論政府綠色采購制度的構建

摘要：政府綠色采購是進行環境保護的一項重要制度，它帶來了經濟、環境等方面的效益。目前，世界各國和國際社會都在積極探索建立完善的政府綠色采購制度。本文在分析了我國目前的政府綠色采購制度及其缺陷的基礎上，從宏觀及微觀層面提出了如何完善我國綠色采購制度的見解。

關鍵詞：政府采購； 政府綠色采購； 環境保護

中圖分類號：D035； D630.9 文獻標志碼：Ａ

一、政府綠色采購的法理分析

（一）政府綠色采購的概念

現代社會隨著經濟的發展，環境污染不斷嚴重，并且超越國界成為國際社會共同關注的問題。保護環境、防治污染越來越成為世界各國的共識。特別是20世紀90年代以來，各國紛紛制定可持續發展戰略和措施，將環境保護作為可持續發展戰略中的一個重要環節。各國政府意識到，政府既是可持續發展戰略的決策者和領導者，同時也是實踐者和參與者，政府自身的日常運作也應當時時體現保護環境的政策和意圖。政府采購作為政府公共權力的一種運用，具有較強的宏觀調控能力和政策性；不少政府逐漸認識到，將環境保護融入到政府采購活動中，進行政府采購的“綠化”，可以收到積極的示范效果。這就是所謂“綠色”的政府采購。

（二）政府綠色采購的必要性分析

政府采購的目標具有多樣性，其政策性目標是政府調節經濟和社會的基本手段之一，是政府解決貧困、種族歧視、浪費資源、環境破壞、經濟危機等一系列社會問題的重要方法。同樣的，政府綠色采購在深刻詮釋了政府采購社會政策性目標的同時，在經濟、環境等方面具有很高的效益。

1．政府綠色采購是有效的宏觀經濟調控手段?，F階段各國政府采購規模不斷增長，對社會經濟領域產生的影響日益加深。據統計，歐盟各國政府每年采購額約1萬億歐元，占其國內生產總值的14%左右；日本中央政府每年采購額已達到14萬億日元[1]。政府綠色采購的內涵非常豐富，范圍幾乎覆蓋了政府辦公的所有領域。政府根據環保產業政策和經濟技術政策，會對需要一定扶持的新興產業或項目在采購招標方案中多考慮它們的產品，這樣既可注入財力，又可在社會上產生示范效應，鼓勵、刺激環保企業發展；而且，通過制定適應政府需求的彈性采購計劃，可以調節部分商品的供給和需求，合理調整產業結構?？梢?，政府綠色采購具有明顯的政策導向性和宏觀調控的作用，其采購行為既會影響消費者乃至全社會的消費取向，也會影響商品生產企業和銷售行業的發展取向。

2．政府綠色采購是促進環境保護的導向。政府采購一項重要的政策性目標就是保護環境，政府可以利用采購的規模優勢和采購結構的調整，充分發揮綠色消費的導向作用，落實政府保護環境的政策意圖，積極引導改變大量消耗資源、能源、污染環境的傳統發展模式，推行以生態環境為中心的綠色增長模式，合理配置、利用環境資源，維護生態平衡。[2]政府綠色采購不僅可以影響供應商采取積極措施增強其產品的綠色度；也可以培養扶植一大批綠色產品和綠色產業，有效地促進綠色產業和清潔技術的發展；并且，政府綠色采購對普通消費者有著強烈的示范作用，可以引導人們改變不合理的消費行為和習慣，倡導合理的消費模式和適度的消費規模，減少因不合理消費對環境造成的壓力，進而有效地促進綠色消費市場的形成。

（三）政府綠色采購具有雙刃劍效應

政府綠色采購的正面意義勿庸置疑。但是，和很多事物表現出的規律性一樣，政府綠色采購也是一把雙刃劍。

1．政府綠色采購可能會導致財政支出的擴大。凡綠色產品，一般都意味著其成本和價格高于非綠色產品。假如全部實行綠色采購，即使采購的實物量控制在零增長的水平，其采購費用肯定也會大幅度上升，這就意味著政府的財政支出會增加，間接加重納稅人的義務。

2．政府綠色采購可能會導致不公平現象的滋生。政府采購采用招投標形式，一般情況下“綠色”產品能達到政府采購標準的不會很少，但真正能成為供應商的卻寥寥無幾。在這種情況下，可能就會產生不按照市場原則進行公平競爭的行為，賄賂現象也難以杜絕。

