論住房政策與社會融合——國外的經驗與啟示

摘要：由于認識到市場機制所造成的居住分異對社會和諧極為不利，很多國家都將促進社會融合作為住房政策的基本內容和重要目標，并且逐步通過混合居住策略來抑制居住分異和社會隔離，取得了明顯的成效。但中國當前的住房政策尚未將促進社會融合作為目標之一，在一定程度上加劇了不同階層的居住分異、空間區隔和社會隔離。有鑒于此，中國應盡快借鑒并實施切合中國國情的“社區混合居住”模式，使不同階層之間實現功能互補、互惠共生，以此提升城市社會發展的和諧度。

關鍵詞：住房政策； 居住分異； 混合居住； 社會融合

中圖分類號：C913.31 文獻標志碼：Ａ

社會融合是指不同階層、種族和文化背景的社會成員相互依存、利益協調與友善共處的良性狀態。社會融合是社會和諧的必要條件和重要基礎，幾乎是任何社會孜孜追求的目標。然而，在市場機制的作用下，以異質性為主要特征的城市社會，居住分異作為一種在物理空間上顯性化的社會分化和社會隔離形態，在城市社會的出現具有其必然性和普遍性，但同時也是城市實現社會融合的突出障礙。因此，通過住房政策的調節，抑制城市社會不同階層的居住分異和空間區隔，促進社會融合，是許多國家共同的選擇。隨著我國城市住房商品化體制的逐步確立，以居住分異為特征的社會隔離在大城市日益突出，而目前中國各地政府尚未將促進社會融合作為住房政策的目標，這一目標的缺失在很大程度上強化了城市的居住分異和社會隔離。借鑒國際經驗，盡快調整住房政策，促進社會融合，對于中國的城市和諧發展而言，意義重大。

一、居住分異與混合居住理論

居住分異是指不同的社會群體在城市的不同空間區位形成了同質性人口（一般以階層或種族為標志）高度集聚的居住區。居住分異首先是城市空間資源的稀缺性與社會階層分化或種族差異相結合的產物。在級差地租的價格杠桿作用下，不同的社會群體，逐步被定位于城市的不同空間區位。

在市場經濟條件下，居住分異幾乎出現在每個城市、特別是大城市。一般而言，主流社會階層和優勢的社會群體，由于對空間資源的競爭能力和支付能力較強，會逐步占據城市中較好的空間區位，而社會中的弱勢群體則由于競爭力不足必然被擠壓到城市中較差的空間區位。居住分異突出表現為富裕階層、少數種族和貧困人群分別占據了城市的特定空間，并且形成了具有一定規模、特征明顯的聚居區。其中，尤其是少數種族在城市特定空間上的集聚和居住隔離，成為許多國家普遍面臨的問題。20世紀50年代和60年代，美國由于福利性公屋(public housing)的普遍存在，更加劇了少數種族尤其是黑人的聚居，波士頓、克里夫蘭、底特律、北賓州等地的公屋區成為貧困黑人的聚居地；同時，斯德哥爾摩的北部和南部成為希臘裔移民和土耳其裔移民的聚居地；維也納的土耳其人和斯拉夫人占據了城市的破敗地區[1]。

除了市場經濟內在的價格杠桿作用所導致的居住分異，人們還發現，政府的住房政策，如果目標和機制設計不當，往往會推波助瀾地加劇居住分異。20世紀50和60年代，西方國家為了解決廣大城市低收入家庭的住房問題，同時為了拆除工業化和城市化快速發展時期在城市留下的大量貧民窟，政府多采取集中建造公共住房①并提供給城市低收入家庭的措施，但這樣的住房政策不僅沒有消除貧民窟，相反，公共住房集中的城市區域演變為更大規模的貧民區，居住分異的負面影響被顯著地強化和擴大。其結果是政府花費巨額資金，換來的僅僅貧民窟搬家。美國、加拿大等國的住房政策、特別是公共住房政策都曾經因此遭到激烈的批評而發生轉向。

