城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 呼喚體制創(chuàng)新

摘要：十七大報(bào)告指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，解決好農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題，事關(guān)全面小康的社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。安徽是中國農(nóng)村改革的發(fā)端之地，總結(jié)過去30年，是為將來更好的發(fā)展。本文從態(tài)度、方法、思想、文化幾個(gè)方面，展望了未來農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)新的可行性因素。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)； 勞動力轉(zhuǎn)移； 農(nóng)民工； 土地

中圖分類號：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

上個(gè)世紀(jì)70年代末、80年代初，一場以回歸農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)為主旨，以建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為重要內(nèi)容的農(nóng)村改革，由安徽發(fā)端，迅速席卷全國，并由農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展到城市經(jīng)濟(jì)體制改革，對我國改革開放、現(xiàn)代化建設(shè)做出了歷史性貢獻(xiàn)。

1977年秋，安徽省委作出關(guān)于落實(shí)黨的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的“農(nóng)村六條”規(guī)定，并以“度荒”為由，在全省范圍內(nèi)大規(guī)模借地給農(nóng)戶自種自收，便是這場改革的濫觴。1978年，肥西縣、鳳陽縣、來安縣一些地方農(nóng)民甘冒風(fēng)險(xiǎn)，率先實(shí)行包產(chǎn)到戶、包干到戶。中央連續(xù)發(fā)了5個(gè)一號文件，支持農(nóng)民獲得生產(chǎn)自主權(quán)和產(chǎn)品分配權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，長期被壓抑的生產(chǎn)積極性猛烈地迸發(fā)出來，農(nóng)林牧副漁業(yè)一時(shí)間得到迅速發(fā)展，糧食產(chǎn)量成倍增長。

進(jìn)入90年代以后，經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)由農(nóng)村擴(kuò)展到城市，由于沒有適時(shí)觸動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的舊體制，調(diào)整長期實(shí)行的以農(nóng)養(yǎng)工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城的基本政策，以致城市改革單騎突進(jìn)，農(nóng)村改革停滯不前，我國“三農(nóng)”發(fā)展再度陷入困境。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)不動，農(nóng)民收入上不去，服務(wù)體系功能退化、瀕臨解體，農(nóng)村稅費(fèi)增多，農(nóng)民不堪重負(fù)。包括安徽在內(nèi)的我國中西部地區(qū)不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于所上項(xiàng)目為低水平簡單重復(fù)，產(chǎn)品缺乏競爭力，又未能像江浙那樣及時(shí)改制增效，以致多數(shù)倒閉，農(nóng)民生活雪上加霜，農(nóng)村金融環(huán)境隨之迅速惡化。有鑒于此，中央政府下決心推廣在安徽試點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)得以減輕。這期間，越來越多的農(nóng)民為擺脫貧困，尋找就業(yè)機(jī)會，紛紛投入從80年代開始的“民工潮”，我省農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)從400萬猛增到1000多萬。

自2002年黨的十六大以來，中央明確提出要把“三農(nóng)”放在黨和國家全部工作的重中之重地位，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略決策和“多予、少取、放活”的方針，減免直至最終取消了在我國實(shí)行了2600多年的農(nóng)業(yè)稅，廢除了各種巧立名目的費(fèi)用；實(shí)行對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，以及退耕還林補(bǔ)貼，免除農(nóng)村義務(wù)教育收費(fèi)等等，使農(nóng)民得到國家財(cái)政的直接扶持。同時(shí)，推行以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以及縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，遏制稅費(fèi)反彈，保障農(nóng)民利益。

到2006年止，與改革前的1977年比較，我省農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長7倍多，糧食總產(chǎn)量增長50％，農(nóng)民年人均收入增長44倍，家庭財(cái)產(chǎn)普遍增多。中央提出推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)以后，各地把發(fā)展的目光更多地投向農(nóng)村，從解決農(nóng)民最關(guān)心、最迫切的問題入手，實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)村建設(shè)良好開局。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)。但我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，當(dāng)前我省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍很脆弱，農(nóng)民收入增長仍不穩(wěn)定，特別是新農(nóng)村建設(shè)資金投入不足，城鄉(xiāng)收入差距和農(nóng)村內(nèi)部差距呈逐步擴(kuò)大趨勢，各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策還沒有規(guī)范化、制度化，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的長效機(jī)制建設(shè)滯后，農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效保障。回顧過去30年，我們應(yīng)吸取的最基本經(jīng)驗(yàn)是：在中國搞社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，堅(jiān)持“三農(nóng)”的重中之重地位和農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位的指導(dǎo)思想任何時(shí)候都不能動搖；維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距的施政導(dǎo)向任何時(shí)候都不能偏離；著眼于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局、以體制機(jī)制創(chuàng)新破解“三農(nóng)”難題的根本途徑任何時(shí)候都不能改變。

