論當代中國政府適度規模的構建

摘要：當代中國政府適度規模的構建，既不是“大政府”也不是“小政府”，而是“與政府內在職能規模相匹配”的公共服務型政府。因而，既不是一味地精簡機構，縮減人員，也不是實現政府規模的增量性擴張，而是對政府規模進行結構性調整，打破中央政府、地方政府與基層政府機構設置“職責同構”的特點，解決條塊分割的矛盾。

關鍵詞：政府職能； 外在規模； 內在規模； 機構改革

中圖分類號：D63 文獻標志碼：Ａ

政府規模是指以政府職能和權力配置為基礎，并按照一定的組織原則來建構的政府各個組成部分的總和。它包括內在規模和外在規模。內在規模是指政府職能和行政權力的范圍及權限，即職能規模和權力規模。外在規模是指政府機構設置，人員配置的數量、結構，以及行政成本；即機構規模、人員規模和費用規模。廣義的政府規模包括內在規模和外在規模，狹義的政府規模僅指政府的外在規模。

一

縱觀目前學術界的研究，基本上側重于從政府外在規模的視角來考察政府規模的適度問題，并從以下三個方面進行探討：

其一，是從經濟增長與政府規模相互關系的角度，認為經濟增長是政府規模擴大的原因，但政府規模擴大卻不是促進經濟增長的原因。雖然目前我國經濟持續快速增長在很大程度上依賴于政府支出的投資拉動，但是，政府支出對私人投資的“擠出效應”也在不斷加劇。因而，受約束條件的限制，政府支出促進經濟增長的功能被大大地削弱。為了提升政府績效，必須縮減政府規模，其基本的對策建議是減少政府支出（主要是生產性支出），降低行政成本。

其二，是從工業化經濟中社會進步對政府活動日益擴大的需求出發，認為隨著經濟社會的發展，市場失靈的存在，公共需求不斷增加，增大了政府支配資源的總量，從而使得政府干預經濟及其從事直接生產經營活動的需求擴大，政府在維護經濟、社會秩序方面的工作量也日益遞增，這就需要增加政府的外在規模來加強政府對社會的管理與協調。其基本的對策建議是，在政府適度規模的建構上，應該打破傳統的“政府—市場”二元格局分析框架，以新型的“政府—市場—第三部門”為基礎，破除部門主義和本位主義主宰公共事務的觀點，重塑政府與社會之間的權力關系，減少政府職能擴張的途徑，建立有限政府，盡可能縮小政府規模。

其三，是從政府機構與政府預算成本的相互關系出發，來分析政府規模擴張的原因。公共選擇學派的代表人物尼斯坎南運用“經濟人”假設，對政府規模擴張做出了解釋。他認為官僚作為“經濟人”，會按照“成本——收益”原則在政治領域中追求自己的最大效用，把個人利益放在首要地位。官僚追求個人利益表現為對政府預算的追求。由于部門權力與該部門控制的資源規模成正比，所以，官僚為了爭取更多的預算，總是希望不斷擴大本機構規模及其權力，從而導致政府支出不斷增長和政府規模（用政府財政收入占GDP的比重來測度）不斷增大。這就是著名的“帕金森定律”所描述的情形，即“無論政府的工作量是增加還是減少，政府機構和人員總是按同一速度在增長”[1]。而為了抑制政府規模的擴張態勢，必須將注意力集中在決定政治決策過程的規則和程序上，通過精簡機構，來改變現行政治與官僚制度，控制政府規模膨脹。

上述研究留給我們的基本印象，就是政府規模適度的標準應當是“小政府、大社會”模式。但是，政府規模到底多大或多小才算是合理的，人們至今沒有找到一個判定標準，因而人們關于小政府的認識，也并沒有給政府機構改革帶來預期的效果。相反，在實踐中我們常常看到，如果一味講求小的政府規模，不僅會漠視社會對政府的實際需求，而且也會忽略政府應當具備的責任和效率。這也正是每次機構精簡之后，政府規模又開始不斷擴大的原因。因為如果不這樣，就難以滿足社會對政府規模的實際需求，甚至造成眾多的社會問題。

這一事實表明，在政府規模的適度問題上，僅靠機構數量和人員編制數量的減少不能夠使政府規模得到有效的控制；機構和人員編制數量的多少只是政府規模的外延表現形式，并不能夠全面地反應政府的實際規模。所以，單純考察政府的外在規模，不足以說明政府規模適度的實質。由于政府規模的大小總是與社會需求密切相關，政府規模隨著社會需求的增長而不斷增長具有必然性。因此，必須從政府內在規模與外在規模的相互關系及其調適中，來研究政府規模的合理建構。

