探尋政府應(yīng)急管理體制機(jī)制的一本佳作

中國改革開放在取得了舉世矚目巨大成就的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些令人擔(dān)憂的問題，集中表現(xiàn)為不時(shí)發(fā)生的社會(huì)群體結(jié)構(gòu)的利益沖突。社會(huì)的轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期的特點(diǎn)，加上自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全暴露的不和諧問題，隨時(shí)隨地都存在爆發(fā)各種突發(fā)公共事件的可能性。

目前理論界已就國家層面突發(fā)公共事件應(yīng)急管理理論與應(yīng)用進(jìn)行了富有成效的探索和研究，而突發(fā)公共事件大多是發(fā)生在基層和地方，作為占我國城市總數(shù)比重很高的中小城市，加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的研究還處于破題階段。為討論現(xiàn)實(shí)生活中這一新課題，探尋政府對于應(yīng)急管理的上佳決策方案，唐承沛同志所著的《中小城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系與方法》（同濟(jì)大學(xué)出版社，2007年12月）的出版，無疑對于加強(qiáng)社會(huì)管理，探索新形勢下政府應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新具有十分重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。該書作者憑借自身扎實(shí)的理論功底和曾先后擔(dān)任安徽省宿州市市長、市委書記的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對突發(fā)公共事件的抗變應(yīng)急管理問題進(jìn)行系統(tǒng)的思考和研究，得出了許多具有推廣應(yīng)用和參考價(jià)值的成果。

今年年初發(fā)生的雪災(zāi)以及所暴露出的問題，對我國政府的應(yīng)急管理體系是一次考驗(yàn)，也是一次教訓(xùn)。未雨綢繆，防患于未然，雖然突發(fā)公共事件難以避免和難以預(yù)知，但對優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者來說，既需要找到解決政策問題的良方，也需要探索付諸實(shí)施的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)，即必須判斷問題的跡象和癥狀，找到診斷問題的方法，小心謹(jǐn)慎地確定問題產(chǎn)生的原因和可能造成的影響，開列可能的治療處方，以便挑選最為有效的方案，進(jìn)行預(yù)測和評(píng)價(jià)。對決策研究者而言，如果事先能對各種預(yù)案進(jìn)行分析排序，那么就能在決策不失誤或少失誤的情況下，選出最好的解決方案。基于此，該書選擇中小城市突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理為研究對象，從我國國情出發(fā)，運(yùn)用應(yīng)急管理等相關(guān)理論成果，借鑒國內(nèi)外理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就構(gòu)建中小城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的組織體系、運(yùn)行機(jī)制以及方法措施進(jìn)行了研究。該書有四大特色：

一是選題研究前沿。占我國城市總數(shù)比重最大的中小城市，是應(yīng)對突發(fā)公共事件的主要載體。中小城市是宏觀和微觀、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村的重要結(jié)合點(diǎn)，更是加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)公共事件的主要承擔(dān)者。如何提高我國中小城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理水平，則是一件迫在眉睫的事情。在作者看來，中小城市與大城市、農(nóng)村比，有著獨(dú)特的區(qū)域位置、人口構(gòu)成和承載功能，其突發(fā)公共事件除了具有突發(fā)性、公共性、危害性等共同特征外，還具有前沿性、繁雜性和高發(fā)性的典型特點(diǎn)。作者由此闡述突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的相關(guān)概念和理論，認(rèn)為政府必須強(qiáng)化對中小城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的職能，培養(yǎng)和增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急管理能力，建立和完善應(yīng)急管理體系，并在建立預(yù)警機(jī)制、救助體系和善后處理系統(tǒng)的同時(shí)，還必須建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，做到科學(xué)、規(guī)范、合理和合法。

二是方法分析理性。突發(fā)性公共事件，是世界各國都不可避免面對的重大挑戰(zhàn)，在應(yīng)對和處理突發(fā)性公共事件實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國家積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了比較完善的應(yīng)急管理系統(tǒng)和運(yùn)作機(jī)制，對我國中小城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理具有很好的學(xué)習(xí)和借鑒意義。該書應(yīng)用比較管理學(xué)的方法，理性地分析發(fā)達(dá)國家應(yīng)對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)。在重點(diǎn)研究應(yīng)急管理最為成熟的美國時(shí)，分析了聯(lián)邦和地方兩個(gè)層次的組織體系，以及在突發(fā)公共事件處置上的運(yùn)作機(jī)制。同時(shí)，還選取日本和俄羅斯作為樣本進(jìn)行考察。因?yàn)槿毡緫?yīng)對自然災(zāi)害經(jīng)驗(yàn)豐富，應(yīng)急處理有完善而細(xì)致周到的協(xié)調(diào)機(jī)制；而俄羅斯應(yīng)對人為事件成就突出，強(qiáng)權(quán)人物及強(qiáng)勢機(jī)構(gòu)在應(yīng)急管理中的地位和作用很突出。通過對三個(gè)國家應(yīng)急管理體系的解析，總結(jié)出對我國中小城市建立處理突發(fā)公共事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的有益啟示，那就是要有強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)，應(yīng)急管理必須綜合、全面，還要有多層面、上下聯(lián)動(dòng)的組織體系，快捷、高效的運(yùn)作機(jī)制，獨(dú)立、完善的地方應(yīng)急功能，健全、嚴(yán)格的法律支持和積極、適時(shí)的信息管理。