一、從落實(shí)“三農(nóng)”重中之重地位的高度，創(chuàng)新“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”的體制機(jī)制

十六大以來，黨和國家出臺了一系列惠農(nóng)政策，農(nóng)民收入有了一定程度的增長。但是，城鄉(xiāng)居民收入依然有很大的差距，全國從1982年的1.82：1上升為2005年的3.23：1，加上城市人口享有的社會保障，實(shí)際差距超過5：1，基尼系數(shù)超過國際警戒線，而且還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。在我國工業(yè)化過程中，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差、低價(jià)出讓土地、提供廉價(jià)勞動力，為工業(yè)化、城市化提供了大量建設(shè)資金。現(xiàn)在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，理應(yīng)加大支持的力度，幫助農(nóng)業(yè)盡快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

1.著眼于擴(kuò)大內(nèi)需的全局，創(chuàng)建政府增加“三農(nóng)”投入的長效機(jī)制。擴(kuò)大內(nèi)需是推動我國國民經(jīng)濟(jì)增長“三駕馬車”（消費(fèi)、投資、出口）的重要組成部分。現(xiàn)在我國每年有數(shù)千億制造業(yè)產(chǎn)品和其他產(chǎn)品漂洋過海，出口到五大洲，但面臨著成本增加、利潤下降、摩擦不斷、風(fēng)險(xiǎn)加大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的立足點(diǎn)，還是要靠擴(kuò)大內(nèi)需。溫家寶總理指出，增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大農(nóng)村內(nèi)需，“這是一步活棋”，因此，他倡導(dǎo)懂得“窮人經(jīng)濟(jì)學(xué)”。擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是政府增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，為增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活創(chuàng)造條件。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容主要是農(nóng)田水利設(shè)施，基本農(nóng)田建設(shè)設(shè)施，道路、橋梁設(shè)施，飲水安全設(shè)施，潔凈能源設(shè)施，環(huán)境保護(hù)設(shè)施，鄉(xiāng)村衛(wèi)生醫(yī)療和文化設(shè)施，普及教育及就業(yè)培訓(xùn)設(shè)施等等。只有抓住了農(nóng)村這個(gè)廣闊市場，抓住了農(nóng)民增收這個(gè)關(guān)鍵，才能辦好擴(kuò)大內(nèi)需這件事關(guān)全局的大事，否則，無異于緣木求魚，登山采珠。

我省由于某些客觀原因，向“三農(nóng)”投入的幅度還不可能像發(fā)達(dá)地區(qū)那樣大，但也應(yīng)在力所能及的情況下，盡可能增加投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2005年我省用于“三農(nóng)”的資金雖較2002年有較大幅度的增長，但僅占財(cái)政支出的6.7%。2006年我省全社會固定資產(chǎn)投資3544.7億元，其中城鎮(zhèn)投資占89%，農(nóng)村投資僅占11%。對于這些，省領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)引起重視，2007年在財(cái)政收入稍有好轉(zhuǎn)的情況下，進(jìn)一步加大了對“三農(nóng)”的投入，實(shí)行了12項(xiàng)民生工程，帶動市、縣財(cái)政支出向農(nóng)村傾斜。我們建議：安徽也能像北京、浙江那樣，對財(cái)政收入用于“三農(nóng)”的比重尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資比重也有一個(gè)適度的界定，并建立健全其長效機(jī)制。

