惠及千萬民眾的德政工程

摘要：本文通過調查研究，論述了安徽省實施18項民生工程的重要意義、主要做法和取得的預期效果。對今后如何進一步搞好民生工程，擴大籌資渠道，引進民間資本，加強民生工程“軟件”建設和長效機制建設提出了對策與建議。

關鍵詞：民生工程； 生活保障； 農村醫療衛生； 公共產品；籌資渠道； 長效機制

中圖分類號：C913文獻標志碼：Ａ

一、實施民生工程的重要意義

改革開放以來，我國人民生活水平有了很大提高，到2007年，人均GDP為18667萬元，是改革開放前1978年人均GDP的49.6倍，扣除物價上升因素，實際增長10倍多。城鎮居民人均可支配的收入2007年達到13786元，農村人均純收入達到4140元。全國絕對貧困人口從2.5億減少到2148萬人。然而民生問題仍然是不容忽視的重要問題。生活難、看病難、上學難、行路難等突出問題，在一些地區不同程度地存在著。拿安徽省來說，由于人口多，底子薄，改善民生問題顯得更為重要和迫切。2006年之前，全省部分地區和居民物質文化生活困難問題仍然是困擾各級政府一個重要問題。

——全省有180多萬農村居民生活在最低保障線以下，部分城鎮居民住房困難，5萬多戶城市居民家庭人均住房低于10平米；農村1500多萬人存在著飲水安全隱患，喝不上清潔衛生的水。

——全省病有所醫的群眾達不到期望值，醫療救助涉及到300多萬特困群眾，特別是農村衛生院、衛生室條件差，設備簡陋，醫技人員缺乏，救治資金緊缺，“小病等，大病扛，實在不行進醫院”的現象不同程度存在。

——全省農村道路難行和廣播電視不通問題在部分村落依舊存在，全省農村有2.7萬公里不通公路，3萬多個20戶以上的自然村仍為廣電不通的“盲村”。

——全省義務教育經費尚不能足夠保證。學雜費以及困難戶子女的教科書和寄宿生活費尚未免除，全省304萬平方米的中小學D級危房急需改造；普通高校和中職學校家境困難的部分學生存在著上學困難問題。

在這樣的背景下，安徽省委、省政府深入分析民生問題的薄弱環節和主要矛盾，在地方財政資金不太寬裕的情況下，毅然決定從廣大群眾最關心、最直接、最現實的利益出發，從2007年開始，啟動12項民生工程，2008年又決定增加6項，總共實施18項民生工程。這是我省建省以來規模最大、項目最多的民生工程，也是惠及全省廣大人民群眾的德政工程。其重大意義表現在以下幾個方面：

第一，實施民生工程，是實現黨的根本宗旨的需要。我們黨領導人民浴血奮戰，推翻三座大山，實行改革開放，發展先進的生產力，根本目的就是改善民生，提高人民的物質文化生活水平。黨中央多次提出：我國的各項工作都要把有利于發展社會主義社會的生產力，有利于增強社會主義國家的綜合國力，有利于提高人民生活水平作為出發點和檢驗標準。在這“三個有利于”中，就有“提高人民生活水平”這一條。因此我們黨始終以改善民生為出發點，解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。中國歷史上無數個英雄和領袖，大都是在民不聊生的情況下，發動了轟轟烈烈的革命和斗爭，從洪秀全的“均勻田畝，有飯同吃，有衣同穿”到孫中山的“平均地權”的民生思想，都是為解決民生問題而喚起民眾的。但是，只有中國共產黨人具有為民富國強而奮斗的徹底性和全面性，不論在戰爭年代還是在和平建設年代，都始終把著力點放到推進人民群眾的福祉上。改革開放以來，我國經濟發展很快，多數地區和多數群眾已初步進入小康社會，但仍有少部分群眾和少部分地區沒有脫貧，生活難、治病難、上學難、行路難不同程度地存在。如果這一問題不解決，就會影響全面進入小康社會的進程。安徽作為經濟后發展地區，這一問題的解決具有緊迫性。對此，省委和省政府高度重視，制定了改善民生的政策措施，成立民生工程協調小組，實行各部門一把手負責制，全面推進和實施18項民生工程。

