論突發(fā)事件下公民權利的保護

摘要：《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》已于2007年11月1日起施行，如何在突發(fā)事件下保護公民權利，不僅是理論界的重要課題，而且是政府所要認真加以研究的問題。“突發(fā)事件”不同于“緊急狀態(tài)”，突發(fā)事件下公民權利應當得到更大的保護。《突發(fā)事件應對法》中包含了許多有關權利的條款，這些條款構成了突發(fā)事件下公民權利克減的限度。受法治發(fā)展水平的制約，中國目前公民權利的保護還存在很多障礙。論文提出了突發(fā)事件下有效保護公民權利的基本對策。

關鍵詞：突發(fā)事件； 權利； 保護

中圖分類號：DF5 文獻標志碼：Ａ

《突發(fā)事件應對法》于2007年8月30日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上通過，并已于2007年11月1日起施行。《突發(fā)事件應對法》的頒布實施對于控制和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害、保護公民生命財產安全具有重要的意義。但是另一方面，在突發(fā)事件下，公民的權利不可避免地要受到限制。如何在有效控制危機、維系社會共同利益的同時，盡量將對民主和自由的影響降低到最低程度，最大限度地保護公民的權利，就成為一個需要認真加以研究的問題。

一、“突發(fā)事件”概念的界定

2004年的《憲法修正案》對國家的應急體制進行了調整，隨后，《緊急狀態(tài)法》就被列入國家的立法計劃。緊急狀態(tài)是一種極端的社會危機狀態(tài)，這種情況在我國發(fā)生的機率很小。從有效利用立法資源的角度考慮，應當暫緩《緊急狀態(tài)法》的制定，而應優(yōu)先制定出《突發(fā)事件應對法》，以滿足更為迫切的社會需求。[1]

“突發(fā)事件”與“緊急狀態(tài)”是兩個不同的概念。突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。緊急狀態(tài)是指突然發(fā)生的現實危機或者預期可能發(fā)生的危機，在較大空間范圍或較長時間內威脅到國家安全與公民的生命 、健康和財產安全，必須采取特殊的應急措施才能恢復正常秩序的特殊狀態(tài)。

“突發(fā)事件”和“緊急狀態(tài)”的區(qū)別主要有以下幾個方面：

1．社會危機的程度不同。突發(fā)事件的發(fā)生對國家和公民利益的危害和威脅還未達到極端的程度，而緊急狀態(tài)是一種極端的社會危機狀態(tài)。緊急狀態(tài)下的法律制度所要解決的是社會、國家和政府的存亡問題，或者像聯合國《公民權利與政治權利國際公約》所說的“國家生命”問題，而突發(fā)事件下的法律制度所要解決的問題并沒有如此嚴重。

2．性質不同。“突發(fā)事件”屬于行政法的范疇。突發(fā)事件下，平時行政法的權利義務發(fā)生了改變，但是平時憲法制度并沒有改變。啟動突發(fā)事件應急程序的條件是平時行政法規(guī)定的行政職權不足以克服社會危害，同時社會危機又沒有達到改變平時憲法制度的程度。 “緊急狀態(tài)”屬于憲法的范疇。緊急狀態(tài)下，平時憲法規(guī)定的國家民主決策體制的運行發(fā)生嚴重障礙，公民的基本憲法權利受到嚴重限制和剝奪。

3．法律狀態(tài)不同。突發(fā)事件下，政府的行政應急措施不能突破法治的界限。由于平時憲法所確立的制度得以保留，國家的民主決策體制和公民的基本權利只是受到一定程度的限制，行政應急權力要受到遠比緊急狀態(tài)更多的法律限制。緊急狀態(tài)下，國家的應急措施具有非常強烈的政治行為特征，法律對行政應急權力限制的程度極其低下，所以“緊急狀態(tài)”也叫“非法秩序”。康德曾經引用這樣的格言：“‘緊急狀態(tài)下沒有法律’”。[2]