政府規模的建構本身就是一個復雜的社會系統，政府職能的履行和行政權力的行使決定著政府機構設置與人員配置的狀況。體現為：其一，政府職能和行政權力是通過憲法和法律來確定的，政府機構層次與機構類型的設置必須在憲法限定的范圍內來進行。其二，政府職能專業化是設置政府機構和配置人員的前提和基礎。為了提高效率，減少重疊，政府機構設置應當按照機構履行的相應職能并授予相應的權力。其三，政府職能和行政權力層層分解與合理配置，是使政府內部縱橫交錯的各種機構形成井然有序、協調運行的組織系統的重要條件。其四，轉變政府職能、調整行政權力，是精簡政府機構、定位政府規模的根本途徑。可見，政府的內在規模，決定政府的外在規模。要合理界定政府的適度外在規模，必須首先定位于作為政府內在規模的質的規定性，即政府的基本職能。

二

事實上政府外在規模的擴大，與政府內在職能理論的發展密切相關。自從亞當·斯密提出“看不見的手”原理之后，經濟學家、政治學家都強調政府規模要盡可能小，“管得最少的政府是最好的政府”，“效率市場之功能與政府權威無關”。政府的主要作用是提供公共產品和解決市場外部性。到了19世紀末，政府的職能擴大到了再分配領域，并隨著轉移支付在政府支出總規模中的比例不斷提高，政府的規模也不斷擴大。對此，公共選擇理論曾用“梅爾策——理查德”模型作出相應的解釋。即隨著“為社會中承受能力差的階層”提供社會保障成為政府的基本職能之后，轉移支付的受益者必然支持政府規模的增長，收入低于中位數的所有選民都贊成增加政府的轉移支付能力。因此，“增加收入的平等性和擴展投票權，是政府規模增大的基本原因”。[2]從20世紀30年代起，凱恩斯的《就業、利息和貨幣通論》發表之后，政府職能又進一步擴大到穩定和管理宏觀經濟領域，政府通過財政政策如擴大開支來干預經濟，刺激經濟發展。自此，資源配置、進行收入和財富的再分配與穩定經濟發展，成為政府的三大基本職能。而隨著政府職能的擴展，政府規模也必然相應地隨之擴大。

但是，由于政府外在規模的擴大受政府內在規模的限定，并與社會經濟發展對政府機構的需求性服務保持一致，因而政府外在規模的擴展應當體現為與政府職能相一致的結構性擴展，而非與政府職能相違的總量性擴展。著名的經濟學家馬斯格雷夫和羅斯托曾用經濟發展階段來闡釋政府規模的結構性擴展。[3]他們認為，在經濟發展的早期階段，政府加大對社會基礎設施的投入是現代化加速發展的必要條件。在這一時期政府必須為經濟發展提供必要的社會基礎設施，如公路、鐵路、橋梁、環境衛生，法律秩序和教育等，這些公共投資對于經濟和社會發展處于早期階段的國家步入“起飛”階段是必不可少的前提條件。而當經濟發展進入中期階段后，政府的職能開始轉向彌補市場失靈和消除市場經濟的外部性，從而要求政府部門加強對經濟的干預。當經濟發展走向成熟階段時，政府職能隨之轉變為加強對社會福利的再分配功能，并擴大文化教育、衛生保健、社會福利等方面的公共服務和支出。

上述關于“公共支出增長的發展模型”，向我們揭示了兩大原理：其一是隨著社會經濟的發展，政府管理公共事務的職能日益擴大，因而政府規模亦呈現出不斷增大的態勢；其二是政府規模的擴展與增大屬于由政府職能所規定著的結構性擴展，而非撇開政府職能的總量性擴展。因此，由政府職能所規定的政府適度規模不能偏大或偏小。“拉弗曲線”表明：政府規模過大必然導致稅率偏高，而稅率過高就可能導致稅基下降，進而影響GDP的增長速度和整個經濟社會發展的水平。奧爾森亦利用許多國家政府支出占GDP的比重和經濟增長率之間的相互關系，從反面證明，政府支出占GDP比重最低的國家不僅不是世界上經濟增長速度最快的國家，反而是世界上最窮的國家。[4]因為這些國家需要政府履行職能來界定清晰產權，保護個人財產，但是較小的政府支出規模卻不足以實現這個目標。

三

運用上述原理來分析中國改革開放以來所進行的五次政府機構改革，可以看到，盡管政府機構改革因為各種綜合因素的影響而沒有完全達到預期的效果，但是改革的基本面是與政府內在職能規模相一致的政府外在規模的結構性調整，這使政府規模逐漸呈現與社會經濟發展需求相吻合的趨勢，進而在“政府主導型市場經濟”模式下推動了經濟與社會的發展。