第二，實施民生工程是構建社會主義和諧社會重要舉措。社會不和諧，其誘因是相當一部分民生問題得不到解決而引起的。如，安徽省2006年群眾來訪反映民生有關問題的意見和建議并要求解決的，竟達到總信訪量的33.1%，而且有上升的趨勢。其中吃、住、行、觀（電視、文藝）等基本生活保障問題、就業問題、上學問題、醫療費用高問題、占用農民耕地補償不合理問題是群眾反映的重要內容。它直接影響社會和諧與安定。再如，人和自然的和諧是社會和諧的重要內容，由于水源和空氣污染等問題得不到有效解決，引發群眾極大不滿，矛盾由隱性向顯性發展。所以，實施民生工程，有效解決關系群眾切身利益問題，就能避免和消除人們心理障礙，使人與人之間、人與社會之間、人與自然之間和睦相處、誠信友好。

第三，實施民生工程，是實現基本國策的重要手段。普及國民教育，開展計劃生育都是我國的基本國策。由于經費不足，補貼不足，使中小學輟學率有所上升，農村計劃生育難以控制。據調查，2003年，安徽農村中小學輟學率達3—4%，個別地區超過5%，重要原因之一是交納學雜費、書本費以及寄宿生活費困難。安徽2007年實施民生工程以后，全部免除了義務教育階段學生學雜費，并向農村義務教育學生免費提供國家課程教科書，提高貧困寄宿生補助標準，同時對高校和中職學校家庭困難學生資助，使所有學齡兒童和青年都能上得起學，輟學率大大降低。2007年安徽農村義務教育入學率初中為98.6%，小學為99.8%。同時，農村計劃生育由于實行資金扶助并提高資扶標準，使計劃生育國策更加落實。2007年安徽全省人口自然增長率比計劃降低了1.1‰。這充分說明實施民生工程對普及義務教育和計劃生育的促進作用。

第四，實施民生工程，是縮小居民之間收入差距，逐步走向共同富裕的重要途徑。中國居民之間收入差距在擴大，這是舉世公認的事實。根據標準測算：我國居民之間收入差距的基尼系數2005年已達0.46以上，是世界上差距較大的國家之一。如何縮小居民之間收入差距？比較一致的做法是“限高補低”，即對高收入者開展多種征稅限制，如，累進制的個人所得稅，個人收入特種調節稅，遺產稅以及財產稅等等，而對低收入者由政府增加其收入或補貼，對其經營收入和勞動所得減免稅，使居民之間高低收入差距逐步縮小。安徽實施民生工程以后，對低收入的農村居民、“五保戶”以及城鎮集體企業未參保退休人員都較大幅度地提高補助標準。這種由政府補助低收入群體的措施不僅使他們改善了生活，而且也縮小了居民高低收入之間的差距，為最終走向共同富裕，人人享受改革成果提供了物質幫助。

第五，實施民生工程，也是公共財政應盡之舉。保證公共需要，向社會提供公共產品，是社會主義財政應盡的職責。無論是義務教育還是公共衛生，無論是農村基礎設施（如水利、道路、飲水工程、廣播電視等）還是居民最低生活保障，都屬于社會公共需要的范疇，因而是公共財政支出的范疇。解決民生問題，理應以政府為主安排支出，這不是“越位”，而是應該“到位”。因此，實施民生工程就是讓各級財政負起責任，開源節流，調整支出結構，把財力向民生工程傾斜的應盡之舉。

二、安徽省實施民生工程主要做法和成效

自2007年開始，安徽省委、省政府決定在全省范圍內實施民生工程以來，各級領導成員，特別是政府首長和財政、發改委、勞動保障、民政、衛生、教育、水利、人口計生、交通、建設等部門負責人，深入實際，廣泛動員，精心組織，穩步實施，做了大量的工作。