3．政府綠色采購還可能會成為新的貿易保護手段。環境保護是保護民族工業冠冕堂皇的理由之一。目前世界上許多國家尤其是一些發達國家，都以保護本國環境資源為由積極設置綠色采購非關稅壁壘，禁止或限制外國供應商進入本國政府采購市場。政府綠色采購制度正是這種新的貿易保護手段，它會影響國際貿易的正常進行。

二、世界各國及國際社會的綠色政府采購實踐

盡管“綠色”的政府采購在國際上尚屬于新生事物，但一些國家已經著手制定了有關政府綠色采購的規定和標準，且這樣的立法和實踐在國際上正呈現出逐步流行的趨勢。

（一）國家層面政府綠色采購的實踐

美國是政府綠色采購制度較為完善的國家。1992年3月，美國聯邦采購政策辦公室（Office of Federal Procurement Policy， OFPP）、總統辦公室和預算管理辦公室聯合發布了一份政策書。政策書的主題是關于采購符合環境和能源效率要求的產品和服務的政策建議。該政策書將環境保護作為基本原則之一，要求采購機關必須遵循1991年10月修正過的《資源保護和再生法》的規定，在采購過程中優先采購那些能夠保護自然資源和環境的產品和服務。為了促成保護環境這一原則的實現，政策書還對采購機關的具體采購行為做了進一步的指示，主要規定有：1.采購機關應當采購所含可再利用材料的比率達到最高的產品（包括產品包裝），并與產品的業績要求、有效性、合理價格、成本花費等因素保持必要的一致；2.采購機關應當在合適和可行的前提下，對生物的再利用成本加以分析，以幫助做出選擇產品和服務的決定；3.采購機關應當參與民間標準設定組織的工作，并同這些組織合作，以促進符合環境保護和能源效率要求的產品和服務的界定標準和規格的發展；4.當欲授予的采購合同是全部或部分地建立在使用再生材料的基礎上時，采購機關應當要求投標者證明再生材料所占的比例；5.對于那些耗費大量石油等能源用于產熱、發電和機械加工的企業，如果它們擁有從固體廢棄物中獲得基本的或輔助性能源的技術能力，采購機關應當要求企業盡最大程度的可能發揮這些能源技術的效力；6.每一個采購機關應當對其一年的采購成效作出總結，并將年度報告提交給環境保護局和聯邦采購政策辦公室。

該政策書生效之后，成為政府及采購機關在采購過程中貫徹保護環境原則的一個有益的指南。不過，在其后的數年實踐里，采購機關也發現了不少問題，比如部分關鍵詞語的定義、地方政府的適用、投標者證明的檢驗、和民間組織的合作、與其他法律的協調、與競爭政策的關系等，都存在著模糊或未予以說明的缺憾。采購機關針對這些問題提出了許多建議，希望有助于該政策書的改進或者有更好的法案出臺。1998年9月14日，當時的美國總統克林頓頒布了13/101號行政令，即《通過廢棄物的防止、循環利用和聯邦采購綠化政府》(Greening the Government Through Waste Prevention， Recycling， and Federal Acquisition)，除了要求行政機關將廢棄物的防止和循環利用融入機關的日常運作當中，同時還要求行政機關通過加大對再生利用材料的優先考慮和需求來增加和擴展這些產品的市場。從該行政令生效之日起，所有的采購機關都被要求根據環境保護局制定的“采購含再生材料產品的一般指南”中所列的可循環利用產品的目錄，采購紙張和其他53種產品。[3]2000年美國政府又頒布了《通過在環境管理中的領導來綠化政府》（Greening Government Through Leadership in Environmental Management）的行政令，要求行政機關將環境管理制度融入機關的日常決策和長期計劃過程。

其他一些國家以及國際組織也制定了旨在促進環境保護的政府行動法律、指南和倡議。比如加拿大于1995年制定和頒布了《綠色政府指南》，要求各政府部門制定自己的可持續發展戰略以及具體計劃，并將其納入政府的日常事務和決策過程中。日本政府于2000年頒布了《促進再循環產品采購法》，該法旨在促進國家機構和地方當局積極購買對環境有益的再循環產品，同時最大限度地提供綠色采購信息。

