會計政策選擇管制的成本收益分析

摘要：會計政策選擇是會計準則剩余權利的重要表現，本文圍繞會計政策選擇管制的成本收益問題，在首先界定成本收益概念和組成內容的基礎上，就建立會計政策選擇管制的成本收益模型提出了制度安排。

關鍵詞：會計政策選擇； 管制制度； 成本收益分析

中圖分類號：F230 文獻標志碼：A

一、會計政策選擇管制的成本分析

關于政府管制的成本，經濟學家分別從不同的角度作了分析。著名經濟學家斯蒂格勒將其“管制俘獲理論”一以貫之，并根據成本的承擔者把政府管制成本分為“服從成本”和“實施成本”兩大類。所謂“服從成本”是指壟斷者使管制機構服從它的意愿所付出的費用，這一成本由壟斷者承擔；所謂“實施成本”是指一項管制制度從產生到實施所發生的成本，這一成本由公眾承擔①。日本經濟學家植草益（1992）[1]指出，政府管制成本包括：企業內部的無效率（X-非效率）、管制費用的增加、尋租成本、管制滯后成本、管制導致企業技術變革的停滯、服務和收費的多樣化以及降低收費水平進展緩慢等等。美國經濟學家韋登姆將政府管制成本分為三類，即直接成本、間接成本以及誘發成本。李郁芳（2002）[2]將政府管制成本分為微觀管制制度的運作成本、政府管制的實施影響經濟效率而引起的相關費用（包括效率成本、轉移成本以及反腐敗成本）、管制的機會成本、尋租成本。王俊豪（2004）[3]從政府管制過程的角度將政府管制成本分為：立法成本、執法成本、管制政策的修改和調整成本、放松和解除管制成本。劉小兵（2004）[4]認為管制成本泛指由于管制導致企業的低效率、管制成本（直接成本和間接成本）以及政治尋租成本。受上述經濟學家重要思想的啟示，結合會計政策選擇管制的特殊性，我們將會計政策選擇的管制成本劃分為直接成本、間接成本、尋租成本。

1．直接成本

會計政策選擇管制是政府運用公共權力，通過制定一定的規則對企業管理當局的會計政策選擇行為的限制與約束。因此，從管制者或公共決策的角度看，會計政策選擇管制的直接成本可分為：管制機構的運轉成本、管制制度的制定成本與運作成本。

管制機構的運轉成本是建立和維持管制機構正常運轉所花費的成本，如管制機構的人員工資、管制機構的辦公設備費用等。管制機構正常運轉的必要開支，是無論實行哪一種管制制度都必須支出的，據霍普金斯的估計，1996年美國政府為建立和管理有關管制的規章制度，形成總量達140億美元的支出[5]。

管制制度的制定成本包括管制機構對有關信息的收集成本、分析成本以及管制制度的制定費用。收集相關信息是制定會計政策選擇管制制度的必要前提，并始終貫穿在整個管制制度的制定過程中。從這個角度看，管制制度制定過程實質上就是信息的收集過程。如在管制方案起草之前，管制機構需要進行廣泛的調查研究工作、征求各利益集團的意見；在征求意見稿形成之后，管制機構需要以座談會、聽證會、論證會等多種形式征求公眾的意見，以作為修改征求意見稿的依據。此外，管制制度的制定需經過一系列的程序，如計劃階段、研究階段、起草階段、征求意見階段、頒布階段以及實施后對實施效果的調查與評價等等。由于依次完成以上各個環節頗費時日，因而也耗資巨大。

