公有制、計劃經濟與立法制度的選擇

摘要：本文考察了1949至1966年間中國立法制度的變遷及經濟制度和經濟運行機制對中國立法的影響，指出所有制形式、經濟運行體制和經濟運行規律對一國的立法具有深刻而根本的影響力。要想考察未來中國的立法發展，就不能忽略經濟因素所起的關鍵作用。

關鍵詞：立法制度； 公有制； 計劃經濟

中圖分類號：D920.0 文獻標志碼：A

建國初期到文革之前這段歷史時期是中國立法史上一個特殊的年代，其間立法所遭遇之坎坷命運足以令人扼腕嘆息，立法成就也遠遠不及改革開放后之二十余年。但是，對于被動進入現代化進程的中國而言，法治目標的實現將更多依賴建構性的努力，在這一過程中立法無疑具有特殊的地位和價值。因此對支配當代中國立法演進、促成當代中國立法現狀形成的真實力量必須進行深刻的考察和反思，而1949至1966年間的中國立法及其影響因素是研究和思考的不可或缺的部分。我們知道，立法制度的轉向和曲折發展，背后蘊藏著復雜而又深刻的背景因素，然而學者在探討影響立法制度的因素時，往往忽略了最為基礎的原因，即經濟體制和經濟運行對立法的決定作用。為此，本文對經濟因素如何影響1949至1966年間中國立法這一問題作初步探討。

（一）1949~1966年間中國立法制度的變遷

新中國成立后到1954年憲法出臺之前，我國實行的是相當分權的立法體制，[1]其內容和特點包括：第一，由中國人民政治協商會議制定根本法。由它制定和修改《中國人民政治協商會議組織法》；制定和修改共同綱領；在普選的全國人民代表大會召開之前，執行全國人民代表大會的職權，如制定和修改中央人民政府組織法，選舉中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權；就全國革命和建設事業的根本大計或重要措施向中央人民政府提出決議案。但中國人民政治協商會議閉幕后設立的全國委員會沒有立法權，只能協商并向中央人民政府提出建議案。第二，中央人民政府為常設權力機關。實際上，當時行使中央立法權的在實踐中主要是中央人民政府，它在法律上和事實上均享有制定和解釋法律以及頒布法令的權力；(1) 同時在事實上中央人民政府也行使批準規范性法文件的權力，在這期間批準了相當數量的規范性法文件。中央人民政府委員會在這一時期的立法權力是如此之大，以至于有些人將1949年9月中國人民政治協商會議第一屆會議召開至1954年9月全國人民代表大會第一次會議召開的這段期間，稱為中央人民政府委員會時期。[2]第三，政務院有權頒布決議和命令，并審查其執行；廢除或修改所屬各部、委、署、院和各級地方政府與國家的法律、法令和政務院的決議、命令相抵觸的決議和命令；向中央人民政府提出議案。盡管《共同綱領》和《中央人民政府組織法》沒有規定政務院享有立法權，但事實上政務院制定和頒布的規范性文件也被當作了法，同時政務院在實際工作中還批準了許多地方性法令法例或法規。[3]第四，在地方立法權上，根據《地方政府組織通則》的規定，大行政區、省、市、縣的政府都可制定法令、條例和單行法規；民族自治機關也可制定單行法規。

1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京隆重召開，會上通過了中國第一部社會主義類型的憲法即1954年憲法和其他幾個重要法律。這一事件標志著社會主義中國的立法事業在建國初期這一歷史時期達到了階段性的高潮。1954年憲法的誕生及其他憲法性法律的制定和出臺為中國的法制發展和立法事業構筑了最初的憲政框架。與共同綱領時期相比較，1954年憲法最引人注目的地方就是對此前立法體制的重大修正，立法權限劃分體制從相當分權一躍而到高度的中央集權。根據1954年憲法的規定：全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關，有權修改憲法、制定法律；全國人大常委會有權解釋法律，制定法令，撤銷國務院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令，改變或者撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議；國家主席公布法律和法令。在地方立法權方面，1954年憲法的規定，使得地方立法權的范圍大大縮小：除民族自治地方有權制定自治條例和單行條例外，其他絕大多數地方都不再享有立法權，而且，由于地方人大均不設常務委員會，即使是民族自治地方的立法權在實際行使上也大打折扣。