對于居住分異的影響是積極的還是消極的，有不同的認識。從社會網絡理論出發，少數族裔在空間上的聚居被認為對其聚居人口的發展是有利的，主要是文化的同源性使他們能夠便利地形成有力的社會支持網，在信息交流、生活互助、就業甚至是創業方面獲得有力的支持，特別是許多國家的唐人街，往往成為華人新移民尋求幫助的首選。

但總體上看，高度的居住分異給社會帶來的負面影響是更為明顯的，特別是社會弱勢群體在空間上的聚居與隔離，始終被認為是城市社會的突出問題。社會弱勢群體由于自身經濟能力和社會地位的低下，在特定空間聚居之后，造成其所在的城市區域購買力差、稅基薄弱、財政匱乏，從而演變為該區域的整體性衰敗。與主流社會群體的空間區隔和社會隔離，造成貧困聚居區（貧民區）居民在就業信息和就業機會的獲得方面極為不利，失業成為頑癥，貧困越陷越深，犯罪伴隨貧困不斷滋生。并且，由于鄰里效應（居住區的特征對于居民態度和行為的影響）的作用，貧民區會形成與主流社會不相容的價值觀和行為規范，這些偏離社會主流的價值和規范將極大地影響其居民[2]。久而久之，這些區域將遭受更多的社會排斥，并會逐步被主流社會所拋棄。扭曲的價值觀、惡劣的經濟狀況和社會處境相疊加，往往會導致貧民區居民形成與主流社會的對立情緒和敵視心理，并且在特定情況下可能會演變為沖突行為。西方很多城市深受此類問題區域或問題社區的困擾。

面對居住分異的弊端，從20世紀60年代開始，歐美學者就開始了混合居住理論的探索。混合居住模式是指將不同收入和階層的居民在鄰里層面結合起來，形成相互補益的社區，尤其對于低收入群體來說，使之不致被排除在城市主流社會生活之外[3]。城市的多樣性是混合居住理論倡導者們最堅實的依據，雅各布斯的著名論斷“多樣性是大城市的天性”贏得了廣泛的支持，哈維強調，在我們的政策和規劃中，我們應該尊重城市人口中的自發的自我多樣化并為此提供條件[4]。芒福德指出，多維度的(many-sided)城市環境有助于形成更高級(higher forms)的人類成就，那種不能拓展人、階級和日常行為的混合(intermixture)的規劃是對人性的最大違背[1] 。從經濟層面看，多樣化的人群在空間上的相對集中，實質上是將不同人群的各類需求匯集為有效的消費市場和勞動力市場，從而有力地刺激經濟增長，并且，城市在就業方面的自組織功能得以發揮，極大地提高就業。一些實證研究表明，在大都市區，多樣化人群的集聚與低失業率存在顯著的相關。從社會層面看，混合居住顯然是促進社會融合的重要途徑。混合居住使不同階層和種族的人口比鄰而居，文化的多樣性能夠豐富居民的生活；經常接近異質人群，能夠提高居民對于其他群體的寬容度；混合居住可以加深不同階層人群之間的理解，增強主流群體對弱勢群體的關心與重視；對于弱勢群體而言，混合居住有利于下一代在教育和個人發展方面獲得更多更好的選擇機會[6]。

理論界的批評與倡導，促使一些國家在制定住房政策的過程中，有意識地實施混合居住模式，以期達到抑制市場化對于居住的空間分異效應、促進社會融合的目的。

二、國外住房政策中混合居住模式的實踐

盡管混合居住在理論上尚未取得完全的共識，但許多國家都在住房政策中以不同方式進行了混合居住的嘗試。美國、德國和新加坡的混合居住模式具有一定的代表性。

美國在二戰結束以后，曾經于1949年出臺《住宅法》，旨在利用政府財力集中解決低收入群體的住房問題，并且結合城市更新，消除城市貧民區。在具體的實施過程中，政府提供了大量的公共住房，極大地緩解了城市低收入家庭的住房矛盾，但由于公共住房的項目選址都在城市中地價低廉的區域，這類地區一般為各類公共服務設施和基礎設施水平低下、可達性較差的地段。由此，政府住房政策在很大程度上促進了低收入家庭在鄰里層面相對集中的趨勢。貧困家庭的集中聚居，不僅在城市環境方面造成了高密度、擁擠、公共設施匱乏等問題，而且引發了失業、高犯罪率、過度依賴福利政策等嚴重的社會問題。社會環境的惡化導致投資價值低下，投資活動和就業機會愈益缺乏，整個區域被隔離于城市主流的社會經濟生活之外[3]。