在大力增加國家和地方財(cái)政投入的同時(shí)，要?jiǎng)訂T和鼓勵(lì)各種社會力量投入新農(nóng)村建設(shè)。近年來，浙江省城鎮(zhèn)工商企業(yè)和外商興辦的農(nóng)業(yè)企業(yè)，累計(jì)投資達(dá)180億元，為農(nóng)村建設(shè)輸入了新鮮血液。對于農(nóng)村道路、電網(wǎng)、碼頭、橋梁、商店等建成后能取得一定經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)設(shè)施，可以吸收省內(nèi)外民間資金參與，并將所得利潤定期返還給投資者。要鼓勵(lì)當(dāng)?shù)睾屯獾刭Y本投入農(nóng)業(yè)。借鑒韓國新村運(yùn)動方式，在保障國家高投入比例的同時(shí)，建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，積極引導(dǎo)農(nóng)民和社會民間資本投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。

2.著眼于國家糧食安全的大局，創(chuàng)建中部省份“糧食特區(qū)”。近幾年由于實(shí)行惠農(nóng)政策，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性，我國糧食產(chǎn)量基本上維持了消費(fèi)需要，但還存在許多不穩(wěn)定因素，大豆、棉花需要增長的部分則大多依賴進(jìn)口。目前，全球糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)波動狀態(tài)，不少產(chǎn)糧大國減產(chǎn)，世界糧食庫存減少，形勢嚴(yán)峻。而我們這樣一個(gè)人口大國，如果糧食大量短缺，國際市場是無法供應(yīng)的。最近，胡錦濤總書記指出，要立足國內(nèi)保證糧食安全。我省是農(nóng)業(yè)大省，糧食產(chǎn)量占全國第6位，油料占第4位，棉花占第7位，每年向國家提供大量糧、棉、油。盡管我省具有這樣的優(yōu)勢，但糧農(nóng)卻未能相應(yīng)富裕。馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中社會平均利潤率的理論指出：一個(gè)行業(yè)的利潤如果低于社會平均利潤率，則這個(gè)行業(yè)的大部分企業(yè)、生產(chǎn)者就要轉(zhuǎn)移到別的行業(yè)。我省種糧農(nóng)民顧全大局，為國家提供糧食這種戰(zhàn)略性物質(zhì)，誠難可貴。但也需遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，及時(shí)改正。

盡管中央已推行了不少具有“含金量”的惠農(nóng)政策，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其廣度和力度需繼續(xù)加強(qiáng)。為此，建議積極爭取中央在安徽等中部省份和東北三省的重點(diǎn)糧食產(chǎn)區(qū)建立“糧食特區(qū)”。具體措施：1）國家發(fā)行“糧食特區(qū)三農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券”，像當(dāng)年應(yīng)對亞洲金融風(fēng)暴那樣，舉國債大修水利等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，起到提高糧食安全保障水平、增加農(nóng)民收入和擴(kuò)大內(nèi)需“一石三鳥”之效。2）對該區(qū)發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、市地化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)行類似當(dāng)年扶持沿海一樣的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策”，在稅收、貸款等方面給予優(yōu)惠。3）對種糧農(nóng)民和糧食生產(chǎn)進(jìn)一步采取特殊政策，如：較多地提高糧食直補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)；如數(shù)補(bǔ)貼糧農(nóng)由于生產(chǎn)資料漲價(jià)而增加的支出，把糧棉油加工延伸的產(chǎn)業(yè)鏈大部置于縣域經(jīng)濟(jì)乃至農(nóng)村集鎮(zhèn)，使農(nóng)民部分享受到由此而產(chǎn)生的實(shí)際利益；對產(chǎn)糧大戶從各方面給予優(yōu)惠，并量化特殊獎(jiǎng)勵(lì)。4）對于養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村高科技產(chǎn)業(yè)的用地指標(biāo)適當(dāng)放寬限制，鼓勵(lì)開發(fā)利用山崗荒地，實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，等等。