（一）調查研究，確定改善民生的標的項目

為保證民生工程順利實施，組織堅強有力的領導協調班子是關鍵。省里及時成立了民生工程協調小組，由常務副省長擔任組長，省政府相關部門主要負責人為成員，負責協調推進民生工程實施，并在財政廳設立協調小組辦公室。各成員單位嚴格一把手負責制，成立工作班子。各市、縣也建立健全協調機構，扎實抓好各項政策和工作落實。

省委、省政府經過周密調查研究，對比分析，以群眾最關心、最急需解決的12項民生工程作為首批啟動的標的，從2007年開始實施。這十二項民生工程中，涉及到群眾生活保障的有5項，突出解決部分群眾“生活難”的問題，分別是：提高農村居民最低生活保障費用，提高農村“五保戶”的供養標準，農村計劃生育家庭獎勵扶助，農村安全飲水工程建設，城鎮未參保集體企業退休人員基本生活保障。涉及醫療衛生救助五項，突出解決“病有所醫”問題，分別是：全面建立農村新型合作醫療制度，城鎮居民基本醫療保障制度，提高城鄉醫療救助水平，重大傳染病人醫療救助及生活補助制度，推進城鄉衛生服務體系建設。涉及教育資助兩項，突出解決“學有所教”的問題，分別是：全面實施城鄉義務教育經費保障機制改革，全面消除農村中小學D級危房。

2008年，在實施上述12項民生工程并取得初步成效的基礎上，根據廣大群眾要求和全省財力狀況，又增加了6項民生工程付諸實施。分別是：城市低收入家庭住房困難保障機制，大中型水庫移民后期扶持制度，高校和中職學校家庭經濟困難學生資助制度，農村公路“村村通”工程，廣播電視“村村通”工程，貧困白內障患者復明工程。

精心選擇的18項民生工程（見示意圖）作為標的，涉及面廣，受益群眾多，帶動效果明顯，深受廣大群眾歡迎。

（二）籌措財力，提高標準

籌措資金是實施好民生工程的物質保證。近年來，在經濟發展的基礎上，安徽財力有所增長。2005年財政收入650億，比上年增長24.8%；2006年財政收入816億元，比上年增長24.3%；2007年財政收入達1034億元，比上年增長26.7%。但由于安徽人口多，人均財政收入在全國靠后，基本上還是“吃飯財政”。為確保18項民生工程資金落實，省﹑市﹑縣三級財政十分重視開源節流，努力調整公共支出結構，壓縮一般性開支，把有限財力向民生工程傾斜，同時，省級有關部門積極爭取中央部委的支持和國家開發銀行貸款。2007年，全省累計投入78.4億用于民生工程項目。由于籌資相對充分，使保障標準有所提高，如，農村低保補助標準，農村“五保戶”供養標準，農村計劃生育家庭獎勵扶助標準均有較大幅度提高。

（三）制定政策，規范實施。實施民生工程，政策是導向。2007年元月，省人民政府出臺了《實施民生工程促進和諧安徽建設的意見》隨后又出臺了16個專項配套辦法，建立起一整套政策體系。各地區也都結合本地區實際制定了相應的實施方案，確保省定政策措施得到落實。對民生工程中補助項目，特別補助到人的項目，普遍實行陽光操作，推廣“一線實”，打卡發放，支付到人；對民生工程中建設性項目，從設計、招標、施工、資金撥付到竣工驗收，均規范操作，從嚴管理，確保質量。

（四）明確責任，強化督查。為嚴格目標管理考核，各級政府之間、政府與有關部門之間普遍簽訂了目標責任書，嚴格責任追究。民生工程實施過程中，各地加大了督導檢查力度，發現問題隨時糾正。省人民政府就民生工程實施進展情況開展了兩次綜合督查，督查組通過聽、查、看、算等方式，認真檢查民生工程實施情況，并認真解決存在的問題。省人大負責同志帶領常委會委員深入民生工程一線進行專題調研和督查。由于監管較嚴，到目前為止，無論建設類工程管理，還是民生補助資金的使用管理都比較正常。