20世紀60年代起，美國上述住房政策就開始遭到激烈批評。雅各布斯的言辭雖然犀利卻切中要害：“有一種一相情愿的神話，那就是，只要我們擁有足夠的金錢——金錢的數目通常以數千億美元計——那么我們就能在十年內消除所有的貧民區，在那些空曠的、毫無生氣的灰色地帶扭轉衰敗的趨勢……但是，請看看我們用最初的幾十億建了些什么：低收入住宅區成了少年犯罪、蓄意破壞和普遍社會失望情緒的中心，這些住宅原本是要取代貧民區，但現在這里的情況卻比貧民區還要嚴重……從最好的方面看，它至多是把貧民區從一個地方轉移到了另一個地方。”[5]

自20世紀70年代起，一些地方政府就開始逐步嘗試混合居住模式，試圖將低收入階層的住宅整合到中高收入階層鄰里中去，主要措施是通過土地使用控制和免稅政策。逐漸地，美國住房與城市發展部（HUD）也放棄了以往集中建設公共住房的模式，轉而將不同收入階層混合居住作為其根本的發展策略。進入1980年代，美國的社會福利政策也進行了相應的調整，福利政策的重心從單純的捐助和救濟轉向提高低收入群體的就業能力，并且，通過混合居住模式，創造適當的機會，為低收入群體提升其社會經濟能力，減少它們對社會救濟的依賴。

HUD在公共住宅項目中實施混合居住的具體措施主要有兩種：1)分散的方法，就是把準備開發的公共住宅單元劃分成小的組團，穿插在現有的中高收入階層鄰里中。2)將公共住宅和商品住宅的開發結合起來，在同一個鄰里中，公共住宅和商品住宅需按照一定的比例進行開發和配置，具體的比例可以視當地住房市場的情況有所變動，HUD規定公共住宅的比例在20%-60%之間[6]。

由于美國基本上是一個完全的自由市場經濟國家，私人化的住房市場高度發育并且十分成熟，居住分異已經相當徹底并且根深蒂固。政府為促進社會融合的住房政策，盡管能夠取得一定的積極效果，但所支付的直接和間接的社會經濟成本極高。

德國一向以社會市場經濟著稱，這種經濟體制的獨特之處在于把市場的自由競爭原則和社會的平等原則結合在一起。體現在住房政策中，就是高度重視低收入群體的住房保障，最大限度地抑制市場經濟下的居住分異和社會隔離。在德國，為低收入群體提供的公共住房稱為“福利住房”，德國的福利住房并非政府直接建造的，而是通過地皮審批、地價、選擇地段、信貸等方面的一系列優惠政策吸引住宅開發公司建設的，其所有權也主要屬于一些住房建筑合作社。但建成以后必須移交政府管理30年，由政府的住房局統一管理，政府通過資格審定確定入住者。戰后60年來，德國先后建造了近1000萬套“福利住房”。

在住房政策的實施中抑制居住分異和社會隔離，關鍵措施是規定福利住房建設必須按照明確的比例限定和分布限定，即福利住房必須占有一定的比例，并且必須在城市內部相對均衡地分布。德國南部重鎮慕尼黑就堅持這樣的城建理念：讓不同階層的市民“混合”居住，使他們享有同等的生活、學習和娛樂的條件。為此，市政府規定，如果房地產商要興建一個住宅區，它必須用20%的面積建造“福利住房”。并且，福利住房必須在城市均衡布局，目前該市共有55000套福利住房，均勻地分布于城市的各個區域[6]。