三是模型建構(gòu)科學(xué)。作者通過對我國突發(fā)公共事件領(lǐng)域研究的歷史、代表人物及典型成果的梳理，從國際和國內(nèi)兩個(gè)層面，論證我國當(dāng)前正處于突發(fā)公共事件的高危期。特別是從國際、國內(nèi)，經(jīng)濟(jì)、文化等方面剖析了我國突發(fā)公共事件產(chǎn)生的主要原因，揭示了我國應(yīng)急管理方面存在的問題與不足。在分析、比較、評(píng)價(jià)我國幾種典型城市應(yīng)急管理模式的基礎(chǔ)上，得出我國應(yīng)構(gòu)建全面整合的中小城市應(yīng)急管理體系。作者運(yùn)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)分析突發(fā)公共事件的過程，利用時(shí)間序列分析理論對完整的應(yīng)急管理過程分突變前的控制管理（準(zhǔn)備、預(yù)警）、突變過程的管理（應(yīng)急、管控）、突變持續(xù)階段的管理和突變過程后新的系統(tǒng)平衡的管理（善后）四個(gè)不同的時(shí)間段進(jìn)行了分析論述，提出了中小城市突發(fā)公共事件時(shí)間序列應(yīng)急管理原則，是十分有見地和應(yīng)用推廣價(jià)值的。

四是實(shí)例驗(yàn)證典型。作者對宿州市四個(gè)類型個(gè)案的剖析是本書的一大亮點(diǎn)。作者用績效評(píng)估理論分析了建立應(yīng)急管理績效評(píng)估體系的目標(biāo)、主體及評(píng)估指標(biāo)，運(yùn)用AHP多層次模糊綜合評(píng)測法建立了應(yīng)急管理組織的績效評(píng)估模型，并以宿州市等代表的中小城市為背景，利用所提出的分析模型對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理進(jìn)行類型分析和實(shí)例分析，給出了中小城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的實(shí)施方法。首先是對中小城市突發(fā)公共事件的四種類型，即自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件（群體事件）的各自特征、誘發(fā)因素、認(rèn)知程度進(jìn)行了分析。然后通過時(shí)間序列分析法分別對四類突發(fā)公共事件提出了具體的處理方法；最后通過時(shí)間序列模型、博弈模型、“委托—代理”模型等，對宿州市為背景的四個(gè)類型的個(gè)案案例進(jìn)行實(shí)例分析，同時(shí)也對模型進(jìn)行了驗(yàn)證。

據(jù)此，作者提出優(yōu)化中小城市突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的對策建議，這些對策具有很強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性。即在對自然災(zāi)害事故的處置方面，應(yīng)是加強(qiáng)自然災(zāi)害研究，完善預(yù)警機(jī)制；積極推動(dòng)把預(yù)警信息轉(zhuǎn)化為有效規(guī)避突發(fā)公共事件的具體行為和措施；普及公眾的危機(jī)意識(shí)教育；盡快建立現(xiàn)代應(yīng)急管理體系，創(chuàng)造激勵(lì)相容約束。在對事故災(zāi)害類事件的控制與管理上，應(yīng)加強(qiáng)安全生產(chǎn)知識(shí)培訓(xùn)和應(yīng)急意識(shí)教育；經(jīng)常進(jìn)行安全大檢查，排除事故隱患；加大安全設(shè)施方面的投入；規(guī)范生產(chǎn)企業(yè)操作規(guī)程，落實(shí)安全生產(chǎn)措施；加大對安全事故的處理力度。對公共衛(wèi)生事件的控制與管理上，則須建立快速反應(yīng)機(jī)制，把思想疏導(dǎo)作為工作重點(diǎn)，確保信息暢通，正確引導(dǎo)和把握輿論。而對社會(huì)類突發(fā)公共事件的控制與管理，要建立有效的行為鑒別機(jī)制；切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的群眾意識(shí)；增強(qiáng)政治敏銳性；切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能；提高基層處置群體性事件的能力；樹立正確的政績觀念和用人導(dǎo)向；依法解決和處置群體性突發(fā)事件；綜合治理，重在治本。