論我國行政補償制度的原則與范圍

摘要：行政補償制度是因行政機關的合法行為、合法行為的附隨效果或公法之無因管理行為等給相對人造成損失，從而進行補償的行政法制度。補償原則與范圍等是行政補償制度構建的基礎性問題。從我國的制度構建需要出發，行政補償原則應當包括公民權益保護原則、依法補償原則等，補償范圍則因補償領域的不同而有所不同。

關鍵詞：行政補償； 補償原則； 補償范圍

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A

一、行政補償制度的涵義與基本類型

(一)行政補償的涵義

在我國，行政補償一般被理解為“是指國家在對行政主體合法行政行為給行政相對人的合法權益造成損害所進行的給付救濟。”① 但是，這種界定的問題在于它將行政補償制度建立在行政機關或者行政主休行使行政權的基礎之上，也即是說，行政補償要以行政行為的存在為前提，強調行政主體的施動性。而事實上，行政補償不僅可能行政主體的具體行政行為所導致的損失引起，而且還可能由公法無因管理行為所導致的損失引起，而從國外的制度實踐來看，甚至還包括因戰爭或政治災難，以及抽象的立法行為等所引起的損失。

有鑒于此，筆者建議將行政補償定義為因行政機關合法行使公權力、公權力的附隨效果或公法無因管理等，使行政相對人因公共利益而遭受個人權益損失，由國家通過行政主體對其予以補償的制度。這一定義的理解包括以下三個方面：

第一，行政補償的發生原因應當既包括行政相對人因行政主體的合法公權力行為及其附隨效果所造成的特別犧牲，也包括公民因實施公法之無因管理行為所遭受的特別犧牲。

第二，行政補償的補償主體是國家，其性質同行政賠償一樣，是一種國家責任，即國家就其行使公權力或非公權力行為，致使人民的生命、身體與財產等合法權益遭受損害時，所應承擔的損害賠償或損失補償的責任。②

第三，行政相對人因公共利益的維護而遭受了個人利益的特別損失，兩者利益的損益之間應當有因果關系，即行政相對人的利益損失是由于為了維護公共利益而造成的，而這種公共利益顯然不為行政相對人一方享有，而為社會或集體成員共享。

(二)行政補償的類型

根據上述定義，結合我國的社會發展現狀，筆者認為，可以從立法上將行政補償分為征收征用補償、信賴關系補償、特別負擔補償、尤因管理補償四種類型。

l、征收征用補償

包括一般的征收征用行為和因公權力行使所引起的附隨性征收征用行為引起的補償。一般征收征用行為如亡地征用，房屋拆遷，征收企業補償、移民補償、專利公用征用補償、緊急征收或征用補償等：附隨性征收征用行為是指合法公權力行為的附隨效果給相對人財產或其他權益造成損失，從而予以補償的行為，如修建大壩造成農田、建筑物、林木被淹沒，因保護野生動物而遭受損害等，對于這些行為，一般也視為構成對財產等權益的征收征用。

2、信賴關系補償

指因公共利益需要，行政機關改變或撤回已經生效的授益性行政行為，基于憲法的財產權保障原則，以及人民對國家法秩序和政府信譽的信賴，對于因此而給相對人造成的權益損失，行政機關應當予以補償。如行政規劃行為的信賴利益保護，行政指導行為的信賴利益補償，以及行政許可行為的信賴利益保護等。

3、特別負擔補償

與前兩者不同，特別負擔補償是基于結果責任的補償。在這一類型之下，包括了財產權限制之特別犧牲補償，公共設施致損之特別犧牲補償，以及其他公益性特別犧牲補償等。其中，財產權限制之特別犧牲是指因公共利益需要對私人財產權進行限制，這種限制超出了私人應當承受的限度而達到特別犧牲之程度，從而應當予以補償。如對自然保護區內森林采伐權的限制補償；國家指定某處民宅為受保護占建筑，不得隨意拆除、改建等。公共設施致損之特別犧牲補償是指因政府營造之公共設施正常行使或運營之原因導致相對人權益遭受損失引起的補償。如政府的垃圾處理站發出的惡臭，影響附近居民生活、商家經營及導致地產貶值，焚燒垃圾致使臨近農民農作物遭受熱氣煙熏而枯萎等。