管制制度的運作成本是指會計政策選擇管制制度在實施的過程中所產生的各種成本費用。具體包括：強制實施成本和維持成本。強制實施成本是為了實施會計政策選擇管制所產生的摩擦成本。如在沒有管制或在原先的管制制度下，一些既得利益者對新的會計政策選擇管制的阻撓等等。由管制所引起的利益受損的覆蓋范圍與程度是影響會計政策選擇管制制度強制實施成本的主要因素。利益受損的覆蓋范圍越廣、程度越深，強制實施成本就越大；反之，則越小。維持成本是為了實施該項管制制度所需支付的成本，是為了防止違反管制制度而發生的成本。一般而言，制度的適用范圍、該項管制制度與其它制度之間的關系以及制度的公正性是影響維持成本的主要因素。顯然，維持成本與會計政策選擇管制的適用范圍呈正相關關系。管制的適用范圍越寬，維持成本越高；反之，則越小。由于會計政策選擇管制只是整個社會經濟制度結構中的一個組成部分，并且制度結構中的各種制度安排是彼此聯系和相互影響的，因此，制度結構中其它制度與會計政策選擇管制之間的關系必定會影響會計政策選擇管制的維持成本。若會計政策選擇管制與制度結構中的其它制度呈互斥關系，則維持成本將較高；若呈耦合關系，則維持成本將較低。此外，由于制度可分為正式制度和非正式制度，在考慮會計政策選擇管制的維持成本時，我們還必須關注管制與非正式制度之間的關系，即合法行為空間和合俗行為空間之間的關系。管理當局的會計政策選擇行為空間可分為合法性會計政策選擇空間和合俗性會計政策選擇空間。從集合論的角度看，合法空間與合俗空間存在著以下四種關系：重合關系，即兩個空間完全一樣；兩種包含關系，一種包含關系是合法空間大于合俗空間，另一種包含關系是合俗空間大于合法空間；相交關系（部分重合關系），即存在著合法又合俗的空間，同時也存在著合法（俗）不合俗（法）的空間。在重合關系的情況下，維持成本是最低的，因為習俗保障了會計政策選擇管制的順利實施。在合法空間大于合俗空間的情況下，維持成本也是低的，因為習俗所允許的空間小于管制所允許的空間。管理當局一般不會冒犯習俗，即使這種冒犯并不違反管制的要求。在合俗空間大于合法空間和相交的情況下，維持成本將是較高的，因為在這兩種情況下習俗往往會允許一些不合法的會計政策選擇行為[6]。最后，由于會計政策選擇管制具有經濟后果的性質，管制的公正性與否將會影響管制的維持成本的大小。一項會計政策選擇管制制度在人們的意識形態中被認定為是合乎道德、合乎義理，符合公正性要求，將有利于這項管制制度的順利推行和實施，其維持成本將較低。這是因為：“在很多情況下，人們確信自己所面臨的法規是合乎義理或者相信規則是公平的，他們就會自動服從這些規則。即使在不服從這些規則對他們更有利時，也如此。”（North 1983）

2．間接成本

會計政策選擇管制具有一定經濟后果，能對管理當局、審計師、信息使用者等各利益相關者的決策制定過程行為產生一定的影響。會計政策選擇管制的間接成本就是指由于管制對各利益相關者的決策產生影響而發生的種種成本費用。具體包括：企業因管制而改變其融資、投資、生產等決策而可能負擔的損失，企業因管制而產生的額外薄記成本和披露成本以及可能的訴訟成本；由于契約的剛性而產生的重新商定契約條款的成本；因管制機構的決策失誤而強制企業進行不恰當的會計政策選擇所引發的效率損失，以及強制企業披露不恰當的信息量和內容所引發的社會成本；管制者為了強制達到會計政策選擇的一致性和可比性，使管理當局利用會計政策選擇發送信號的機會減少而帶來的損失；以及不再允許管理當局在會計政策選擇方面具有某些靈活性，使企業喪失對其環境和不可預見的契約后果做出靈活反應而造成的效率損失等等。