1982年改革主要是針對當時臃腫的管理機構，這樣的機構已經不能較好地履行改革開放和經濟社會發展所需要的政府職能。通過改革下放經濟管理權限和財政收支權限，下放人事管理權限；提出干部“四化”方針，并建立正常的干部離退休制度。同時，明確規定了各級各部門的職數、年齡和文化結構，減少了副職，提高了總體素質。經過這次改革，國務院機構由100個變為61個，編制減少2.1萬人。

1988年改革主要是針對第一次機構改革后有所反復。因此中央決定將改革深入下去，繼續下放權力，轉變職能，精簡機構和人員，提高行政效率，克服官僚主義；逐步理順政府同企事業單位、人民團體的關系。此次改革第一次明確提出了轉變政府職能的要求，對以后的行政體制改革產生了重要影響。經過這次改革，國務院機構由76個變為66個。編制減少了9700多人。

1993年改革主要是在黨的十四大確立“建設有中國特色社會主義市場經濟”后進行的一次行政體制改革和政府機構改革。本次改革將“適應社會主義市場經濟發展的要求”作為機構改革的目標，要求按照市場經濟的要求實行政企分開，加強政府的宏觀調控和監督管理功能；強化社會管理職能，減少了具體審批事務和對企業的直接管理。經過這次改革，國務院機構由66個變為40個。

1998年改革主要是為了進一點推動經濟體制改革，促進經濟和社會發展，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，完善國家公務員制度，建立高素質的專業化行政管理干部隊伍面，切實將政府職能轉變到宏觀調控、社會管理、公共服務上來。因而再次提出“轉變政府職能”和“精簡政府機構”的要求。本次改革也是建國以來規模最大、力度最強的一次行政體制和政府機構改革。經過這次改革，國務院機構由40個變為29個，全國各級黨政群機關精簡行政編制115萬名，初步形成了有中國特色的行政管理體制。[5]

如果說前四次改革主要是針對政府規模的增量性擴展，側重于從外在規模的數量上來精減政府機構，實現“機構與職能相匹配”的話，那么，2003年的政府機構改革更注重從政府職能轉換的視角來對政府規模作出完整的結構性調整。這次改革的重點不在于政府機構精簡，而是著重于適應經濟、社會發展需求的“政府職能與規模的匹配性”。這主要表現為：

首先，在理論上不斷深化認識政府與市場、政府與社會的關系，提出了構建公共服務型政府的新理念。構建服務型政府不僅意味著政府管理理念的根本變革，而且意味著對政府管理模式的重新解構，要求政府從“國家干預理論”為基礎的管制型政府轉移到以“民本理念”為基礎的服務型政府，實現由政府本位、官本位體制向社會本位、民本位體制轉變。在服務型政府價值理念的指導下，政府職能轉換是一種必然的改革目標選擇，政府的主要職能是承擔保持社會總需求與總供給動態平衡的職責，健全市場法規，制定公平規則，彌補市場失靈，組織與實現公共產品供給和完善社會保障。[6]

其次，在體制創新上，它體現為以“結構—功能”一致性為基礎的政府管理體制創新。此次改革在前幾次改革經驗的基礎上提出了我國行政體制改革的目標是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，按照完善社會主義市場經濟體制和推進政治體制改革的要求，以建設服務型政府為主題，以轉變政府職能和推行依法行政為重點，逐步形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的公共行政體制。使各級政府優質高效地為社會提供公共產品和公共服務，滿足社會的公共需求。

再次，在技術創新上，提出了通過改進管理方式，推進電子政務來提高政府行政效率，降低行政成本。

最后，在機構設置上，要求在精簡機構的基礎上，從強化政府的“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”職能要求出發，適應深化國有資產管理體制改革的需要，設立國務院國有資產監督管理委員會；適應完善宏觀調控體系的需要，將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會；適應健全金融監管體制的需要，設立中國銀行業監督管理委員會；適應繼續推進流通管理體制改革的需要，組建商務部；適應加強食品安全和安全生產監管體制建設的需要，在國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局。同時，不再保留國家經濟貿易委員會、對外經濟貿易合作部。

可見，隨著政府職能轉換的歷次機構改革（特別是第五次），在政府適度規模的構建上并不是一味地追求精簡機構、縮減人員的“小政府”模式，而是體現“為經濟、社會發展需求所決定，與政府職能轉變相一致”的政府外在規模的“結構性調整”。其機構的增減，取決于與社會發展相適應的“政府的內在職能規模。”