由于將促進社會融合貫穿于住房政策的始終，德國城市的居住分異和社會極化現象比其他歐美國家要緩和得多。

新加坡盡管是一個市場經濟國家，但住房市場的發展從一開始就在政府住房政策的詳細規劃和控制中。政府的住房政策從設計之初就被視為一項系統性極強的公共政策，其目標不僅包含“居者有其屋”，同時高度重視促進民族融合和階層融合。新加坡雖然是一個僅有數百萬人口的島國，但卻是一個種族、宗教和文化高度多元化的國家。其中華族76.7%，馬來族13.9%，印度族7.9%，其他族裔1.5%。新加坡政府從立國之初就充分認識到不同民族各自聚居必然帶來種族隔離和對立等嚴重的社會問題，因此，在組屋分配政策的設計中，高度重視并采取切實措施來體現民族融合的理念。建屋局規定，每座組屋（每棟樓）都要按依據各族人口的比例進行分配，都要有一定比例的少數民族，包括馬來人及印度人(具體分配比例見表1)。他們若要轉售，也必須賣給少數民族。從而保證了各族群可以住在同一座組屋里，促進了民族的融合和團結，保證了社會的穩定。

促進階層融合，防止居住的社會極化，始終是新加坡住房政策的重點之一。首先，政府在組屋區建設良好的環境和公共空間，為各民族和各階層的交流創造機會。其次，在公共組屋的戶型設計方面，政府要求必須將不同面積和套型的戶型進行混合配置，以適應不同民族和不同社會階層居民的需要。第三，在公共住宅區，配置一定的商業地產項目，吸引私人開發商開發一些高檔住宅。這樣，促使不同收入階層的人們生活在一個社區內，增加階層之間交往互動的機會，推動社區的共建和發展。

由于新加坡從立國之初就將民族融合和社會融合理念體現在住房政策中，并且由于90%的新加坡國民居住在政府建造的組屋之中，在新加坡這樣一個多民族的市場經濟國家，居住分異和社會隔離被降到了最低限度，政府的住房政策不僅解決了全體國民的居住問題，并且創造了一個整合度極高的社會。

三、國外住房政策實踐對中國的啟示

國外住房政策的實踐表明，住房政策與居住分異和社會融合水平的關聯極大。首先，片面的、完全依賴市場化的住房政策必然導致徹底的、不受控制的居住分異，進而演化為深刻的社會隔離，成為社會融合、社會和諧的重大障礙。第二，以政府為主體的、旨在為低收入家庭提供住房保障的公共住房政策，也是影響居住分異擴大或縮小的重要機制，如果將促進社會融合作為公共住房政策的基本目標，并通過混合居住來體現這一目標，則居住分異和社會隔離必然受到抑制；而如果住房政策忽視這一目標，則公共住房政策必然成為強化居住分異和社會隔離的另一只推手。第三，在住房政策中，越早開始實施混合居住模式，所需的社會經濟成本越低，通過混合居住促進社會融合的效果越好。越晚實施混合居住模式，效果越差。當高強度的居住分異已經定型，貧富兩極、社會主流群體與邊緣群體之間的隔離和對立已經相對固化，推行混合居住將要困難得多；或者即使能夠在空間上實施某種程度的居住混合，也難以在社會層面實施社會融合。美國實施混合居住的效果與預期距離較大，而德國和新加坡的混合居住措施在促進社會融合方面效果較為顯著，原因正在于此。

審視中國現行的住房政策，可以發現，促進社會融合非但沒有成為住房政策的目標之一，并且在兩個層面上極大地強化了居住分異和社會隔離。第一，中國現行的住房政策過于依賴市場化，將絕大多數城市居民的住房交給市場提供，剔除廉租房和經濟適用房的覆蓋對象②，目前至少90%以上的城市居民必須在商品房市場上購買住宅才能夠獲得住房。并且在商品房用地的規劃和審批中，也同樣簡單地采用單一的市場價格杠桿配置城市的住宅用地，由此，價格杠桿作用下的居住分異急速凸現。第二，在公共住房政策方面，旨在為低收入家庭提供住房的經濟適用房，又都采用地域上的邊緣化和孤島化、規模上的大型化和集中化的空間安置模式，將城市低收入家庭集中安置在遠離就業市場、遠離社會公共服務資源的偏遠地區，使許多經濟適用房小區呈現程度不等的“貧民區化”趨勢，人為強化了不同階層之間的空間區隔和社會隔離。