盡管建國七年的立法取得了相當的成就，呈現出一片繁榮的景象，但立法制度設計上有先天的不足和缺陷，在立法主體設置、立法運作、法體系建設、立法技術方面存在諸多缺憾，如：立法主體設置模糊、范圍不是過大就是過小；立法運作制度和立法程序不健全、不明確；法體系不完善，在許多重要方面有空白；立法技術粗糙、規范性法文件名稱和用語混亂等等，使得中國立法的發展注定不會一帆風順。事實上，自1957年開始到文化大革命之前，中國的立法基本陷于停滯狀態；和此前的立法相比，不但沒有發展前進甚至還有所退步，并且成為文革十年法制崩頹的前奏：

從立法體制和立法權限上說，這一時期我國仍然在法律上維持著1954年憲法所確定的中央集權立法體制，(2)但實際上全國人大的立法權從多方面受到了削弱。一方面，由于過分強調黨的領導，強調政法工作和法律的工具性，以黨代法、以黨的決議代替法律的傾向越來越嚴重，(3)客觀上人大的立法工作不受重視，全國人大的立法權被黨的“立法權”所代替；另一方面，由于作為立法機關的全國人大長期不立法，而國務院及其所屬部委仍然發布規范性文件，且在實踐上被當作行政法規來看待，這就使得法律上的立法體制和現實中的立法體制發生了嚴重脫離，使立法權的運行缺乏明確的規則和有效的監督。

從立法程序上說，這個時期的立法工作也并未嚴格遵循法定的程序，有些決策干脆就直接繞過了立法這個環節。自1957年開始至1966年文化大革命之前黨中央發動了多次大的運動，其中有相當多的內容涉及到憲法和法律的重大問題，理應經過一定的程序制定出法律法規并加以推行，但是諸如1957年的反右斗爭，1958年的大躍進運動和人民公社化運動，1963至1964年的“四清運動”和“五反運動”等這類全國范圍內開展的關系重大的群眾運動，都是在黨的中央委員會或中央政治局擴大會議形成決議后，便作為國家意志向全國推行，期間根本就未經立法的提案、審議、表決、公布等程序。

從立法內容和法體系建設上說，這一時期的立法數量很少，內容上也乏善可陳，而在現代法律體系中最為重要的民商法立法方面，幾乎是空白。在1957年至1964年召開的各次全國人大會議上，除了通過《1958年到1967年全國農業發展綱要》外，居然沒有制定一部正規的法律；全國人大常委會也只制定了《戶口登記條例》、《農業稅條例》、《地方經濟建設公債條例》、《工商統一稅條例》，修改了《軍官服役條例》，批準了國務院制定的《國家建設征用土地辦法》、《商標管理條例》、《外國人出入境過境居留旅行管理條例》等幾個法令。(4)與建國初期的頭幾年相比，可以說是嚴重倒退。此外，法體系建設在這十年時間內也未能有所進展，《刑法》、《民法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等基本法律的起草工作，雖然在不同階段都斷斷續續開展過，但最后都無疾而終，沒有一個最終成為正式的法律。(5)

（二）公有制與計劃經濟體制的確立及其對立法的影響

人民民主政權在全國范圍內的建立，不但使中國的政治面貌煥然一新，而且也為深刻而徹底的經濟變革掃清了道路。1949—1956年間，中國經歷了從舊經濟體制向以公有制和計劃經濟為代表的社會主義經濟體制的過渡。這種過渡對那一階段乃至此后很長一段歷史時期的法制發展和立法工作產生了深遠的影響。

中國共產黨作為一個馬克思列寧主義的政黨，其中心任務便是在中國消滅剝削和剝削階級，領導全國人民建設社會主義，并最終實現共產主義的美好理想。因此，共產黨一旦取得全國政權，便開始在全國逐步進行所有制和經濟體制的變革。為了順應廣大貧苦農民對土地的迫切需求，同時也是為了履行建國之前所許下的承諾，中國共產黨在政權成立之初就馬上著手在全國范圍內推行土地改革。從1950年開始，在全國分三批、五個階段發動群眾改革土地制度，到1953年春為止，除了約700萬人口的少數民族聚居的地區外，全國范圍內的土地改革運動已基本完成。[4]通過土地改革，不僅使廣大無地、少地的農民分得了幾億畝土地和大量生產資料，而且更為重要的是它徹底摧毀了封建土地所有制，為農村所有制的進一步變革即后來的農業社會主義改造運動創造了條件。