4．法律轉換制度不同。突發(fā)事件下法律轉換制度具有多樣性，比如，可根據可預警事件和不可預警事件的劃分，確立兩類不同的突發(fā)事件公布程序。在結束程序上，如果政府機關不使用公布程序，國家權力機關有權行使監(jiān)督權促使其結束，公民也應當有權提起行政訴訟審查持續(xù)行政應急措施的合法性。緊急狀態(tài)下法律轉換制度是統(tǒng)一的，比如有統(tǒng)一的決定和公布機關、公布形式，統(tǒng)一的提前結束或者向后延長的程序等。

5．公民權利克減的程度不同。和緊急狀態(tài)相比，突發(fā)事件下的公民權利克減的程度要小。突發(fā)事件下，公民權利克減的范圍和內容主要涉及具有公共相關性的自由權、對違法行政行為的抵抗權和法律救濟申請權。緊急狀態(tài)下，公民權利克減的底線原則上是憲法規(guī)定的公民基本權利，甚至有可能降低到只維持基本人權的程度。

二、《突發(fā)事件應對法》中有關權利的條款

《突發(fā)事件應對法》的立法目的，就是要保持和維系憲法和法律規(guī)定的國家民主制度和公民的基本權利和自由，使國家和法律的基本價值避免危機。所以《突發(fā)事件應對法》中有許多保護公民權利的條款。這些條款歸納起來有以下幾類：

1．有關安全保障權的條款。第19條關于安排應對突發(fā)事件所必需的設備和基礎設施建設，確定應急避難場所的規(guī)定，第20條關于對危險源、危險區(qū)域進行調查、登記、風險評估，組織進行檢查、監(jiān)控的規(guī)定，第23條關于對危險物品的生產經營場所、有危險物品的建筑物、構筑物及周邊環(huán)境開展隱患排查，及時采取措施消除隱患的規(guī)定，以及第63條關于未按規(guī)定采取預防措施導致發(fā)生突發(fā)事件，或者未采取必要的防范措施導致發(fā)生次生、衍生事件的法律責任的規(guī)定等，都是有關安全保障權的規(guī)定。安全保障權是《突發(fā)事件應對法》中最重要的和分布最廣的權利。

2．有關獲得求助權的條款。第26條是關于建立應急救援隊伍的規(guī)定。第4章“應急處置與救援”專門對救援工作作出規(guī)定，內容有組織營救和救治受害人員，搶修被損壞的交通、通信、供水、排水、供電、供氣、供熱等公共設施，向受到危害的人員提供避難場所和生活必需品等。在第6章的“法律責任”中，對未及時組織開展生產自救、恢復重建等善后工作的，截留、挪用、私分或者變相私分應急救援資金、物資的，以及事后不及時組織開展應急救援工作并造成嚴重后果的，都作出了相應的處罰規(guī)定。獲得求助權是《突發(fā)事件應對法》中重要的和分布廣泛的權利。

3．有關知情權的條款。第20條第3款要求政府及時向社會公布危險源和危險區(qū)域。第44條有要求政府定時向社會發(fā)布與公眾有關的突發(fā)事件預測信息和分析評估結果的規(guī)定。第53條要求政府按照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件發(fā)展和應急處置工作的信息。

4．有關獲得應急知識權的條款。第29條第3款規(guī)定，新聞媒體應當無償開展突發(fā)事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳。第30條要求學校把應急知識教育納入教學內容。第44條有在發(fā)布三級、四級警報，宣布進入預警期后，政府要宣傳避免、減輕危害的常識的規(guī)定。第45條有在發(fā)布一級、二級警報，宣布進入預警期后，政府要及時向社會發(fā)布有關采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告的規(guī)定。

5．有關監(jiān)督權的條款。第十六條規(guī)定，縣級以上人民政府作出應對突發(fā)事件的決定、命令，應當報本級人民代表大會常務委員會備案；突發(fā)事件應急處置工作結束后，應當向本級人民代表大會常務委員會作出專項工作報告。

6．有關損失賠償權的條款。第12條規(guī)定，財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。第63條規(guī)定，不及時歸還征用的單位和個人的財產，或者對被征用財產的單位和個人不按規(guī)定給予補償的，要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。