四

通過以上分析可以如下結論：

第一，當代中國政府適度規模的構建，既不是“大政府”也不是“小政府”，而是“與政府內在職能規模相匹配”的公共服務型政府。過去，我們在“小政府——大社會”思想的指導下，行政體制改革偏重于機構精簡和人員編制壓縮。而隨著政府職能轉變為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，“小政府”模式在履行職能中對許多事務的管理和監督都不夠到位。例如，美國等發達國家，凡是由聯邦（中央）政府管轄審批的項目，從開工到驗收都有專人負責。而我國許多審批項目，中央撥款后很少有專人跟蹤和監管，這其中的原因之一就是人員編制過少。我國在撤消石油部，煤炭部等機構之后，對其政府職能如何轉換，安全問題怎么監管，缺乏系統研究。近年來，石油、煤炭工業重大事故頻發，這與政府機構不健全，政府職能不到位，人員編制過少有很大的關系。

第二，當前我國政府規模的理論研究往往簡單地把機構臃腫和冗員過多作為一個客觀定性的事實前提，而把轉變政府職能僅僅作為機構改革的理論前提和實踐契機，沒有在政府的內在職能規模和外在機構規模之間形成一個系統分析的邏輯框架。針對這一現象我們認為，當代中國政府適度規模的構建，既不是一味地精簡機構，縮減人員，也不是實現政府規模的增量性擴張，而是以政府的內在職能規模為依據，以構建公共服務型政府為取向，對政府規模進行結構性調整，較大幅度地增加財稅、社會保障、公共服務方面的政府官員數量，而削減與“管市場”“管企業”直接相關的職能機構，取消各種虛設機構和中間機構，建立扁平結構的政府組織體系。

第三，打破中央政府、地方政府與基層政府機構設置“職責同構”的特點，解決條塊分割的矛盾。首先，要按照中央與地方的不同功能進行定位，合理確定條塊職能。條以監督為主，塊以執行為主。具體來說，中央政府主要根據經濟調節的要求，工作范圍集中于宏觀經濟政策、產業發展政策的制定與檢查，重點體現協調功能。地方政府主要根據中央的方針政策，結合自身特點，創造條件促進和推動經濟社會發展，重點體現執行和保障功能。其次，按照權、責、利相統一的原則，重新劃分條與塊的財權和事權。根據2005年統計，在公共事務方面，中央管30，地方管70%；而財政收入，中央占52%、地方占48%；在財政支出中，中央占26%，地方占74%；收支相抵，中央盈余7700多億元，地方赤字12000多億元。[7]當前中央與地方事權、財權不匹配，應進一步調整，使事權和財權的比例相一致。最后，按照政府職能與規模相匹配的原理，合理調整中央和地方的機構設置。概括地說，中央管理的事務機構由中央管理，經費垂直供給，業務條條領導，人事縱向任命，機構歸屬中央；地方事務由地方管理，經費屬地供給，人事橫向任命，機構歸屬地方。并且將人員編制以及具體功能納入法定約束軌道，規范設置，以避免中央條線和地方塊線權力交叉。

第四，從政府職能與政府規模內在匹配性的結構性調整上，來提升政府協調運轉的運行質量。如果說，政府的機構數量規模體現為政府的靜態規模，那么，政府協調運轉的運行質量則體現為政府的動態數量規模，它同樣也是由政府職能所決定的。當前我國政府機構職能運作程序復雜、職責交叉重疊，工作環節繁多，管理事項模糊等現象，不僅擴大了政府的動態規模，而且又反過來造成政府靜態規模的膨脹。因此，必須嚴格政府權力界限和職能邊界，控制政府預算，進而壓縮政府動態數量規模，提升政府運行質量。

[1] 彭和平等編譯.國內外公共行政理論精選[M].北京：中共中央黨校出版社，1997：199.

[2] [美]繆勒著.公共選擇理論[M].中國社會科學出版社，1999：399.

[3] 高培勇編著.當代西方財政經濟理論（上）[M].北京：商務印書館，1995：129.

[4] Olson，mancar.power and prosperity:dutgrowing communist and capitalist dictator ships[M]Basic Books，2000:195-199.

[5] 國務院前四次機構改革備忘錄[N]。北京晚報，2003-03-07.

[6] 1997年世界銀行發展報告《變革世界中的政府》。轉引自：俞可平.全球化：全球治理[M].社會科學文獻出版社，2003：199.

[7] 數據來源：中國改革報[N].2007.9.4.

（責任編輯顧錦）