1952年12月，中共中央召開政治局會議，會上提出了黨在過渡時期的總路線和總任務，即在一個相當長的時間內，逐步實現社會主義的工業化，并逐步實現對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造。隨后，社會主義改造運動在農村和城市分別展開。到1956年，農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造就已基本完成。從社會主義改造全面展開算起到基本完成，只用了短短幾年時間，和1952年過渡時期總路線的要求相比，這不是一個“相當長的時期”而是一個相當短的時期。由于后期工作的急躁、冒進，農業和手工業的改造產生了不少“后遺癥”，資本主義工商業的改造也因為進行的太突然，以致于黨內的一些干部甚至是高級干部在一開始也未弄明白這場運動的性質和最終意圖。這場匆忙結束的運動就此奠定了新中國未來經濟建設的所有制基礎，并為計劃經濟在新中國的推行開辟了道路。在城市，資本主義工商業在接受社會主義改造的過程中就已被置于國家計劃的控制之下，即使在初級國家資本主義階段，國家計劃也通過對民族資本主義企業的委托加工、計劃訂貨、統購包銷、委托經銷代銷等形式，將其納入自己的軌道中。在農村，計劃經濟的到來甚至更早一些：為了保證進行大規模經濟建設和向城市居民穩定供應糧食的需要、解決1953年出現的全國性糧荒，中共中央通過了陳云提出的“糧食統購統銷”方案，即按計劃收購農民糧食和按計劃向城市居民供應糧食，這已經是典型的計劃經濟的做法了。而隨后進行的農業合作化運動又為這一政策的貫徹執行提供了更為有利的條件，——由國家向合作社乃至高級合作社下達計劃指令比國家同億萬個農戶分別簽訂糧食購銷合同要便利得多。在對農業、手工業和資本主義工商業進行社會主義改造的同時，國家也開始制定并執行第一個五年計劃，這標志著計劃經濟開始成為中國城鄉的指導經濟模式。無論是自身的信仰和理論體系，還是快速發展國民經濟、實現社會主義工業化的現實任務，都促使中國共產黨選擇了公有制和計劃經濟體制，使得這二者在很長一段時間內成為中國經濟領域的最主要特征。

無論是農村“統購統銷”式的計劃經濟還是城市里的指令式的計劃經濟，其實質都是一種行政控制、行政命令下的經濟管理體制。這種體制強調的是上下級行政隸屬關系，突出的是上級或長官意志，關心的是經濟運行的政治或社會效果而非獲取經濟利益。它對立法的影響主要體現在立法需求、立法體制和立法內容三個方面。從立法需求上說，計劃經濟最迫切需求的是有關經濟管理、指令性計劃以及行政干預方面的規范性法文件，對于一般所認為的現代法制的最核心部分即調整平等社會主體間的經濟、社會關系的法律（如財產法、債法、公司法等）以及程序法反而無所需求，因為計劃經濟的實行使得社會經濟往來主要產生于上、下級關系的主體之間，平等主體間的經濟往來和經濟上的矛盾沖突大大減少，所以社會對這方面立法的需求減弱。從立法體制上說，計劃經濟對直接干預經濟生活的行政法規的“過度需求”，無形中造成了行政機關在立法中占有過分突出的地位，使行政機關的立法權過于膨脹，這樣一種不均衡狀態在今天我們的立法實際中還依然存在；而且計劃經濟強調經濟調控大權集于中央，地方和企業缺乏自主權，反映到立法體制中就是強調中央集權。從立法內容上說，當時大量的立法不過是經過法律包裝的行政命令或計劃性指令，有時干脆就法和文件、政策不分，即便是以法的形式頒布也只是“形式上屬于立法性質，實際卻是行政命令的載體”，[5]由此還引發出了立法技術落后、立法程序隨意、立法質量不高等一系列問題。