三、突發(fā)事件下公民權利克減的限度

突發(fā)事件下，政府享有應急權力。賦予政府應急權力的目的，就是要排除突發(fā)事件可能對憲法秩序帶來的障礙，以保護公民的權利。但是另一方面，任何應急權力的行使都會對公民的權利產生影響，都會限制甚至停止公民的某些權利。為了防止政府濫用應急權力，避免對公民權利造成不應有的侵害，必須要明確突發(fā)事件下政府不得加以限制的公民權利，給公民權利的克減確定限度。

公民權利克減有兩個層次的限度，一個是《突發(fā)事件應對法》所確定的限度，另一個是無論在什么情況下也不能克減的最低限度。突發(fā)事件畢竟不是緊急狀態(tài)，突發(fā)事件下公民享有的權利要比緊急狀態(tài)下更多更廣泛。上文歸納的《突發(fā)事件應對法》中的安全保障權、獲得求助權等權利是公民在突發(fā)事件下應享有的權利，這些權利構成了突發(fā)事件下公民權利克減的限度。有些權利對于人的生存來說是根本性的、不可替代的，因而是絕對的。這些權利在突發(fā)事件下不能克減，即使是在緊急狀態(tài)下也是不能克減的，它們構成了公民權利克減的最低限度。

國際人權公約和一些國家的憲法都有關于公民權利克減的最低限度的規(guī)定。1976年生效的聯合國《公民權利和政治權利國際公約》，1953年生效的《歐洲人權公約》以及1978年生效的《美洲人權公約》，這三個較有影響的世界人權公約都規(guī)定了不能被克減的公民的基本權利。《公民權利和政治權利國際公約》第4條第2款規(guī)定，下列公民的權利不可克減：第6條（生命權），第7條（不受酷刑或施加以殘忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罰的權利，以及未經本人同意不得施加以任何醫(yī)藥或科學實驗的權利），第8條（免受奴隸制和奴役的權利），第11條（禁止債務拘禁的權利），第15條（免受溯及既往的刑法約束的權利），第16條（在法律面前被承認為人的權利），以及第18條（思想、良心和宗教的自由）。《歐洲人權公約》第15條第2款規(guī)定：第2條、第3條、第4條第1款和第7條為不可克減的權利。其中第2條規(guī)定了生命權；第3條規(guī)定了免受酷刑的權利和免受非人道的、卑劣的待遇和懲罰的權利；第4條第1款規(guī)定了免受奴隸制和苦役的權利；第7條規(guī)定了不受溯及既往的法律約束的權利。《美洲人權公約》第27條第2款中對不可克減的權利作出了比較廣泛的規(guī)定，包括：第3條（法律人格權），第4條（生命權），第5條（人道待遇權），第6條（不受奴役權），第9條（不受溯及既往的法律約束的權利），第12條（良心和宗教信仰自由）、第17條（家庭的權利），第18條（姓名權），第19條（兒童的權利），第20條（民族的權利），以及第23條（參政權）。

許多國家通過憲法對公民權利克減的最低限度予以規(guī)定。《俄羅斯聯邦憲法》第56條規(guī)定，不應限制俄羅斯聯邦憲法第20條、第21條、第23條第1款、第24條、第28條、第34條第1款、第40條、第46－54條所規(guī)定的權利與自由，這些條款所涉及到的權利分別是公民的生存權、個人尊嚴、隱私權、通信自由、私生活權、信仰自由、社會經濟權、住宅不受侵犯權。西班牙憲法規(guī)定，不得剝奪或限制人格尊嚴、學術自由、家庭生活、受教育權利等。1982年《葡萄牙共和國憲法》第19條第4款規(guī)定，不得侵犯公民的生命權、人格完整、個人身份、個人的公民資格與公民權利、刑法的非追溯性、被告人的抗辯權、信仰自由與宗教自由。

國際人權公約和一些國家的憲法表明，公民最低限度的不可克減的權利主要有：1．生命權；2．不受奴役權；3．人道待遇權；4．免受溯及既往法律約束的權利；5．良心和宗教自由的權利。

四、突發(fā)事件下公民權利保護的障礙

1．政府和公民的權利保護意識薄弱。目前政府在公民權利保護方面的意識還是十分薄弱的。突發(fā)事件下，擴大了的行政權力會成為公民權利的最大威脅。由于突發(fā)事件下的信息披露、快速反應和預警等機制還沒有真正建立起來，政府的權利保護意識也無法通過制度得到加強。公民的權利保護意識歷來都很薄弱。面對強大的政府應急權力，人們不知是否應該和如何能夠保護自己的合法權利，甚至不知自己有哪些合法權利。