3.著眼于政府投資效率，創(chuàng)新政府投入配置機(jī)制。我國行政管理框架基本上是金字塔式，層次過多、分工過細(xì)并且執(zhí)行重心過高。如不盡快克服，不但可能影響新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，而且長此以往難免助長政府權(quán)力的部門化、集團(tuán)化，留給權(quán)力尋租巨大的空間。為打開社會主義新農(nóng)村建設(shè)新局面，當(dāng)前應(yīng)借鑒扶貧攻堅(jiān)“四個(gè)到省”責(zé)任制的經(jīng)驗(yàn)，賦予地方政府與其職責(zé)相適應(yīng)的資金項(xiàng)目配置權(quán)限。中央政府著眼于五個(gè)統(tǒng)籌，每年確定資金切塊到省總量，一次下達(dá)到省，便于各省籌劃全年工作；中央各部門向中央政府提出本行業(yè)切塊方案，審批各省項(xiàng)目總體規(guī)劃，不再管具體項(xiàng)目；省級政府，在征求地市和省直部門意見的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安排使用所有到省的資金，在不改變資金用途的前提下，資金直接下達(dá)到縣；縣級政府，要擔(dān)負(fù)起新農(nóng)村建設(shè)執(zhí)行主體的重任，按照總體規(guī)劃，統(tǒng)籌管理使用所有到縣的資金項(xiàng)目。目前有關(guān)農(nóng)業(yè)投入的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分、資金用途沒有明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)預(yù)算支出被擠占的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

4.著眼于農(nóng)村的階段性特征，創(chuàng)建農(nóng)村金融服務(wù)體系。金融是經(jīng)濟(jì)的血液，缺乏金融的支持，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)無法活躍。農(nóng)村金融原本拮據(jù)，金融機(jī)構(gòu)縣域范圍內(nèi)存款的50.5％（1256億元）倒流到城市，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村金融困難。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面對的是小規(guī)模農(nóng)戶和大量的中小企業(yè)。他們的金融要求一般具有期限短、頻率高、數(shù)額小等特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)對其服務(wù)的交易成本比較高。農(nóng)村信貸市場信息不對稱現(xiàn)象對于城市工商業(yè)貸款而言更為突出。城市工商業(yè)貸款中使用的傳統(tǒng)意義上的抵押品，在農(nóng)村嚴(yán)重缺乏。農(nóng)業(yè)經(jīng)營受自然和市場影響具有高風(fēng)險(xiǎn)性。因此，農(nóng)村金融的特殊性決定了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新，有效滿足農(nóng)村金融服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)如何改革創(chuàng)新？應(yīng)借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，積極培育、引導(dǎo)農(nóng)民互助基金會健康發(fā)展，解決農(nóng)村貸款難的問題。農(nóng)村只有信貸有門，才能遏制高利貸暗流，促進(jìn)農(nóng)村社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

5.著眼于提高直接融資能力，創(chuàng)新資本市場參與機(jī)制。黨的十七大報(bào)告中提出了“優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，多渠道提高直接融資比重”。特別是提出了“逐步實(shí)現(xiàn)資本項(xiàng)目可兌換”。“大國崛起”的歷程中表明，不失時(shí)機(jī)地建立和發(fā)展資本市場，是不可替代的重要舉措。安徽在培育資本市場中做了大量工作，上市公司在中部地區(qū)居前位，但與東部地區(qū)比較還有較大差距。到2006年底，全省共有上市公司46個(gè)，占全國總數(shù)的2％左右。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)企業(yè)是空白，只有一個(gè)涉農(nóng)企業(yè)。建議抓住資本市場的發(fā)展機(jī)遇，培育農(nóng)業(yè)企業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)和縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)創(chuàng)造條件擠進(jìn)資本市場直接融資，做強(qiáng)做大企業(yè)，帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)躍上新的臺階。這就需要從領(lǐng)導(dǎo)決策到經(jīng)濟(jì)主體法人在解放思想、提高認(rèn)識、調(diào)整思路、敢于實(shí)踐、善于創(chuàng)新諸多方面作出不懈努力。

二、從落實(shí)農(nóng)民市場經(jīng)濟(jì)主體地位的高度，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的體制機(jī)制

土地是廣大農(nóng)民的衣食之源、生產(chǎn)之基和生存之本。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配弟曾經(jīng)說過：“土地乃財(cái)富之母，勞動乃財(cái)富之父。”土地和勞動是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的兩個(gè)基本要素，只有使之成為有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一體，才能夠形成現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。

1.貫徹《物權(quán)法》，回歸農(nóng)民的土地使用權(quán)，是確立農(nóng)民市場主體地位的關(guān)鍵。穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，是落實(shí)農(nóng)村政策的基石。土地使用權(quán)應(yīng)包括承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。溫家寶總理指出，農(nóng)民擁有的這種權(quán)利是永久性的。