國外的實踐已經表明，實施混合居住是促進社會融合的不二選擇，即使是美國這樣高度自由的市場經濟國家也概莫能外。對于正被急速的城市化浪潮裹挾的中國城市而言，盡快調整住房政策，將促進社會融合作為主要內容和目標，已經相當迫切。借鑒國外的經驗，結合中國城市空間結構和社會結構演變所處的歷史階段，從以下兩方面入手調整住房政策，引導城市物理空間和社會空間的規劃，將對促進社會融合有極大的助益。

一是采用“社區混合居住模式”。國外實施的混合居住模式一般為“鄰里混合居住模式”，即在鄰里層面實施不同階層的混合居住。中國城市的居住模式和居住區管理體制與西方有所不同，目前主要由小區住戶出資購買小區的管理服務，與此相應，新建的商品房住宅小區都采用封閉管理模式。由于不同階層對于住房及其住宅區配套設施和管理服務的需求與支付能力差異極大，如果現階段在同一個居住小區內的鄰里層面實行混合居住，按照統一標準管理非但難以促進社會融合，相反可能引發鄰里沖突。然而，如果在社區層面進行適度混合居住，不僅是可能的，而且是有益的。“社區混合居住”本質上是一種適度混居模式，即在社區范圍內，將規模適中的經濟適用房小區與商品房小區混合安排，相鄰配置。這樣，在同一個社區范圍內，不同階層混合居住，社區服務的需要者和提供者比鄰而居，居民日常生活的各種需求可以在社區層面獲得滿足，城市就業市場的自組織功能將能夠得到很好的發揮，對于解決低收入群體的就業問題十分有利。同時，也可以使不同階層保持適當距離，避免了由于需求和管理方面的巨大差異所帶來的沖突。這種“大混居、小聚居”的“社區混合居住”模式，較為切合中國國情，付諸實踐的可行性也較大。

要達到這種趨利避害、功能互補、互惠共生的目的，必須將經濟適用房居住區小型化、分散化，將規模適中的經濟適用房小區分散安排在城市的各個居住組團中，在每個居住組團的規劃和用地審批上，明確規定若干個商品房小區必須配建一個經濟適用房小區，并且預留經濟適用房居住區的用地。這樣，每一個居住組團內部所產生的就業機會，能夠解決相當一部分低收入群體的就業問題，進而使這些居民獲得可持續生計的基礎。并且，通過社區組織機構倡導的互助行動，逐步培育社區成員之間的互助行為，為經濟適用房小區居民緩解生活困境提供多種社會救助渠道。此外，通過公共空間的建設，使這些居住于經濟適用房小區和商品房小區的不同階層的居民能夠獲得共處與交流的機會。

二是在城市的不同區域，相對均衡地、公平配置社會資源和提供公共產品，大力提升經濟適用房居住區周邊的社會資源配套水平。任何制度化的空間資源配置機制，本質上都是一種社會結構形態的生產機制。目前，由于大型化、集中化和邊緣化的空間策略，經濟適用房所在區域大多配套不足，道路交通狀況不佳，出行困難；教育、衛生、體育、文化等公共服務設施和機構嚴重不足，這實際上是減少了低收入群體提升自身及其后代素質和人力資本的機會。因此，必須在社會資源的配置上，適度向現有的大規模經濟適用房居住區傾斜，使經濟適用房居民在公共產品和公共服務的獲得方面，享有相對平等的機會。

①公共住房：主要指政府為中低收入家庭提供的政策保障性住房，各國有不同的說法。在美國稱為“公共住房”，在英國和加拿大等國稱為“社會住房”，在德國稱為“福利住房”。

②根據2007年國務院有關文件規定，廉租房保障對象為住房困難的城市低保家庭；經濟適用房的供應對象為城市低收入家庭。參見《廉租房保障對象和經濟適用房供應對象覆蓋到低收入家庭》，中央政府門戶網站，www.gov.cn，2007年9月18日。

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（責任編輯 焦德武）