4、無因管理補償

指公民為政府行政事務提供管理遭受損失時，由政府給與補償。如公民協助公務或見義勇為行為而遭受人身或財產等權益損失。公法上無因管理行為的行政補償需要注意與行政獎勵區分開來，如果僅有切勵公務、見義勇為等無因管理行為，而沒有遭受損失，則應適用行政獎勵；如果遭受損失，尤其是損失比較嚴重時，則應適用行政補償。

二、行政補償制度的補償原則問題

關于行政補償的原則問題，我們國內的學者一般是行政補償原則單純理解為國家補償標準的指導原則，分為適當補償原則、相應補償原則、合理補償原則和完全補償原則等”。筆者以為不妥，從一個重要且具有一定獨立性的行政法制度來看，這樣的觀點降低了行政補償原則的重要性，忽略了行政補償原則對于整個行政補償制度構建的重要指導作用。從實踐需要出發，筆者認為行政補償的原則下少應該包括公民權益保護原則、依法補償原則、補償參與原則、正當程序原則、補償救濟原則等，在此，筆者重點分析公民權益保護原則和依法補償原則。

(一)公民權益保護原則

現代行政法是建立在公共利益不斷擴張與膨脹，公共利益本位色彩不斷強化的基礎上的，而如何在膨脹的行政權力與保護公民權利之間保持一種平衡，是現代行政法的重要任務。行政補償制度就是順應這一制度而確立和發展起來的，它反映了憲法中基本人權原則在行政法中的自然延伸。因此，公民權益保護原則是行政補償的第一原則。

關于此原則，筆者認為，所要解決一個重要問題是由誰來認定相關行為的“公共利益”屬性。以德國為例，其對征收是否符合公共利益目的的認定是要由憲法法院和行政法院來判定的。憲法法院審查決定具有公益類型的征收法律有無違憲；行政法院審查決定行政機關在實行征收之個案時，有無遵從征收法律的規定。在憲法法院的審查中，法院應當慎重考慮立法者之立法有無符合公益的急迫需求，必須將征收公益和重大、急迫公益獲得肯定后，以及對于人民財產權利之保障，已盡最大保障之能事后（如比例原則、必要性原則以及公正補償之確認)，該征收公益才屬合憲。④同樣，在美國，有關公共利益的決定者也不是行政機關本身，而是立法機關和司法機關決定，立法機關主要是事前審查，司法機關主要是事后審查。

而從我國日前情況來看，基本上是由行政機關單方面擔當公共利益認定者的角色，嚴格來講，這不符合法治原則和正當程序原則。順應我國法治國家發展的需要，我們需確定一套公共利益審核和認定機制，該機制應包括以下因素：

第一，在土地征收、征用，與因素房屋拆遷和征用過程中，需要分清公用目的性和商業目的性，換句話說，要界定清楚政府介入的范圍和深度。對于公用目的性征收征用，政府可以全程介入，這種補償也應當屬于行政補償范圍，有國家責任予以承擔：對于商業目的性征收征用，政府應當有限介入，要主要依賴市場機制自主調節征收征用過程各要素。

第二，要確定公共利益的第三者審核評判機制，該機制應包括事前審核和事后審核兩部分。事前審核應當由立法機關或獨立于征收者的行政機關負責，相關人員組成審查委員會，該委員會應當實行集體決策制度，決策結果應當建立在書面審查、聽證審查(當事人雙方參與)、現場調查，以及公共利益專家意見書(由法律界人士和專業技術人員等組成的專家小組出具)等機制的充分考量的基礎之上，最后應當出具公共利益決定書，該決定書應當對行政機關最終的征收征用行為的作出有重要參考意義。事后審查應當包括行政復議審查和司法審查。