我省蕪湖市在農(nóng)民集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)上，創(chuàng)造了新鮮經(jīng)驗(yàn)。2000年2月，國土資源部在我省蕪湖市5個(gè)鎮(zhèn)開展農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，并將流轉(zhuǎn)試點(diǎn)擴(kuò)大到15個(gè)鎮(zhèn)。2001年7月，國土資源部批準(zhǔn)同意我省“對農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行立法實(shí)驗(yàn)研究”以來，我省選擇了37個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)。2003年4月，國土資源部在蕪湖市召開總結(jié)研討會。會議認(rèn)為，蕪湖市試點(diǎn)是成功的，取得了明顯成效。一是保障了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民的收入有了大幅度的提高，生活有了明顯改善，養(yǎng)老有了基本保障。5個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)農(nóng)民收入的增長率比全市平均增長率高14.35％，有17582名農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。二是加快了小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各試點(diǎn)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，首批試點(diǎn)的5個(gè)鎮(zhèn)2002年實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入1.0483億元，與開展試點(diǎn)前的1999年相比，增長了70.62％，比全市平均增長率高23.39％。三是立足于盤活存量建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，土地集約利用水平明顯提高，土地利用結(jié)構(gòu)更趨合理。四是堅(jiān)持以規(guī)劃控制為前提，切實(shí)保證了土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施。實(shí)踐證明，農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是切實(shí)可行的，建議我省加快農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法進(jìn)程，為國家制定農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例提供借鑒。這將是我省深化農(nóng)村改革的一個(gè)創(chuàng)舉。

2.堅(jiān)持互惠互利，引導(dǎo)農(nóng)民適度規(guī)模經(jīng)營，是恢復(fù)土地與勞動兩大要素有機(jī)結(jié)合的方向。早在1990年鄧小平同志就高瞻遠(yuǎn)矚地指出：農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展有兩個(gè)飛躍：實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，這是一個(gè)飛躍；適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，這又是一個(gè)飛躍。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度分散經(jīng)營，地塊狹小，是我國農(nóng)業(yè)低效和農(nóng)民低收入的一個(gè)重要原因。我國加入WTO后，境外糧食生產(chǎn)對我們構(gòu)成了威脅。因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家土地高度集中，機(jī)械化生產(chǎn)，用工少、成本低，加之政府給農(nóng)業(yè)大量補(bǔ)貼，所以競爭力很強(qiáng)。要鼓勵(lì)城鎮(zhèn)或當(dāng)?shù)刭Y本組成“龍頭企業(yè)”，轉(zhuǎn)包土地、規(guī)模經(jīng)營。據(jù)省農(nóng)委調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省100畝以上的種糧大戶有7953戶，經(jīng)營規(guī)模161萬畝，占全省耕地面積2.6％，戶均經(jīng)營202畝，經(jīng)濟(jì)效益顯著。2007年種糧大戶糧食總產(chǎn)占全省糧食總量3.06％，單產(chǎn)水平、科技含量、產(chǎn)品質(zhì)量和安全水平明顯提高，顯示出旺盛生機(jī)。不少地方還發(fā)展了多種類型的專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，成效也明顯。這方面各地都有不少創(chuàng)造，應(yīng)該總結(jié)推廣。

建立“土地銀行”，開發(fā)新的金融衍生工具，是激活土地要素的重要探索。我們曾多次呼吁：用建立“土地銀行”的辦法來解決轉(zhuǎn)包土地的問題。這個(gè)銀行由國家來辦，或者民辦公助。出去務(wù)工的農(nóng)民可以把土地存在銀行里，利息按當(dāng)?shù)氐男星椋话忝慨€每年300～400元（根據(jù)耕地純收入定）。銀行把這些存進(jìn)來的土地貸出去。主要貸給成片種植、規(guī)模經(jīng)營的種糧大戶。銀行不以盈利為目的，存貸之間會有虧損，由政府補(bǔ)貼。這種做法最大的好處是使農(nóng)民轉(zhuǎn)包的土地，能流轉(zhuǎn)到種地能手當(dāng)中，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營，而且能保證土地使用方向不變，保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力。

三、從落實(shí)“以人為本”重要思想的高度，創(chuàng)新農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和培養(yǎng)新農(nóng)民的體制機(jī)制

