹立環保是基本國策的意識，從實施可持續發展戰略的高度出發，樹立生態平衡觀、環境與經濟社會協調可持續發展觀。其次，應樹立嚴格執法、依法行政意識。環境保護法是經濟效益、社會效益和環境效益相統一的最佳結合點，只有嚴格執法，才能促進經濟與環境相協調，實現可持續發展。再次，要提高執法責任意識。執法的過程就是依法保護環境，實現廣大群眾根本利益的過程，嚴格環保執法，是促進企業調整產業結構，實現節能、降耗、減污和科技進步的強制驅動器。在環境執法的過程中，要高度重視地方政府的影響力。地方政府的發展觀和政績觀是影響環境執法力的重要因素。在社會主義新農村建設中，絕對不能簡單地把鄉鎮、村工業化程度和利潤作為領導干部政績評價的唯一標準。必須樹立“綠色GDP”理念，把政績評價與環境保護密切聯系起來。建立履行環保領導職責，改善轄區環境質量，加強環保能力建設等領導干部考核指標體系，把考核結果作為評價和選拔干部的重要依據之一。

構建農村環境保護法律體系，還必須完善環境保護監督機制。環保執法愈深入，監督機制的重要性就愈發凸現。監督機制是保證環保執法方向必不可少的條件，必須加強執法責任機制、執法監督機制、權力制衡機制的建設；必須進一步完善監督機制、整合監督力量、增強監督效果。為此，要努力做到：樹立“立法與執法監督同樣重要”的觀點；使用高科技手段，建立環境執法跟蹤監視系統；建立公眾參與環境執法的機制與制度，充分發揮執法機構的執法職能、公眾的外部監督、企業的內部監督作用，形成相互制衡的“三元環境執法監督體系”。

構建農村環境保護法律體系，還必須完善法律責任追究體制，提升農村環境公益訴訟水平。執法的環節是公權利穩定秩序的環節，是對義務主體的制約和管理。然而，一旦義務主體的行為超越了行政管理權歸置的范圍，構成對司法所庇佑權益的損害，法律責任的追究就不可避免的出現了。環境問題同樣會出現這種義務主體轉變為責任主體的問題。環境問題所產生的法律責任的追究可以分為以政府追究、即公權利介入為主導和以自然人追究、即私權救濟為主導兩種基本類型。前者主要是環境問題產生時，公權利積極介入，從事公益性的訴訟活動，及時有效地防止危害進一步擴大，在舉證責任上一般采取舉證責任倒置，即辯方舉證的方式。其弊端是對公權的監督和制約匱乏，一旦公權腐敗，環境受害者權力救濟遲滯，政府的公信力實際上成為損害私權利益的“劊子手”。而私權救濟有效地克服了公權救濟的弊端，但實踐中私權面對的是企業、公司乃至更大的組織，這些組織憑借其物力、人力、財力、資訊等優勢，在私權面前十分強勢，不利于私權救濟。

我們認為，我國的基本國情，特別是農村的實際情況告訴我們，應該有效加強公權救濟，對危及和已經造成嚴重環境后果的行為，基層政府和組織應該積極有效的“為群眾出頭”，提高環境公益訴訟的水平。當然，廣大群眾也可以加強監督和制約。在社會主義新農村建設中，必須扎扎實實地為農民解決環境訴訟難的問題，并培養農民群眾對環境公益訴訟中公權的監督素養，形成有效的農村環境法律追究體制。基層司法機關和執法機關應該正確掌控這些基本情況。

（責任編輯慶躍先）