3．尋租成本

以布坎南、塔洛克為首的尋租理論的公共選擇學派，認為租金是政府對經濟活動的干預和管制的結果②。根據尋租理論，如果沒有政府對會計政策選擇進行管制，就不會產生租金，也就不會有尋求直接非生產性利潤的活動（尋租活動）。租金的大小、尋租活動的規模和活躍程度與政府對會計政策選擇的管制程度存在著類似于“拉弗曲線”的非線形關系[7]。作為對既得利益重新分割與轉移的尋租活動，不僅要花費成本，而且具有極高的成本。它包括：①尋租者追求租金所花費的私人成本；②管制本身所造成的直接社會福利損失（如哈伯格三角形）；③由于尋租競爭而失去的生產和技術創新的機會及其所能帶來的福利；④管制者為對付尋租者的尋租活動而進行反尋租所花費的時間、精力和資源。盡管對尋租規模與尋租損失的精確計算很困難，但尋租經濟學家們還是給出了一些初步的估計。如克魯格（1974）對印度1964年由于尋租造成的損失進行過估計，達149億盧比，占印度當年國民生產總值的7.3%；而土耳其1968年僅進口許可證一項所帶來的租金就占當年國民生產總值的15%[8]。與壟斷和貿易的尋租相比，會計政策選擇管制的尋租引起的租值成本雖不能與之相提并論，但從直接數量來看也是巨大的。以美國“儲備與貸款會計規則”為例，儲備與貸款協會20世紀80年代初業績開始惡化，為避免其對聯邦預算赤字影響的進一步加劇，該行業的上級管理機構“聯邦國內信貸抵押公司”對FASB進行游說為其出臺“管制性會計原則”。在該會計規則仍不能挽救其財務狀況的進一步惡化時，“聯邦國內信貸抵押公司”便直接向其會員發放股票股利以增加儲備與貸款協會的規定資本，并說服FASB認可這一會計政策。雖然這一做法避免了儲備與貸款協會行業的崩潰，但卻使納稅人由此而承擔了7500-10000億美元的未來福利損失[9]。可見，會計政策選擇管制的尋租成本是相當大的。

二、會計政策選擇管制的收益分析

從經濟學的角度看，作為對資源的再配置，政府管制必然會產生相應的收益。斯蒂格勒運用福利經濟學理論對此進行了分析，認為可以用“壟斷者在原先的產出上的所失恰被消費者所得抵消”來衡量，即用“加總消費者剩余和生產者剩余的變化量”來計量管制收益。從上述思想出發，王俊豪（2001）[3]提出了計量政府管制收益的一個簡單的方法，即“通過計量實施政府管制后，消費者支出的減少數量和生產者因效率提高而增加的收益的數量的加總數來衡量管制收益”。事實上，經濟學家認為由于管制在一定程度上改變了資源配置狀況，因而衡量管制收益的大小可以將管制前后的資源配置效率進行對比，而資源配置效率又可以用消費者剩余和生產者剩余的凈增量來衡量。

具體到資本市場上來，資源的任何配置都是特定決策的結果，而人們做出任何決策都是基于給定的信息。在資本市場中，會計信息的作用是向使用者傳遞某種有助于判斷和估計經濟收益的“信號”。會計信息通過對使用者的“信念”產生影響的方式來影響使用者的決策。換句話說，會計信息能影響資本市場的資源配置。由前文所述，不同會計政策選擇會生成不同的會計信息，不同的會計信息會誘導不同的決策行為，從而影響到資本市場中的資源配置。正如查特菲爾德所言：“倘若使用了不恰當的會計方法，就可能將投資者引入歧途，在資本市場上資源就會被錯誤的配置。如果說財務報表是一種資源分配的手段，那么相互對抗的會計方法的濫用就會導致整個經濟中效率不高的分配投資資本。”[10]因此，對會計政策選擇的管制的收益應當是由于管制而使資本市場資源配置的效率提高，其計量亦是通過比較管制前后資本市場資源配置情況實現的③。