在全省上下共同努力下，民生工程實施情況良好，進展順利，已初見成效。

一是人民群眾得到了真正的實惠。18項民生工程涉及范圍廣、受益人多，給安徽4000多萬的百姓（占安徽人口61%）帶來了最直接、最現實的實惠。提高了安徽城鄉居民社會保障水平、醫治水平、教育水平，使全省人民安居樂業，精神愉快，促進了社會和諧穩定。按18項民生工程建成后總籌資測算，4000多萬民眾平均資金受益200元以上。

二是部分群眾生活難、看病難、上學難等突出問題基本得到解決。由于民生工程和各級保障制度實施基本到位，一年多來，全省180多萬最低保障線下的居民全部納入保障范圍，農村最低生活保障線從683元到860元；對城市低保住房困難家庭實行保障，基本解決了住房困難；全省所有城市和縣城都建立了廉租房制度，實施廉租房保障2.7萬戶。全省“五保戶”供養標準從2006年每人850元提高到每人每年1200元，45.7萬元農村“五保戶”生活水平有了較大提高。有病無錢醫的局面正在改變。城鎮醫療保險參保人數達486.2萬人，農村參加合作醫療農民達3700萬人，籌資20多億元，受益農民達562萬人次。農村醫療條件差的局面正在改變。已完成500多所鄉鎮衛生院、2000多個村衛生室的業務用房和設備添置。到2011年，建成1230所鄉鎮衛生院和一萬個村衛生室。城鄉救護水平不斷提高。僅2007年中央和省下撥醫療救助補助資金一億多元，已救助96萬多人次。義務教育保障機制全面建立。從2007年開始，已全部免除全省義務教育階段的學雜費，為農村貧困家庭學生免費提供教科書，并補助寄宿生生活費，共871萬學生受益。全省村級道路難行和廣播電視不通問題也正在逐步得到解決。

三是彰顯了各級財政向困難民眾提供公共產品的分配理念，確保民生工程如期完成。社會主義財政收入取之于民，用之于民，中央和地方財政堅持財力下移，向基層困難群眾傾斜，為民眾辦實事，突出了財政的公共性。在民生工程實施過程中，各級財政壓縮一般支出，突出了民生工程支出，年終財政超收資金，主要用于民生工程，全力保障18項民生工程用款撥付到位。如，省政府確定的2007年解決318萬農村人口飲水安全，由于中央財政補貼資金、省級財政安排資金和市縣財政配套資金足額到位，在施工十分困難的條件下，基本完成了當年飲水工程的建設。到2011年，使全省人民都能喝到干凈衛生的水。體現了公共財政為人民提供公共產品的方向和宗旨。

三、對策與建議

安徽省實施18項民生工程雖然取得了階段性成果，但也存在今后需要進一步解決的問題。如，一些市、縣資金籌集困難問題，“軟件”建設滯后問題，民生工程長效機制建設等問題。針對這些問題，筆者提出以下對策和建議：

（一）擴大籌資渠道，引進民間資本。為了調動市、縣積極性，強化市、縣責任，安徽省在實施民生工程中，安排由市、縣配套少部分民生工程資金，一般不超過民生工程項目資金的20%。但由于各市、縣財政收入不一樣，有些不能足額配套，影響民生工程進度。鑒于我省財政收入差距較大，財政收入多的縣年收入10億元以上，而少數縣財政年收入只有5000多萬元；繁昌縣和寧國市（縣級市）人均財政收入達到2695元和2674元，而靈璧縣和阜南縣人均財政收入只有112元和110元。因此，按統一比例、統一政策配套資金勢必給財政困難的市、縣帶來很大壓力，完不成籌資任務。建議克服各市、縣“一刀切”配套資金問題，少數貧困縣（市）可以不配套資金，由省財政統一安排資金，或采取橫向幫扶辦法。對于建設性民生項目，如農村飲水工程、農村公路“村村通”工程，農村廣電“村村通”工程、農村衛生院（室）建設工程等，可以采取政府、民間共同出資舉辦，減少政府一家出資的壓力。西方很多國家公共事業設施和準公共設施，特別是地方性質的公共產品或準公共產品，如自來水工程、煤氣工程、照明工程、供暖工程、市內公共交通設施等，基本上由政府和民間共同出資供應。一些地方性質的醫療設施，文教設施也主要由民間出資建設，政府管理，社會共同使用。我們完全可以參照國外的做法，廣泛籌集民生工程建設資金。應積極鼓勵和引導民間資本進入農村公共服務領域，努力構建政府投入、民間參與、社會興辦等多元化的農村公共產品投入的機制。但不要加重普通農民和農戶負擔，建議取消民生工程對特困家庭和低收入農民的籌資要求。