2．憲法中沒有公民權利保留的明確規(guī)定。憲法第35條規(guī)定了表達自由，第36條規(guī)定了宗教信仰自由，第38條規(guī)定了人格尊嚴，這些規(guī)定被學者們視為是對公民權利的憲法保留。但憲法第51條規(guī)定，公民權利的行使不得損害國家利益。該條對公民基本權利的限制是一種概括性限制，范圍廣泛，包括了公民所有的基本權利。所以，憲法中并不存在明確的公民權利保留條款。

3．缺乏對突發(fā)事件下行政權濫用的監(jiān)督機制。突發(fā)事件下政府的應急權是一種容易被濫用的權力，沒有有效的監(jiān)督機制，政府就會隨意侵犯公民權利。應對法中有關于備案和匯報的規(guī)定，但由于法定的監(jiān)督機構缺乏必要的獨立性和權威性，這樣的監(jiān)督往往流于形式。監(jiān)督的主體也單一。應對法只規(guī)定了權力機關的監(jiān)督，沒有賦予司法機關、輿論和公眾應有的監(jiān)督權，難以形成監(jiān)督的合力。

4．缺乏與應對法配套的地方立法。突發(fā)事件大多是地區(qū)性的，即使發(fā)生全國性的突發(fā)事件，各地的情勢也不盡相同，因此需要充分發(fā)揮各省、自治區(qū)、直轄市在處理突發(fā)事件中的作用，加強地方立法。從目前的情況看，各地并沒有結合當地的實際情況，及時制定出相應的地方性法規(guī)。

5．沒有對公民基本權利予以救濟的程序性規(guī)定。比如突發(fā)事件應對法第十二條規(guī)定，財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償，但是卻缺乏對這種補償的程序以及標準的明確規(guī)定。這種情況在一定程度上限制了公民尋求救濟的權利，也使得對公民基本權利的限制失去了正當性基礎。

五、突發(fā)事件下如何有效地保護公民的權利

（一）確立人權保護的原則

為了防止突發(fā)事件下政府因其權力的強化而濫用權力，最大限度地保護公民的權利，政府在具體采取權利限制的行政措施時，應當遵循下列原則：

1．底線人權原則。突發(fā)事件使得人權保護機制受到很大的挑戰(zhàn)，社會主體的財產、生命、自由和尊嚴都處于威脅之下，人權變得十分脆弱，所以突發(fā)事件下的人權需要特別的保護。這樣，便有了突發(fā)事件下限制人權和保護人權的兩種取向的博弈。突發(fā)事件的性質決定了博弈必須是在法治的框架內進行，不能突破法治下的人權底線。

2．比例原則。行政法所面臨的一個核心問題，是如何將國家權力的行使保持在必要的限度之內，特別是在法律不得不給執(zhí)法者留有相當的自由空間之時。行政權的行使應當是適當的，不能為目的而不擇手段。在多種可供選擇的方案中，應當首先選擇對公民的權利損害最小的方案。如果有溫和的措施可以實現行政目標，就不能采取激烈的措施。

3．程序原則。突發(fā)事件下政府可以采取一切必要的措施，但也不是不遵守任何程序。雖然應對法中沒有系統(tǒng)的程序規(guī)定，但存在分散的規(guī)定，如關于突發(fā)事件的預警、信息發(fā)布、措施選擇、危機解除、善后處理等規(guī)定。其他有關的法律（如《傳染病防治法》）中也有類似的程序規(guī)定。程序的規(guī)定使政府應急權力的行使受到制約，減小政府濫用應急權力的可能性。

4．救濟原則。在衡量權利的真實程度和受保護的力度時，應將其和司法聯系起來進行考察。如果權利缺乏司法的最終的救濟，那么這種權利就是沒有保障的，其實現只能取決于某種偶然性。權利除了司法這種最終的救濟形式之外，還有賠償、補償等多種救濟形式。無救濟即無權利，突發(fā)事件下應急權力的合法和違法的行使給公民帶來的損害都應當得到救濟。