然而由于會計政策選擇管制的收益難以精確計量，研究者們試圖尋找一些替代變量，間接地測度和計量會計政策管制的收益。如斯蒂格勒在《證券市場的公共管制》一文中，提出以管制實施前后投資者的境遇有無區別來檢驗管制的收益。投資者的境遇是否發生變化是以其投資報酬率和收益風險（價格比率的方差）進行衡量④。他以美國1923-1927年所有首次發行價值超過500萬美元的工業股票和1949-1955年首次發行價值超過500萬美元的工業股票為樣本，計算了投資者在這兩個期間的投資報酬率和價格比率的方差，發現前者并無顯著差異，而后者則存在顯著差異。斯蒂格勒由此得出管制無用的觀點⑤，并認為方差的顯著降低是以排斥風險較大或經營非常成功的企業為代價的。但一些學者對斯蒂格勒的解釋持有異議，他們認為管制雖沒有提高新發行股票的報酬率，但確實是減少了股票收益劇烈變動的風險（即在他們的眼里投資的波動性的減少是管制的收益）。因此，管制確實能幫助投資者做出更好的決策①。此外，斯蒂格勒還提出各時期證券價格的相關性也是衡量管制收益的一個替代變量。如果管制后的價格相關性比管制前高，則管制是有效的。與經濟學家們相比，實證會計學者們試圖通過檢驗會計政策選擇管制對證券價格的影響效應來測度管制的收益。他們認為如果會計政策選擇管制確實增加了信息量，投資者將改變對企業的風險和預期投資報酬率的估計。因此，證券價格將會發生變化，從而改善了資源配置。但有不少學者對此提出了批評，認為對證券價格的影響并不是衡量會計政策選擇管制收益的合適變量，而有價格影響也足以證明管制的價值，因而必須謹慎地解釋這些影響。

三、建立會計政策選擇管制的成本-收益分析制度

會計政策選擇管制的成本-收益分析就是將管制所造成的損失及其帶來的收益結合起來進行比較分析。只有當某一項會計政策選擇管制的收益大于其引發的成本時，管制才是必要的。因此，成本-收益分析在管制中起著非常重要的作用。下面我們在簡要回顧美國政府成本-收益分析制度的演變歷程的基礎上，建議在我國建立會計政策選擇管制的成本-收益分析制度，以提高管制的績效。

1．美國成本-收益分析制度的演變歷程

自美國國會1887年制定《州際商業法》并批準成立第一個對市場經濟實施管制的管制機構——州際商業委員會以來，美國國會陸續批準了大量的管制機構⑥。這些管制機構具有一個顯著的特征，即同時擁有半立法、半行政和半司法權。不可否認，這些管制機構在解決因壟斷產業的發展和司法體制的滯后所產生的問題（1917年以前）和促使美國經濟從1933年的經濟危機中快速復蘇中功不可沒。但隨著戰后經濟的高速增長和產業結構的升級優化，市場與管制之間發生了尖銳的沖突。擁有半立法、半行政和半司法權的“三位一體”的自我控制的管制模式⑦，導致了管制機構的膨脹和管制的過多過濫。在美國，管制機構平均每年發布規章7000多個，平均每年管制成本高達6300億美元，造成了市場的扭曲和低效率，從而引發了人們對“誰來管制管制者”的思考和對管制效果的反思。鑒于此，卡特總統1977年成立了管制審核分析機構，并授權該機構對重要的管制規章履行審核程序。并于1978年3月簽發“12044號行政命令：管制分析”規定，用成本-收益衡量管制的效率，選擇成本最小的管制。里根總統于1981年發布“12291號行政命令：管制解除工作的魅力”規定，除非管制對社會的潛在收益超過社會潛在成本，否則將不實施管制；對任何機構提交的對經濟影響有著超過1億美元成本支出的主要規章，要求提供該規章對經濟影響的分析報告。此外，經國會批準，里根總統還在白宮的管理和預算辦公室下成立了信息管制事務辦公室（DIRA），以審核各個管制機構所提交的新規章，且主要審核管制規章的收益是否大于成本。克林頓總統1993年頒布“12866號行政命令：管制的計劃和審核”，要求管制機構在提供一個規則時必須提交實證性的管制成本與收益的經濟分析報告，并認為管制規則應當是成本與收益的比較和在適當成本下獲得最大的收益。另外，美國國會在1995年后陸續通過幾個重要的管制成本與收益分析的法案⑧，并在《1996年國會審核法》中規定，經信息管制事務辦公室（DIRA）審核通過的主要規章，必須提交國會審核通過后，方能生效。