第三，要確立公共利益衡量標準。衡量標準應當實行法定原則與裁量性原則相結合，法定原則是指應當山法律(僅及于法律層級)確定符合公共利益的情形。同時，由于法定情形難以適應復雜多變的社會情況，因此應當輔之以裁量性原則，裁量性原則應當設立一定的公共利益構成要件，達到構成要件者，即可以判定為公共利益。

第四，要設立公共利益的衡平補償機制。前面三者主要適用于公權力直接造成損失的補償情形，除此之外，對于出現個人權益損失，而又難以歸入相應立法項的情形，如無立法救濟的財產權限制、附隨損失、無因管理等，如果個人以公共利益的特別犧牲為山請求行政補償的，可以采用衡平補償機制，即由政府機關、中立的公共利益評判組織或者司法機關，根據法定的公共利益衡量標準對相對人的申請進行審查，并作出是否補償和補償多少的決定的機制。

(二)依法補償原則

依法補償原則可以分為補償設定法定原則和補償行為合法原則。其中，補償行為合法原則是指在補償的各項法律內容確定以后，要嚴格按照法律的規定辦事，不能有偏私、不作為等行為。從我國目前情況來看，補償設定法定原則的立法設定問題更重要，它包括補償申請人和補償義務人法定、補償范圍法定原則和補償程序法定三個方面。

1．補償申請人和補償義務人法定

行政補償申請人是可以界定因行政機關和其他組織的合法公權力行為而遭受損失，或符合其他法定情形，從而有權申請行政補償救濟的相對人，包括公民、法人和其他組織。這里的“其他法定情形”包括信賴關系補償、特別負擔補償和無因管理補償中的一些特殊情形，如公共設施受損、公務協助受損等。

行政補償義務人可以界定為代表國家受理行政補償申請，作出補償決定并履行補償義務的機關。行政補償義務人的確定必須堅持便民原則，要盡可能方便申請人行使行政補償請求權，同時所確定的機關必須具有相應的職權和責任，既不至于引起各機關之間相互推諉，又不至于出現層層上報、難以一級決定的情形。行政補償申請人和義務人的法定，有利于相對人確定自己的適格地位，有利于相對人確定相應的義務機關進行申請，也有利于消除行政機關的推諉行為。

2．補償范圍法定

行政補償范圍解決的是國家對哪些行政活動所造成的損失應當承擔補償責任的問題。行政補償范圍的法定非常重要，它直接決定了國家承擔行政補償范圍的寬窄，決定了相對人取得救濟的程度，也決定了行政機關和司法機關處理行政補償糾紛的權力界限。筆者認為，行政補償范圍除受特別損失原則的限定外，還可以從行為標準和損失標準兩方面予以界定。行為標準是由法律對行政機關歸責范圍內的行為予以明文規定，法律規定以外的行為，國家不予補償；損失標準是指行政機關合法行為給相對人造成哪些損失應當給予補償，超過一定標準則予以補償，低于之則不予補償。

3．補償程序法定

“程序的限制之所以重要，是因為在實體上不得不賦予行政機關以很大的權力。”⑤一直以來，我國的諸多補償程序沒有被法律確定下來，導致實踐過程中，相對人缺乏尋求救濟的途徑，政府部門也缺少操作規程。如很多法律規定，一定情形下，可以給予受損相對人以利益補償，但是，對于相對人如何申請補償、向誰申請補償、補償命如何確定、補償決定程序如何等問題則沒有任何規定，沒有這些程序性規定，再完美的實體內容也是空談，根本無法實現。因此，在行政補償制度構造中，必須有程序法定的內容。