現(xiàn)在，我省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)了一系列新氣象：一是轉(zhuǎn)移繼續(xù)增長；二是不同地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移亮點(diǎn)紛呈，黃山市有一個(gè)村勞動力成建制地轉(zhuǎn)移到歐洲獲得高額利潤；三是培訓(xùn)力度加大，農(nóng)村勞動力素質(zhì)進(jìn)一步提高；四是工資小幅增加，拖欠現(xiàn)象減少，合同簽約率高；五是合肥和沿江城市逐步成為我省農(nóng)村勞動力外出就業(yè)的目的地；六是工業(yè)、建筑、服務(wù)業(yè)是接納農(nóng)村勞動力主要行業(yè)；七是自覺轉(zhuǎn)移成為我省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主要形式；八是外出農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)漸成氣候。大批農(nóng)民外出務(wù)工，其中多數(shù)是農(nóng)村的精英，對建設(shè)新農(nóng)村會有一定的影響，產(chǎn)生了諸如“空巢老人”、“留守兒童”之類的負(fù)面現(xiàn)象。但是我們看到：一千萬農(nóng)民工每年往來于城鄉(xiāng)之間，不僅帶回了務(wù)工的收入，也帶回了知識、技術(shù)、信息，帶回了城市的先進(jìn)文化和新的生活方式。這些年來農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，2006年全省糧食總產(chǎn)量達(dá)到2680萬噸，同比增長9.8％，棉花、蔬菜、水果都有大幅度增長，2007年發(fā)生歷史上少見的洪澇災(zāi)害，糧、棉、油等農(nóng)副產(chǎn)品仍達(dá)到較高水平，從而清除了人們的憂慮。

1.農(nóng)民工這一特殊群體的形成，同我國長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元制的社會結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。我省城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)化，應(yīng)當(dāng)采取措施，改革戶籍制度，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是我們也要看到：我省農(nóng)村人口基數(shù)較大，地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場發(fā)育程度差異也很大，解決這個(gè)問題，需要因地制宜，分類指導(dǎo)。從歷史上看，一些發(fā)達(dá)國家農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移都有一個(gè)過程。據(jù)有關(guān)資料介紹，農(nóng)村勞動力占總?cè)丝诘谋戎兀绹鴱?0％到9.5％，用了80年；法國從51.7％到10％用了119年；日本從49.7％到10.9％，用了50年。而拉丁美洲有些國家大批農(nóng)村勞動力涌向大城市，在城邊形成大量的貧民窟，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治安、環(huán)境保護(hù)帶來很大負(fù)面效應(yīng)，其教訓(xùn)是值得借鑒的。我們既要?jiǎng)?chuàng)造條件，大力推進(jìn)，也不要不顧條件，操之過急。要站在構(gòu)筑和諧社會的高度，著眼于突破城鄉(xiāng)二元制的社會結(jié)構(gòu)，不斷創(chuàng)新農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)就業(yè)的體制機(jī)制，走出一條中國特色的社會轉(zhuǎn)型之路。

2.城市穩(wěn)定的農(nóng)民工群體應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)為市民，和諧融入城市社會。農(nóng)民工中有相當(dāng)一部分人，多年在城市穩(wěn)定參加二、三產(chǎn)業(yè)勞動，擁有一定的技術(shù)，不少人成為企業(yè)的技術(shù)骨干或管理人員。這部分人實(shí)際上已經(jīng)成為工人階級的一部分。我們建議國家把轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民工的承包地購買過來，分配給地少的農(nóng)戶，轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工把這筆錢作為購買經(jīng)濟(jì)適用房或社會保障基金。同時(shí)，希望中央和省、市出臺政策，規(guī)定可以轉(zhuǎn)為城市戶口的農(nóng)民工的條件，主要以擁有技術(shù)和勞動業(yè)績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，參照工作年限等，每年由輸出地區(qū)和輸入城市組織考核小組，經(jīng)過考核分批分期轉(zhuǎn)正。如果早些能夠成行并形成機(jī)制，則不僅可以讓有條件的農(nóng)民工有序地轉(zhuǎn)為城市戶口，而且能形成一種推動農(nóng)民工積極向上的強(qiáng)大動力。現(xiàn)在有些地方主要以工作年限和有無住房為標(biāo)準(zhǔn)，選留農(nóng)民工，難于起到激勵(lì)奮進(jìn)的作用。