（二）國際社會關于政府綠色采購的實踐

在世界各國紛紛嘗試實行政府綠色采購制度的同時，國際社會也開始制定相關的政策。經濟合作與發展組織（OECD）于1996年發出了《改善政府的環境措施》的倡議，并于同年做出了《關于改善經濟合作與發展組織的環境措施的決議》。2002年1月，OECD又做出了《關于改善公共采購的環境表現的倡議》，建議OECD的成員國政府在購買對環境有益的產品和服務方面發揮帶頭作用，從而鼓勵商業機構和家庭做出相同的購買選擇。[4]同年，聯合國在南非約翰內斯堡舉行的全球可持續發展峰會的聲明中也明確提出，“有關國家和地方政府應推動政府采購政策改革，積極開發、采用環境友好產品和服務”。目前這份聲明內容已被各國政府視為實施“綠色”政府采購的重要依據。

三、我國政府綠色采購制度的現狀

（一）我國關于政府綠色采購的制度體系

近幾年來，環境保護問題在政府采購領域發出了越來越響亮的聲音。如果說在前幾年，普遍受到關注的還是采購效率、采購透明、軟件采購等方面的問題，那么，在“科學發展觀”統領以及統籌人與自然和諧發展、立足節約資源保護環境來推動發展等治國理政的思路指導下，人們已經把更多的注意力放在了如何實現我國的“綠色”政府采購上。這顯然是一個非常積極的變化，這種變化也或多或少地體現在我國政府采購的相關立法上。

在法律層面上，我國的《政府采購法》是涉及政府綠色采購的主要法律，它明確地把“維護國家利益和社會公共利益”作為立法目標之一。其第九條規定：“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境”。除此之外，2002年頒布的《中華人民共和國清潔生產促進法》也涉及到政府綠色采購問題，其第十六條規定，各級人民政府應當優先采購節能、節水、廢物再生利用等有利于環境與資源保護的產品。

在部門規章方面，自2004年8月以來，財政部連續公布了《中央單位政府采購管理實施辦法》、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購供應商投訴處理辦法》等四個管理辦法，為進一步健全政府采購制度提供了行政規章層面的依據。2004年1月，國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳關于開展資源節約活動的通知》，規定“政府機構要在資源節約活動中發揮表率作用，制訂節能實施方案和能耗水耗定額、支出標準，深化政府采購制度改革，降低費用支出，帶頭節約資源”；同時指出：“發展改革委要會同財政、稅務部門抓緊制定并不斷完善節能、節水設備（產品）目錄，并研究采取優惠政策，鼓勵生產、銷售和使用節能、節水設備（產品），鼓勵開發和利用可再生能源”。《通知》進一步明確“各級財政要支持資源節約和資源綜合利用，將節能、節水設備（產品）納入政府采購目錄”。為了貫徹《通知》精神，在借鑒國際通行做法和我國政府采購制度改革實踐的基礎上，財政部和國家發改委隨即制定了《節能產品政府采購實施意見》（以下簡稱《實施意見》），對節能產品實施政府采購制度做出了明確規定。《實施意見》的出臺與實施，有利于從源頭上提高能源利用效率、推廣節能產品、降低政府機構能源消費。其直接目的在于降低節能產品價格、促進節能技術進步、實現節能產品市場的繁榮，無疑也在政府采購領域為環境保護擴大了一片領地。

在地方性規章方面也有體現政府綠色采購的制度，如《上海市政府采購管理辦法》第十八條規定：“政府采購應當符合環境保護的要求。采購中心和采購人應當優先采購低耗能、低污染的貨物和工程。”在《〈上海市政府采購管理辦法〉實施意見》中又規定：“政府采購的貨物、工程和服務在驗收時，必須符合國家技術質量、環保、消防、安全等有關法律、法規和規章的規定?！?/p>

（二）我國政府綠色采購制度的缺陷

盡管我國目前已有多部法律涉及到政府采購制度，但是筆者認為，總體而言我國的政府綠色采購制度還不完善。

1．政府綠色采購的立法體系并不完善。盡管我國頒布了《政府采購法》，但是，該法過于原則化，真正“重量級”的《政府采購法實施細則》尚未出臺。該實施細則（或稱為實施條例亦可）無法出臺，使得《政府采購法》所體現的“保護環境”還只是原則性的宣示，缺乏具體的實施辦法，也無法形成與之配套的法律、法規，在實踐中仍處于自發的狀況。

2．政府綠色采購的具體規定尚存缺陷。對政府綠色采購產品的定義模糊。何為綠色產品，綠色產品是以環保為標準還是以節能、節水為目的？綠色產品同以前提出的環保產品、節能產品概念有什么區別？這些問題，目前的法律都沒有明確的規定。而且，目前法律關于政府綠色采購的基本法律框架不夠完善，已有的“綠化”具體措施主要集中在節約資源、發展節能產品等環節，“綠化”途徑仍顯狹窄。