2．構建我國會計政策選擇管制的成本-收益分析制度

由于政府對會計政策選擇管制是通過制定會計準則實現的，我國的財政部理所當然的成為會計政策選擇的管制者。與美國的眾多管制機構一樣，財政部事實上也是一個集半立法、半行政和半司法權于一身的“三位一體”管制機構。由于會計政策選擇的管制權是一種資源的再配置權，能直接或間接增加政府控制的資源和財富，因此，管制機構具有在廣度上和深度上擴張會計政策選擇管制權的沖動，表現為會計政策選擇的過度管制⑨。為解決這一問題，我們認為需要建立市場化的成本-收益分析的管制制度。因為進行管制成本-收益分析既能解釋政府與市場的互動關系，又能限制管制機構對會計政策選擇行為的過度干預。在成本-收益分析制度下，財政部以成本-收益分析作為制定會計政策選擇管制制度的基本原則、決策程序、分析方法和績效評估的衡量標準。成本-收益分析法將市場配置資源的方式引入政府公共政策領域，成本最小化、收益最大化成為財政部制定會計政策選擇管制制度的約束條件。采用成本-收益分析方法由于必須對一項會計政策選擇的管制所有可能的影響進行充分調查，并將治理市場失靈的成本與收益進行比較，從而可以提供一個更為有效的管制思路，即用市場方法分析衡量、解決市場失靈。

此外，我們建議在財政部實施成本-收益分析制度的同時，在人民代表大會財經委員會下設置會計準則監督與審核委員會，以監督財政部的會計準則（包括會計政策選擇的管制）制定和審核其提交的會計準則的成本-收益分析報告⑩。在成本-收益分析制度下，財政部在發布任何一項會計政策選擇的管制制度前都要進行成本收益分析（包括估算成本、量化收益[11]），并將成本-收益分析報告提交給會計準則監督與審核委員會。只有通過審核，并且收益大于成本的會計政策選擇的管制制度才能生效。同時，會計準則與審核委員會必須每隔一段時間（一年或五年）對財政部已經發布實施的會計政策選擇管制制度進行一次全面的評估，因為全面的評估不僅可以評價管制是否達到預期目標和預期績效，而且還可以確定現有的管制制度中哪些正在發揮積極作用，哪些需要修改和哪些已經過時需要廢除。

①[美]喬治·J·斯蒂格勒，經濟管制的操作[C]//喬治·J·斯蒂格勒，潘振民譯，產業組織和政府管制[M]，上海：上海三聯出版社，1989。我們認為，管制還會帶來無謂損失。無謂損失是指當一產業取得國家權利的支持時，該產業得到了好處，但其它人則會受到損害。換言之，無謂損失就是指管制的一次變動（如從不受管制變成受管制）以后，A的損失大于B的收益，其差額就是無謂損失。

②產權理論認為，由于人的有限理性和信息不對稱，完全界定一項權利是不可能的，或者說完全界定一項權利的成本極高。沒有界定的權利于是把一部分有價值的資源留在“公共領域”。“公共領域”里全部的資源的價值就是租。租的存在就引起所謂的“追租”行為。“公共領域”的大小反映了產權的清晰程度，以及人們為保證自己產權所要花費的資源的多少。由于政府對經濟活動進行干預和管制，很容易形成“公共領域”。換言之，產權經濟學家們認為，產權關系的模糊性才是租金產生的深層次根源，政府管制只是產權關系模糊的外在表現形式而已。

③事實上，支持政府管制的人們總是強調管制的有效性，而主張市場效用的則總是低估了市場化的成本，并且用實際的法規效率與想象中的市場效率進行比較。伊斯特布魯克和費雪（1985）提出了另一種思路，認為正確的比較方法不是管制和市場的比較，而是一種管制與另一種管制之間的比較。作者在實際分析了美國證券市場法律管制情況后認為，由于政府和地方行政部門的扭曲，實際中的管制比市場行為更糟。

④事實上，斯蒂格勒認為“價格的偏差是市場無知的表現”。證券收益的更大偏差，意味著投資者期望差異性越大，此時的資本市場配置機制也很可能低效率運轉。

⑤本森分別于1969和1973年研究了《證券交易法》對二級市場的管制效用得出與斯蒂格勒類似的結論，認為證券法導致了高額的成本支出而無收益可言。

⑥具體包括：食品與藥物管理局（1906年）、聯邦儲備董事局（1913年）、聯邦貿易委員會（1914年）、聯邦家庭貸款銀行董事局（1934年）、聯邦證券交易委員會（1933）、聯邦存款保險有限公司（1933年）、聯邦通訊委員會（1934年）和國家勞動關系董事局（1934年）等等。