3.回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工群體應(yīng)享受優(yōu)惠政策，積極參與新農(nóng)村建設(shè)。組織有能力的外出務(wù)工人員帶著資金、技術(shù)、項(xiàng)目，回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。這是一項(xiàng)既能為國家現(xiàn)代化建設(shè)效力，又能推進(jìn)我省跨越式發(fā)展和當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)，還能克服農(nóng)民工長期背井離鄉(xiāng)而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)的一項(xiàng)極好的舉措，應(yīng)該大力提倡，廣為發(fā)展。到2007年5月底，我省已有70萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。近幾年，我省農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，所以能成為一種潮流，主要是由于政府出臺的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，包括：農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)列入招商引資范圍，并享有相應(yīng)的優(yōu)惠政策；所吸納的下崗失業(yè)人員，可享受相關(guān)再就業(yè)的優(yōu)惠政策；建設(shè)創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)街容納回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)，并疊加落實(shí)崗位補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免、小額貸款等一系列優(yōu)惠政策。正是這些優(yōu)惠政策，使我省近幾年出現(xiàn)了“鳳還巢工程”蓬勃發(fā)展、返鄉(xiāng)就業(yè)成為風(fēng)尚的喜人現(xiàn)象。當(dāng)然，同一些先進(jìn)的地區(qū)比較，還有較大的差距。事實(shí)上我省還有一些具備返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，心存疑慮，踟躕不前，需要各級政府進(jìn)行深入細(xì)致的思想工作和組織工作。

4.游離于城鄉(xiāng)間的農(nóng)民工群體應(yīng)強(qiáng)化就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)、健全社會保障，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。以上兩部分農(nóng)民工固屬重要，但在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，尚屬少數(shù)。對為數(shù)眾多的流動性農(nóng)民工，要按照國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工若干問題意見的40條規(guī)定，做好他們外出務(wù)工的組織、培訓(xùn)、維權(quán)等工作，尤其要做好他們的技能培訓(xùn)工作，從而解決比較普遍存在的“農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)性剩余和結(jié)構(gòu)性短缺”的問題。現(xiàn)在有些地區(qū)出現(xiàn)“民工荒”，其實(shí)就是技能荒。沒有技能，只能從事簡單勞動的農(nóng)民工并不缺乏。通過培訓(xùn)，使外出務(wù)工人員掌握一定技術(shù)，既便于就業(yè)，又能增加工資收入。所以，加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育，認(rèn)真實(shí)行“陽光工程”，抓緊農(nóng)民工的技術(shù)培訓(xùn)工作十分重要。各地還要進(jìn)行人才市場調(diào)研，同用人企業(yè)緊密結(jié)合，按照“缺什么、教什么”的原則進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)。

四、從落實(shí)城鄉(xiāng)共享發(fā)展成果決策的高度，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理治理和公共服務(wù)的體制機(jī)制

黨的十七大最重要的決策之一，就是要讓城鄉(xiāng)人們共享改革發(fā)展的成果。我認(rèn)為落實(shí)這一重大決策，關(guān)鍵在于創(chuàng)新農(nóng)村社會管理治理和公共服務(wù)的體制機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)人民同興同榮的良好環(huán)境。

1.建設(shè)服務(wù)型政府。關(guān)鍵在于更新農(nóng)村治理理念，轉(zhuǎn)變社會管理方式。要按照規(guī)定認(rèn)真精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員，真正在轉(zhuǎn)變職能上下工夫。同時(shí)，要積極探索縣鄉(xiāng)聯(lián)動改革，創(chuàng)新農(nóng)村治理體制。加強(qiáng)黨的基層組織執(zhí)政能力和工作作風(fēng)建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。一定要發(fā)展基層民主，保障人民享有更切實(shí)的民主權(quán)利。依法搞好村民自治，推行農(nóng)村民主政治建設(shè)。一定要優(yōu)化農(nóng)村組織機(jī)構(gòu)，扶持農(nóng)民自治組織的發(fā)育，擴(kuò)大基層自治范圍，完善民主管理制度。農(nóng)民自治組織在依法、自愿基礎(chǔ)上形成的以自我服務(wù)、自我管理、自我維權(quán)為目的的民間組織，政府應(yīng)予扶持，使人民真正能夠當(dāng)家作主。在農(nóng)村工作中，政府規(guī)劃一切、管理一切的方法已經(jīng)行不通了，一切以政府組織為中心的治理格局應(yīng)該轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)重視建立政府與鄉(xiāng)村社會新型關(guān)系，革新基層政府運(yùn)作，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，激活農(nóng)民的主動性和創(chuàng)造性，讓多種社會力量成為發(fā)展的主體，讓這些主體在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上協(xié)同共治，使農(nóng)村社會內(nèi)部充滿活力。一定要下大力氣加強(qiáng)基層干部廉政勤政、執(zhí)政為民建設(shè)。完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。要關(guān)心鄉(xiāng)村干部的工作和生活，適當(dāng)提高他們的待遇和保障水平。要積極化解鄉(xiāng)、村兩級債務(wù)，使基層干部放下包袱，輕裝上陣，投入新農(nóng)村建設(shè)。