3．政府綠色采購的可操作性不強。首先，采用何種標準作為政府綠色采購產品的標準存在爭議。財政部傾向于不以“中國環境標志”產品標準為主，而全部統一采用國家強制標準。而國家環境保護總局認為，國家強制標準遠遠低于了中國環境標志要求，而且汽車、復印機、打印機、計算機、洗滌劑都無國家環保要求。其次，由哪家認證機構來認證該產品仍未明確。為防止一家認證機構搞壟斷，財政部希望像中國質量認證中心、中標認證中心等多家有資歷的認證機構能參與到認證政府綠色采購產品中來。而相反的看法卻認為，多家認證機構參與認證可能出現“為攬生意，私自降低認證標準”的現象。

四、建立我國完善的政府綠色采購制度

基于政府綠色采購制度的重要性及我國政府綠色采購制度的缺陷，建立完善的政府綠色采購制度成為當務之急。筆者認為，在構建和完善我國“綠色”政府采購制度的進程中，有必要遵循各國普遍經歷的三個步驟，即確定政府采購的環境政策目標、確立政府綠色采購行為的指導原則以及建立相關配套制度。其中，前兩者構成我國政府綠色采購宏觀層面的重要任務，而微觀層面（或者說是操作層面）則是把“建立相關配套制度”加以具體化，重點是建立“綠色清單”制度、“綠色”評標制度、以及供應商“綠色”準入制度 。

（一）構建和完善政府綠色采購的宏觀層面

1．明確政府采購的環境政策目標。所謂政策目標，是指政府希望通過政府采購所達到的特定的社會經濟政策目標；不同國家或地區在不同發展時期、不同社會經濟背景下，政府采購的政策目標必然有所不同。構建和完善政府綠色采購制度，其第一步也應是確定政策目標。只有在環境政策目標確定之后，相關的指導原則和配套制度才可以漸次展開。從各國涉及政府采購的環境政策目標之立法來看，有的在環境保護法、政府采購法中作出規定，有的在相關的行政法規中作出規定；有的環境政策目標是強制性的，有的則僅具有指導意義。鑒于我國《政府采購法》本身的實施時間不長，經驗積累不足，其首要步驟就應是將環境保護作為各級政府采購的政策目標。在環境政策目標約束力的選擇上，如果僅提供一個指導性的政策目標，在實際落實過程中容易停留于紙面上，也不利于應對我國當前環境保護的嚴峻形勢，因此宜采用強制性的環境政策目標。比如，有學者就認為，“最基本的就是可以要求采購人的招標文件列出環境保護的強制性規定”。[5]

2．確立政府綠色采購行為的指導原則。為了保證最后采購獲得的貨物、工程和服務符合環境保護的要求，在采購進程中必然需要有相應的指導原則，但政府綠色采購行為的指導原則在我國目前立法中尚屬空白。今后在制定該指導原則時，不能簡單用諸如“環境保護要求應始終貫穿于政府采購的全過程”之類籠統的語言進行表述，而應充分關注環境保護所涉及的各個層面，強化技術手段和環保信息的運用，從而對政府采購行為和環境保護的融合進行有效指導，為政府綠色采購制度的完備提供方向。筆者認為，在為我國政府綠色采購行為確立指導原則時，應當考慮以下幾點內容：（1）將環境保護因素作為采購人在整個采購過程中（而不僅僅局限于采購合同的授予）應當加以考慮的強制性因素，在平等地考慮產品或服務的價格、性能、環保、節能等方面的條件后，作出科學的采購決策。（2）有必要對產品或服務的整個生命周期的環境屬性進行分析。節能型、可循環型等環保產品或服務已被公認為比消耗型產品或服務對環境更為有益，因此應鼓勵采購人選擇可循環階段多的、不可逆的消耗階段少的產品和服務，這也就意味著對于具有競爭性的同類產品或服務的“成本”應當進行整個生命周期對環境影響的分析。（3）在采購過程中強調污染的預防。預先防治比污染的事后治理要節省費用，也更為有效。這決定了在進行有利于環境的采購時，不應當只考慮廢氣、廢水、廢渣等廢棄物對環境的損害程度，還要從源頭考慮環境污染的預防。比如我國正在實施的節能產品采購，能夠起到降低采購成本和減少污染治理費用的雙重效果。（4）建立和完善有關環境保護的信息。收集、歸納準確而有效的相關環境保護信息應當作為政府采購的一個“平臺”，這對于正確作出政府綠色采購決策是至關重要的。因此政府應當盡可能多地從各類組織（包括供應商、環保機構等）獲取準確的環境影響信息，使采購人的采購決定更加科學。