（三）大躍進和人民公社化運動對立法的影響

1957年至1960年是中國經濟社會制度發展進程中非常關鍵的一個時期。這幾年中國形成的經濟體制的基本制度在此后20年沒有發生重大或根本的變化，直至七十年代末期改革開放新時期的來臨。

五十年代末至六十年代初，發生了兩件對未來中國經濟體制產生重大影響的社會政治運動，即大躍進和人民公社化運動。所謂大躍進，就是指經濟建設以超出常規的高速度發展，就是要使工農業生產的產量“不是一般的而是成倍的、幾倍的甚至十幾倍地超過原計劃的指標”。[6]它是由一系列小的、單個的運動串聯起來的，其中包括轟轟烈烈的大煉鋼鐵運動，也包括對農村生產組織結構和基層政權制度產生重大影響的人民公社化運動，其時間跨度從1958年一直延續到1960年。大躍進給經濟建設和人民生活造成的重大損失已不用過多敘述，這里需要注意的是它在制度建設上造成的弊端。大躍進在經濟上的基本特征是生產異乎尋常的高速度、生產關系上的不停頓的變革，所有制形式走向單一的公有制，而且是“越大越公越好”；在方法上的基本特征則是無視經濟發展和經濟工作的客觀規律，過分夸大人的主觀能動作用，“浮夸風”、“瞎指揮風”盛行，以長官意志干預生產和經濟生活，從而進一步強化了用指令和上級計劃等手段指揮經濟和生產的傳統。1958年，作為大躍進運動重要組成部分的人民公社化運動在中國農村迅速興起，并很快達到了高潮。人民公社不僅是一種農業性的經濟組織，同時又是兼具多種功能的社會組織，是當時中國農村基層的“組織細胞”。人民公社在所有制上的特點是“一大二公”，即生產資料公有制的程度高、以社為基本單位實行生產資料公有制，原農業社的一切公有財產都交給公社，農村中的一切事務也都交由公社管理，統一生產，集中勞動，統一核算，統一分配。在生產經營上，人民公社的特點是統一經營、集中勞動、簡單協作，公社對計劃安排、生產經營、產品分配和勞動調度等都實行高度的集中管理，排斥商品經濟、不考慮市場需要，只按上級指令和計劃行事。在分配制度上實行工資制和供給制相結合；在組織特點上，則是實行“政社合一”制度，即人民公社既是組織農民生產經營的經濟組織，又是最基層的一級政權組織，公社的領導身兼貫徹國家政策（包括指令、計劃）和組織農民生產經營的雙重職責，國家的經濟指令和經濟計劃可以通過公社領導直接貫徹到每個農戶。這樣，通過人民公社化運動，國家就此建立起一個高度公有制和高度計劃經濟的經濟運行體制，人民公社成為這一經濟體制的載體和象征并一直存續到八十年代。人民公社化運動不僅對經濟體制產生了影響，同時也改變了農村中的社會結構和社會關系：在人民公社制度下，工業組織的生產安排方式被積極引入，在生產中，農民只是被動的、機械的服從調度和安排，缺乏主動性和責任心；為了適應這種勞動力的計劃調配方式，人民公社對農民實行了軍事化的組織管理和集體化的生活安排，令人民公社成為某種斯巴達式的軍事共產主義組織。此后，人民公社雖然在對農民的管理方式上有所松動，但其作為公有制和計劃經濟載體的性質卻沒有改變。人民公社的這一性質對中國法制建設和立法發展產生了一定程度的影響。