2.重建農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系。農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵。現(xiàn)在農(nóng)村基層農(nóng)技站出現(xiàn)網(wǎng)破、線斷、人散的狀況，要盡快加以解決。建議學(xué)習(xí)借鑒湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位“以錢養(yǎng)事”的改革經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技等“七站八所”的體制機(jī)制。通過改革，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)單位已轉(zhuǎn)為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)結(jié)構(gòu)，政府承擔(dān)的農(nóng)村公益服務(wù)實(shí)現(xiàn)由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。2006年，省里籌措1.8億元資金，按每個(gè)農(nóng)業(yè)人口5元標(biāo)準(zhǔn)，對實(shí)行“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予補(bǔ)助；安排1.6億元資金，對重點(diǎn)貧困村村級組織運(yùn)行及活動場所建設(shè)給予補(bǔ)助。目前，許多地方都出現(xiàn)了“政府的公益性服務(wù)職能得到切實(shí)加強(qiáng)，為農(nóng)服務(wù)質(zhì)量得到切實(shí)提高，服務(wù)人員收入得到切實(shí)保障”的多贏局面。

3.建立健全農(nóng)村社會保障。總體上看，農(nóng)村社會保障制度在發(fā)展規(guī)劃和設(shè)計(jì)上還存在重大缺陷，制度覆蓋的人口范圍有限，保障水平低，保障項(xiàng)目少，保障具有應(yīng)急性，缺乏制度化，與構(gòu)建和諧社會發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村居民發(fā)展的需要相比，與農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需要相比，還有較大的差距。在推進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)中，必須從長計(jì)議，創(chuàng)造條件，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)保障一體化。我們建議目前發(fā)展的重點(diǎn)是：建立完善農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加快解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障問題，完善農(nóng)村社會救助制度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度基本框架，通過法律手段將現(xiàn)代社會發(fā)展的保障制度和保障服務(wù)全面引向農(nóng)村、惠及農(nóng)民。

4.發(fā)展農(nóng)村公益性文化。堅(jiān)持把發(fā)展公益性文化事業(yè)作為保障人民基本文化權(quán)益的主要途徑，加大投入力度，加強(qiáng)社區(qū)和鄉(xiāng)村文化設(shè)施建設(shè)。滁州市農(nóng)村勞動力資源開發(fā)研究會在去年就進(jìn)行了定性定量調(diào)查研究，就鄉(xiāng)村文化建設(shè)和活動的現(xiàn)狀、問題、原因、對策撰寫了調(diào)查報(bào)告，并在省勞研會在寧國市召開的全省農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收與推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)研討會上作了專題發(fā)言，引起了熱烈反映。滁州市委十分重視他們的研究成果，便在天長市召開了全市鄉(xiāng)村文化建設(shè)研討會，市政府把他們研究成果納入新農(nóng)村建設(shè)的工作部署，指導(dǎo)實(shí)踐。當(dāng)今時(shí)代，文化越來越成為民族凝聚力和創(chuàng)造力的重要源泉，越來越成為綜合國力競爭的重要因素，豐富人民精神文化生活，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村，奪取全面建設(shè)小康社會新勝利的新要求，希望采取切實(shí)措施，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，創(chuàng)新體制機(jī)制，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮。

（作者是安徽省人大常委會原副主任，本文是作者在2007年安徽省城鄉(xiāng)勞動力資源開發(fā)年會暨安徽農(nóng)村改革30年與建設(shè)新農(nóng)村論壇上的講話稿，有刪改）

（責(zé)任編輯焦德武）