⑦在美國，獨立的管制機構除了司法審查以外，實際上位于事前沒有任何權力制約的約束狀態，因此我們認為基本屬于自我控制。

⑧具體包括：《1995年無資金命令改革法》、《1996年小企業管制實施公平法》、《1996年國會審核法》以及《2000年管制改進法》。

⑨由于管制者的行為缺乏監督（通常是因為管制行為難以監督、行為效果難以測量等當面原因而產生的監督制約機制的缺失），管制者的管制行為具有內在的擴張性。正如許多經濟學家所言，管制者會從“供給方推動管制的膨脹”，并且官員們“對一項不當管制的解決辦法通常就是增加更多的管制”，從而推動和加劇了政府的過度管制。

⑩由于，我國的證監會也享有上市公司應披露的信息以及信息披露應當遵循標準的制定權，即我國的會計準則制定權屬于橫向配置。由于財政部和證監會在利益動機和知識存量方面存在著差異，在兩者缺乏足夠協調和溝通情況下，容易造成上市公司同時受相互沖突規范的約束。因此，我們建議會計準則監督與審核委員會可以增加與兩者協調和溝通的權力。

[11]從理論上講，管制的成本-收益分析對于是否進行管制和優化管制效用是具有重要的意義和參考價值，但是在實踐中由于政府機構活動的特性、管制行為的社會性以及會計信息配置資源的間接性和基礎性，要想準確估量會計政策選擇管制的成本和收益很是困難。鑒于此，美國獨立政策研究機構對政府管制成本和收益的分析進行了長達幾十年的研究，尤其是布魯金斯公共政策研究中心、卡圖管制研究中心和美國企業研究中心等。上述的獨立政策研究機構對管制成本的分析構建了一個邏輯框架，并分析了各種變量的關系，但缺少收益的分析。甚至有人（英國會計準則委員會執行總監 安德魯·蘭納德2004）認為，很容易計算出會計政策選擇管制的成本，但是很難確定它的收益。現行的美國做法是在發布管制之前要做大量的調查分析和研究報告，廣泛聽取各利益相關者的意見（各利益相關者的意見實際上反映是管制對自己的成本收益的自行判斷和自我辯解）。在此基礎上對管制政策進行經濟分析（包括成本收益的分析）。如美國關于會計準則是否采用以原則為基礎時就由美國證券交易委員會在進行廣泛調查研究的基礎上提交了研究報告，在研究報告的最后部分就是對采用原則基礎的經濟分析。此外，美國對會計師事務所是否強制輪換時就專門由美國審計總署針對其潛在影響進行了研究。這些關于成本收益的非直接量化分析方法值得我們借鑒。

參考文獻：

[1][日]植草益.微觀規制經濟學[M].北京：中國發展出版社，1992：40-41.

[2]李郁芳.政府規制失靈的理論分析[J].經濟學動態，2002，（6）：12-15.

[3]王俊豪.政府管制經濟學導論[M].北京：商務印書館，2001.

[4]劉小兵.個人合作提供公共品的實驗研究[J].管理世界，2004，（2）：23-26.

[5]杜濤等.政府管制的成本與收益[J].地方政府管理，1998，（增）：16-19.

[6]蔡榮鑫.非正式制度與經濟組織績效[N].經濟學消息報，1999-2-19（3）.

[7]林鐘高，趙宏.尋租理論與會計準則[J].財經研究，2001，（2）：28-34

[8]賀衛.尋租經濟學[M].北京：中國發展出版社，1999：序言.

[9]雷光勇，劉金文，柳木華等.經濟后果、會計管制與會計尋租[J].會計研究，2001（9）：50-53.

[10]邁克爾·查特菲爾德.會計思想史[M].文碩等譯，北京：中國商業出版社，1989：427.

（責任編輯 吳曉妹）