首先，在高度公有的所有制形式下除了生活必需品和簡單的生產工具外，農民根本就沒有多少多余的財產，他們之間發生財產糾紛的機率很小，因此不會提出這方面的立法需求；其次，實行高度的計劃經濟體制令市場因素在人們的經濟生活中幾乎沒有什么地位，從事生產的主體（如人民公社）不是作為市場主體，而是作為國家政權機關的附屬物來運作，它們之間的經濟往來不是遵循市場規律和等價交換原則，而完全是一種政府行為，它們對立法特別是有關市場的立法也無興趣。還需指出的是，計劃經濟的一個重要特征就是以部門管理為主，也就是說計劃經濟體制下行業、部門這樣的縱向管理要遠遠強于地區或行業間的橫向關聯，它一方面對立法的內容產生重大影響即立法以大量的直接干預經濟生活的行政法規為主，另一方面又對立法體制產生無言的影響力，——行業、部門的縱向管理勢必要求中央集權的立法體制，反對相對分權的體制。再次，人民公社為適應計劃經濟而實行的生產和組織上的集體化、軍事化造成人們不但在經濟狀況上非常接近（都很貧窮），而且在生活方式上也漸趨一致，每個農民只是人民公社的一分子而不具個性色彩，再加上來自上層的嚴格管理使人們自己支配的時間大大減少，這就使得在人民公社內部發生足以引起立法需求的沖突數量大大降低，犯罪現象也確實大為減少，于是立法的必要性也就為人們所懷疑了。

總之，高度公有制和高度計劃經濟體制下的社會對法律和立法的需求是微弱的、不穩定的，其主要原因之一就在于“高度集中的經濟與松散的經濟相比，需要較少的法律救濟來調節當事人利益”。也許有人會說，行政機關制定大量的管理類的規章不也體現了某種立法需求嗎？這當然是一種立法需求，但是只有在市場經濟促成的現代法治條件下，才能獲得穩定長久的立法需求。市場經濟和現代法治條件下，平等多元的社會主體和市場經濟的內在屬性要求對行政權力加以約束，使其不至被濫用;但計劃經濟體制下對行政法規的立法需求來源于行政機關便于管理和指導經濟以及社會生活其他方面的功利目的，其權力行使不受社會上其他力量的制約，因此一旦行政機關覺得立法手段過于繁瑣而不便運用時，他們便會選擇其余更為便利的手段和方式如政策、文件等，歷史的事實證明，計劃經濟下的行政機關總是依賴文件甚于依賴法律。

（四）市場經濟的萌芽及其對立法的深遠影響

在分析1957—1976年間中國立法的經濟背景時，有一個現象值得我們注意，那就是六十年代初期中國的計劃經濟體制曾一度有所松動，高度的公有制也曾被打破。如1960—1962年在安徽出現了“責任田”制度，實行包產到隊、包產到田、責任到人，在一定程度上調動了農民的積極性；[6]174-175擴大企業經營自主權和地方管理權，改革企業經營管理體制，要求注重企業的經濟效果；在所有制上也從人民公社化運動時的“一大二公”轉變為“三級所有，隊為基礎”，等等。中央肯定了這些做法并使之成為國家正式的政策，這種經濟體制上的轉變也影響到了當時的中國立法，資料顯示，二十年間國務院發布的與經濟有關的規范性法文件大部分都集中在那一時期。不過這種狀況并沒有持續多久，除少數政策外（如“三級所有、隊為基礎”），大部分做法后來都因所謂“方向性錯誤”而被迫停止。

六十年代初期計劃經濟體制的松動有深刻的經濟學上的原因：高度公有制和計劃經濟體制的推行，使勞動者努力工作的個人邊際收益幾乎為零，也就是說無法通過更努力的工作為自己謀求更多的利益，在這種情況下，勞動者的收益的最大化就表現為“在不受到行政懲罰的算計下對閑暇最大化的追求”。[7]于是偷懶和怠工就成為普遍的現象，經濟活動出現全面的低效率。六十年代初期經濟政策的調整正是出于改變經濟運行低效率的考慮。但是，當時對各種低效率或經濟腐敗（這是官員在公有制和計劃經濟體制下追求個人利益最大化的一種最常見途徑）有著自己的意識形態上的解釋：農民自發的制度創新是小資產階級的意識，是“資本主義尾巴”；官員的腐敗和埋產私分是資產階級意識在黨內的反映；腐敗官員和那些主張靈活經濟體制的領導干部是“黨內走資產階級道路的當權派”，為了消除資產階級意識的影響，建立一個純化的社會主義社會和純潔的中國共產黨，必須發動群眾，“整那些走資產階級道路的當權派”。于是，短暫的經濟解放和經濟復蘇結束了，社會又陷入政治運動的漩渦中。這一過程向我們充分展示了作為立法背景的政治、經濟等因素之間的錯綜復雜的關系，以及1957—1976年間政治運行對中國社會生活各方面（包括經濟、也包括立法）的無與倫比的強大影響力。