除此之外，行政補償制度原則構造的原則還應包括參與原則、正當程序原則與補償救濟原則等。其中，參與原則是指行政主體在實施行政補償過程中，除有特殊情況外，應當盡可能地為相對人提供參與行政補償實施過程的條件和機會，從而確保相對人實現程序上的權益以及實體上的權益。參與原則在行政補償程序小體現為受補償人的聽證權、陳述權、中辯權、復議申請權等。正當程序原則是指行政補償必須遵守一定的法定程序，不能隨意執法。補償救濟原則是指當相對人對行政補償行為和結果不服時，必須給相對人以尋求復議或司法救濟的權利。

三、行政補償制度的補償范圍問題

(一)我國的補償范圍現狀

我國目前的補償法還不夠健全，現有的規定主要集中于土地收收補償、房屋拆遷補償、移民補償三個領域。下面，筆者主要對土地征收補償和房屋拆遷補償的現狀和問題進行闡述。

1．土地征收補償

根據我國《土地管理法》的規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。同時，該法還規定了土地補償費、安置補助費的量化補償標準，以及土地附著物和青苗的補償參考依據，并規定，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。

這樣的規定，沒有考慮殘地的損失、相鄰利益損失以及其他間接損失，更重要的是，沒有考慮土地的增值部分。從某種意義上說，這構成了對被征用者土地利益的剝奪。實際操作中，各地的補償標準一般堅持的是“不低于原來水平”，也是對現值的補償，沒有任何的增值考慮。而在東部發達地區，由于土地價值較高，無法用法定標準評估，因此往往采用虛報產值等虛假估值方法，大幅提高補償金額，這更是導致嚴重的社會不公平和灰色交易的發生。

2．房屋拆遷補償

由于我國各地經濟發展不平衡，國家并沒有對具體的補償標準和范圍作出明確界定，只是規定了金錢補償和房屋產權調換兩種補償方式，具體則由各地自行掌握。目前，我國房屋拆遷補償普遍采用的足市場評估方法，但是僅對房屋進行補償，對土地不予補償。補償金額由房屋拆遷補償和拆遷安置費用兩部分構成，其中，房屋拆遷補償余額=房產評估價格+裝修裝飾商定補償余額

房屋拆遷安置費=搬遷補助費+沒有提供周轉房情況下的臨時安置補助費+超過過渡期限的臨時安置補助費+非住宅房屋因停產、停業造成的損失賠償費。

同時，有些地方還對所獲補償總額依然低于當地最小戶型經濟適用房總價的，按當年最小戶型經濟適用房總價進行補償。

法律規定如此，但實際造作過程中問題還是很多，一是被拆遷人的房屋價格評估過低，對安置房屋價格評估過高；二是評估機構不中立，評估結構不公平，這是因為我國房地產評估事務所絕大多數是由政府職能部門的二級機構發展而來，人財物等諸多方而仍然與政府機構存在千絲萬縷的聯系，而且與土地開發商之間因為經常打交道，所以導致高價低估現象嚴重，三是很多城市的二手房市場仍未成熟，尚未形成成熱的市場價格，實際操作中，對被拆遷房產價值的確定存在很大彈性。四是補償范圍狹窄，對于因房屋拆遷所受到影響的承租人的權益沒有考慮，對于因房屋拆遷而導致相鄰利益損失也沒有考慮，這個問題在實踐中非常突出。

(二)筆者的建議

1、土地征收補償范圍

結合國外經驗⑥，筆者認為，我國的土地征收補償余應包括四部分：一是被征用部分的補償，筆者認為，應當改變法律的僵性模式，改由土地評估事務所等具有中立性的市場中介機構進行綜合評估，評估內容除了土地征收前價值外，還要考慮土地的區位、預期收益、供求狀況、當地經濟發展狀況等因素；二是剩余土地的補償，主要針對被征用地塊剩余的非征地，因建設公共工程對剩余部分或受征地影響的相鄰地區的非征地，還應當考慮個人或經營損失，以及其他相關的附隨性損失；三是財產上權利相關損失補償，主要包括被征地所有者或承租人因為不動產全部或基本征用，因混亂而造成的成本或開支補償，包括必要的法律咨詢費、抵押、租賃關系等費用；四是重新安置的困難補償，包括重新尋找職業的培訓費、重新就業的機會。除此之外，在個別情況下，還應當考慮精神損害賠償費和開發利益返還等費用。