（二）推進制度創新，促進人才流動，加強民生工程的“軟件”建設。所謂民生工程的“軟件”建設，指建設類工程項目“硬件”建成后，相應的人才建設，如醫生、教師等科技人才的培養和配備，使之同鄉鎮衛生院（室）建設、中小學校舍建設及其它基礎設施建設相適應。我們在調研中群眾反映說，高標準的鄉鎮衛生院（室）和中小學校舍等建成后，不解決優質醫護人員問題，農民看好病就會落空；不解決農村中小學優質教師問題，上好學就成為難題。因此，民生工程“軟件”建設亟待加強。建議進行制度創新，促進人才向鄉鎮流動。一是建立醫科高校和師范類高校畢業生下鄉就業制度。凡進入鄉鎮及以下的醫療單位和中小學工作的本科生、研究生，其工資收入高于同期、同學歷在城市工作的畢業生；評審職稱先于同期、同學歷在城市工作的畢業生；提拔干部優于同期、同學歷在城市工作的畢業生。二是建立城鄉醫、教人員“流動循環制”。所有在城市從事醫務的專業人員和中小學教師，每三年中下鄉鎮從醫從教一年，三年一個循環。使農村衛生院（室）具有和城市同等水平的專家，確保在農村衛生院（室）不但能看病，而且能看好病；使農村子女享受城市子女同等的教學教育水平，確保農村子女不但能上學，而且能上好學。三是建立普通高校和高等職業學校為農村委培人才的制度。現在農村所需要的人才，涉及到每座高校的某些方面的專業知識。我省有普通高校和高職學校近90座，按每年平均每座高校培養100個從農村來到農村去的從事技術和管理的專業人員計算，每年可培養出9000人的規模，這將為我省民生工程作出重要貢獻。

三、建立民生工程長效機制。為了保證民生工程的質量和長期效益，使之成為群眾滿意的和經得起檢驗的精品工程，必須建立健全民生工程的長效機制。一是要建立動態管理長效機制。如居民最低生活保障、五保戶供養、寄宿生補貼及其它補貼居民的項目，要隨著居民生活水平的提高逐步提高。應設立生活補貼增長機制，而不應是長期固定不變的標準。隨著經濟快速發展，通貨膨脹、物價上漲時有發生，生活補貼也應該是動態的，不應以既定的絕對額發放。如，目前居民最低生活保障860元，如果當年物價上漲5%，保障線的貨幣發放應該是860+860×5%=903元。二是對建設類的民生工程項目，建立長久效用機制。要結合新農村建設、小城鎮建設和中小學教育布局的調整，合理配置資源，切實發揮項目的長期效益，避免短期行為，避免重復建設、遷徙建設（剛建成就要遷），造成新的閑置和浪費。對建成后的民生工程，要建立運行維護和管理的機制以及后續的維護管理費用投入制度，并將其納入民生工程實施范圍統一考慮，制定長期維護管理的政策和措施，使其長久發揮作用，真正把民生工程建成惠民工程、和諧工程、持續發展的工程。

（作者系安徽省第十屆人大常委、政協常委、合肥師范學院經濟系主任、教授，責任編輯顧錦）