（二）明確政府的法律責任

政府在突發(fā)事件下的法律責任有以下六個方面：

1．關心公眾安全的責任。是否關心公眾安全，是判斷政府是否是責任政府的基本標準。突發(fā)事件發(fā)生后，如果政府將處理成本與可能的損失進行比較，認為處理成本要大于可能的損失，進而消極應對，那么這樣的政府就不是責任政府。實際上，政府在公眾安全問題上的權衡比較，是一種行政惰性，是對公眾缺乏關愛、對公共安全缺乏責任意識的表現。

2．對突發(fā)事件信息的收集、分析和公開的責任。準確和及時地公布突發(fā)事件的信息，對于澄清事件真相，化解謠言，維護政府的信用，消除公眾的不安恐懼心理是十分必要的。政府不能以維護安定團結和社會穩(wěn)定為借口對公眾封鎖信息，隱瞞事實真相，否則只會損害政府形象，喪失政府信用。

3．采取應急措施控制突發(fā)事件發(fā)生和蔓延的責任。應急措施是非常規(guī)措施，突發(fā)事件發(fā)生后，政府不可能按照現行的行政組織體制、程序和形式發(fā)布指令，而必須迅速采取非常規(guī)的應急措施。應急措施產生的機制主要有兩種，一是平時針對可能發(fā)生的突發(fā)事件提出處理預案，防范于未然；二是在突發(fā)事件剛剛發(fā)生之時提出緊急決策，并迅速部署和傳達，控制突發(fā)事件的蔓延。

4．組織動員必要資源投入突發(fā)事件處理的責任。突發(fā)事件的應對需要大量的人力、物力和財力資源，而政府在平時儲備的資源是不足以滿足應對之需的，這就需要迅速征用和募集全社會的資源。政府組織社會資源的能力，不僅取決于其運用行政權力的能力，而且取決于其信用能力。

5．恢復正常秩序的責任。在突發(fā)事件得到基本遏制的情況下，政府的主要責任就是盡快恢復正常的社會生活。突發(fā)事件下，政府所采用的主要是行政措施。行政措施具有剛性特征，組織化程度高，有悖于市場經濟的基本原則。而且行政慣性一旦形成，就難以改變。因此，當突發(fā)事件情勢得到控制以后，就應當及時取消應急措施，恢復正常的社會和經濟秩序。

6．對因處理突發(fā)事件所導致的社會公眾利益的損失予以補償的責任。政府在采取突發(fā)事件應急措施時，往往會使一部分人的利益受損。比如在“非典”時期，許多娛樂場所和網吧因被關閉而無法營業(yè)；有些企業(yè)被封閉隔離，致使所簽訂的經濟合同不能履行。這些損失政府理應給予補償，補償的方式可以是多種多樣的，如減免稅費、對貸款予以貼息等。

（三）構建突發(fā)事件下公民權利保護的司法救濟制度

根據我國的憲政現狀，突發(fā)事件下公民權利保護的司法救濟制度可以在兩個層次上構建。第一，建立突發(fā)事件下的憲法訴訟制度。突發(fā)事件下受限制的公民權利往往都是公民所享有的最基本的憲法權利，這些權利理應成為憲法救濟的對象。而且隨著現代法治的發(fā)展，憲法司法化已成為世界各憲政國家的共識。第二，建立突發(fā)事件下的行政訴訟制度。突發(fā)事件下對公民權利的限制所涉及到的問題，往往是公共利益與個人利益、政府與公民之間的沖突問題，所引起的訴訟往往不是憲法訴訟而是行政訴訟。所以，行政訴訟是公民權利司法救濟的基本途徑。當然，在保障突發(fā)事件下公民權利司法救濟途徑暢通的同時，也應當考慮到公共利益的需要，不能因此而對公共利益的維護造成不利的影響，因此在起訴的時間、程序等具體制度的安排上應和正常情況有所不同。

參考文獻：

[1]于安．制定突發(fā)事件應對法的理論框架[J]．法學雜志，2006，（4）：28．

[2]康德，法的形而上學原理．沈叔平譯，林榮遠校．商務印書館，1991：47．

（責任編輯王剛）