2、房屋拆遷補償范圍

房屋拆遷的補償范圍應當包括：一是被拆除的房屋、房屋的附屈物、拆遷期限內的臨時建筑物；二是搬遷補助費、臨時安置補助費、房屋裝修費用；三是停業停產損失、和可預期和計算的利益損失；四是土地使用權補償；五是與該房地產商譽有關的無形資產等損失。補償原則應以恢復被拆遷人之前的生產、生活狀態為標準，盡可能消除拆遷對被拆遷人的影響。

3、非財產權損失補償

非財產權主要是指人身權，人身權是指與權利主體人身不可分離的沒有財產內容的權利，包括人身自由權、人格尊嚴權、名譽權、榮譽權、生命健康權、姓名權、肖像權、名稱權及親屬關系中的權利。

非財產損失可以劃分為人身損傷和其他非財產損失，人身損傷主要是死亡和傷害，其他非財產損失主要包括社會評價降低和精神損失。對此等損失，我國實踐中給予補償的情形較少，筆者認為，在民事責任里，相對方給一方造成侵害時，無論這種侵害時財產的還是人身的，都應當給予補償，而在行政補償領域，行政機關也不應例外，對于非財產權，甚至包括精神損失在內的損害請求，也應當給予補償。

4、行政補償不予補償的范圍

是宏觀經濟調控政策所造成的損失。如政府采取了緊縮銀根政策，使一些當事人不能按照過去的條件從銀行貸款而影響了合同履行，從而遭受擬失的；或者因為國家產業政策調整，導致已啟動的項目不得不停建、緩建而遭受損失的。

二是雖然相對人因行政主體合法行為造成損失，但是可以從保險或者其他途徑得到補救的。如消防隊員為控制火勢蔓延以造成更大損失，采取緊急措施拆除比鄰建筑物，而使房主財產受損的，如果房主能夠從已投保的保險公司獲得賠償，則不能在通過行政機關獲得補償。

三是對于一些特殊國家行為或公害行為不適用行政補償，如因戰爭、政治事件、緊急狀態戒嚴等行為，以及因犯罪行為受損”，對于這些行為導致的損失，筆者認為，從我國行政行為的功能劃分來看，應當屬于行政給付行為的調整范圍，不宜適用行政補償。

綜上所述，筆者認為，在行政補償領域，無論是在補償原則，還是在補償范圍上，我國的相關立法和執法狀況都存在很多理論和實踐問題，相關立法茲待完善，尤其是要在適當時候制定統一的行政補償法，促使我國的行政補償立法盡早與實踐需要相結合。同時，筆者也認為，由于我國地區差異比較大，各地情況都比較復雜，因此，應當鼓勵有條件的地區先行制定相應的立法規范，建立起適合本地區的行政補償地區立法體系，時機成熟，再適時進行全國立法。

①姜明安 主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2007年，第715頁。

②董保城、湛中樂：《國家責任法》，元照出版公司2005年，第1頁。

③如沈開舉和王太高等學者即持此種觀點，參見沈開舉：《行政補償法》，法律出版社2004年版，第169-172頁；王太高：《行政補償制度研究》，北京大學出版社2004年版，第133-144頁。

④陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社2001年版，第479-481頁。

⑤王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第150頁。

⑥如根據日本《土地收用法》規定，土地收用的價格補償應當包括：收用土地的價格補償，剩余土地補償，工事費用補償，搬遷費補償，脫離耕作費補償，營業損失補償等。——參見[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第508頁。

⑦對于這些行為的損失，我國臺灣地區也有學者提出應將其列入社會衡平補償類型，適用行政補償。——參見李惠宗：《行政法要義》，元照出版公司2007年版，第637頁。

（責任編輯 王 剛）