其實，六十年代經濟體制的短期松動，向我們展示了經濟和社會因素的最大特點，那就是雖然其作用緩慢且不易為人所察覺，但卻是最基本的推動力量。當其能量積蓄到一定程度時，就會產生出不可忽視的革命性力量，激發社會的躍遷。七十年代末安徽小崗村的“冒死分田”揭開農村改革的序幕既昭示了這一規律，也預示了中國一場更大變革的來臨，這為此后中國立法的全面復蘇和長足發展奠定了最為深厚的經濟和社會基礎。正是在這個意義上我們才能更深刻、更完整的理解黑格爾的名言“凡是現實的都是合理的，凡是合理的都是現實的”（特別是后半句），而不是僅僅注意其前半句的表述和含義。

（五）結語

在1949～1966年間的中國，政治運行模式產生了無可抵御的統治力量，并對社會的方方面面（包括立法，也包括經濟、社會、文化等）進行了幾乎完全徹底的強制性改造，其所確立的一些經濟和社會制度對當時中國立法的發展產生了深刻而持久的影響。然而，作為“靜止和沉默的巨大基底”的經濟和社會需求卻最終觸發了導致這種政治運行模式結束的變革，這足以說明經濟因素在一個社會發展過程中的基礎性作用。因此，考察當前中國立法乃至整個法治建設的現狀和未來，就不能不考慮經濟體制和經濟運行這一最為深厚和持久的“源動力”。

(1) 政協全體會議僅僅是在第一屆會議（1949年9月）上通過了共同綱領和幾個法律文件，此后就再無立法活動。

(2) 雖然1959年全國人大再次授權全國人大常委會行使部分立法權，使立法權在一定程度上有所分散，但是中央和地方立法的分權卻一直沒有實行。1958年實行大規模簡政放權，但并未涉及立法上的中央與地方分權。此后更無分權的提出。見周旺生：《中國立法改革三策：法治、體制、決策》，載《北京大學學報（哲學社會科學版）》1995年第5期，第22頁。

(3) 毛澤東就說過“我們每個決議都是法，開會也是法”。見郭道暉：《法治：從蒙昧到覺醒的五十年》，《東吳法學·蘇州大學百年校慶、東吳法學院八十五周年院慶專號》，第13頁。

(4) 見蔡定劍著：《歷史與變革：新中國法制建設的歷程》，中國政法大學出版社1999年版，第95頁。另外，關于上述法規的更為具體和細節性的內容，請參閱韓延龍主編：《中華人民共和國法制通史》（上），中共中央黨校出版社1998年版，頁449以下。

(5)1962年前后，根據毛澤東的談話和中央的指示，國家曾一度重視立法工作，1962年9月在全國人大常委會重新成立了民法研究小組，并于1964年提出了民法草案試擬稿；刑法也在22稿的基礎上修改到33稿。但不久以后階級斗爭的氣氛越來越濃，各種運動接踵而至，立法工作的短暫恢復又被打破了。

參考文獻：

[1] 見蔡定劍.歷史與變革：新中國法制建設的歷程[M].中國政法大學出版社，1999：19-20.

[2] 郭道暉總主編.當代中國立法（上）[M].中國民主法制出版社，1998：394.

[3] 周旺生.中國立法五十年（上）——1949-1999年中國立法檢視[J].法制與社會發展，2000（5）：3.

[4] 韓延龍主編.中華人民共和國法制通史（上）[M].中共中央黨校出版社，1998：78.

[5] 徐付群.五十年代末法制建設滑坡原因新探[J].《中共黨史研究》，1998（5）：81.

[6] 有林、鄭新立、王瑞璞主編.中華人民共和國國史通鑒（第二卷）[M].當代中國出版社，1993：144.

[7] 吳思.帝國組織的興亡條件及其演變——中國通史的一種讀法[J].戰略與管理，2001（6）.

（責任編輯顧錦）