（二）構建和完善政府綠色采購的微觀層面

在確立環境政策目標和指導原則的基礎上，政府綠色采購還必須有相應的制度和措施進行配套。構建和完善我國“綠色”的政府采購需要分兩步走，即首先是“建”，然后是完善。在今后的一段時間內，重心仍應放在“建”上。通過對部分采購實務部門的了解，筆者認為，在建立相關的配套制度和措施上，關鍵點在于把握“可操作性”，形成一套適合國情、確有成效的做法。具體而言，應當結合運用以下三種制度：

1．建立“綠色清單”制度?！熬G色清單”是指政府依據相關的環保和節能標準所認定的、能夠實現環保和節能目標的產品清單，采購人在采購時需要優先或者必須按照該產品清單列出的產品進行采購。此外，“綠色清單”還可以增加“禁止性采購清單”，即把環保、節能性差的產品納入禁止采購的清單。“綠色清單”模式的優點在于：它是落實政府采購的環境政策目標和指導原則最為直接的一種方式，使各項采購的環保要求有明確和直觀的依據，操作上簡潔明了。

但此種模式也有幾個不足：一是清單的制訂要求有技術上的保證，但技術本身的演進以及產品本身的發展和豐富，都會使得清單不一定能全面、準確地涵蓋所有環保、節能產品；二是除了“禁止性采購清單”外，“綠色清單”往往是指導性的清單，不具有強制效力；三是“綠色清單”的核心作用是通過相關標準使產品或服務納入（或剔除出）清單，對于其他的經濟、社會效應，包括支持國內產品、保護中小企業等則關注不夠，某種程度上會影響其他政策目標的實現。

2. 建立“綠色標準”制度。由國家相關標準管理部門從節能、增效、環保等多個方面對機械、電子、IT產品、建筑、裝飾、裝修材料等制訂明確的采購標準。規定政府采購必須遵循相關標準，限制或禁止采購節能、環保標準以下的產品或服務。[6]該模式的好處是避免了“綠色清單”無法涵蓋全部節能環保產品和服務的局限性，并較好的協調了強制性和指導性之間的關系。不過，“綠色標準”模式與“綠色清單”模式一樣，也無法兼顧環境政策目標和其他政策目標的同時實現。

3. 建立“綠色準入”制度。該模式要求采購人在對參與采購競爭的供應商資格進行審查的過程中，通過對供應商資格作出一定的要求（限制和優惠），從而實現“綠色”政府采購的目的。通常意義而言，人們將“準入”視為一種限制或約束，即提高供應商參與采購投標的“門檻”。但在“綠色準入”模式中，“準入”包含了兩層含義，一是對供應商及其產品和服務的環保節能狀況列入資格審查條件之一，二是對于符合環保節能狀況的供應商，給予采購價格上的優惠。比如，我國臺灣地區“政府采購法”第九十六條即規定，政府在招標文件中，需要規定優先采購取得政府認可的環境保護標準的產品或服務，在其效能相同或者相似的條件下，符合環保標準的產品或服務允許獲得10％以下的差價優惠。這種優惠應當說是合理的，有利于鼓勵供應商積極研發和提供更為節能環保的產品和服務。這也就意味著“綠色準入”模式可以對供應商產生限制和優惠的雙重作用。

豐富和有效運用上述三種模式，將是今后一段時間我國政府綠色采購的工作重點。在完善“綠色清單”模式的基礎上，宜逐步過渡并形成以“綠色標準”模式為基礎、輔之以“綠色準入”模式、多種方式綜合運用的制度體系，不斷地促進我國政府綠色采購制度的完善。

參考文獻：

[1] 陳燕平.建立政府綠色采購制度，引領可持續消費，促進循環經濟發展[C].2005年循環經濟與綠色營銷戰略研討

會材料。

[2] 閆魯寧.論我國政府綠色采購制度的構建[J].環境經濟，2005(8):32.

[3] See Patrick Flynn:Incentives——A Better Approach to Affirmative Procurement for the Environment，Procurement Lawyer winter，2002.

[4] 李摯萍.論政府采購制度的綠化[M].南方經濟，2002(5):61.

[5] 閆魯寧、何紅鋒.淺論綠色政府采購[J].中國政府采購，2004(3):9.

[6] 徐煥東.揚長避短 優勢互補 給政府采購添綠色[M].中國政府采購，2005(8):65.

（責任編輯顧錦）