建立全國統一的農民工養老保險制度的若干思考

摘要：隨著我工業化、城市化進程的加快，農民工的養老保險問題已成為社會廣泛關注的焦點；充分借鑒各地的制度經驗，建立全國統一的農民工養老保險制度已勢在必行。建立全國統一的農民工養老保險制度應結合農民工的特點和需求，重點解決覆蓋范圍、統籌層次、籌資模式、繳費辦法、領取條件、接續轉移等關鍵問題。

關鍵詞：農民工；養老保險；全國統籌；社會保障體系

中圖分類號：D922.182.3 文獻標志碼：A

如何建立農民工的養老保險是學術界和各級政府普遍關注的重點問題。由于缺乏統一的規定，不少地區根據農民工的特點紛紛制定了各具特色的農民工養老保險政策。但是，地方性的農民工養老保險政策不僅使農民工的養老保險待遇差異較大，也使他們的養老保險關系難以接續。此外，由于地方性政策的效力層次較低，一旦發生爭議，法院往往無法依法作出裁判以有效維護農民工的養老權益。因此，為真正實現農民工老有所養的禮會目標，維護社會的長期穩定，在總結各地政策經驗的基礎上二。盡快出臺全國統一的農民工養老保險制度既具有可行性，更具有迫切性。本文試圖就建立全國統一的農民工養老保險制度所涉及的幾個重要問題作一番理論上的探討，以期對該制度的建立有所裨益。

一、覆蓋范圍與統籌層次

如何建立農民工的養老保險制度，在理論上有三種不同的主張：其一是將農民納入城鎮職式養老保險體系，使農民工與城鎮職工享受同等的養老保險待遇，簡稱“進城”模式；其二是建立不同于城鎮職工養老保險和農村養老保險的專屬于農民工的獨立養老保險制度，簡稱“獨立”模式；其三是建立和完善農村社會養老保險制度，并將農民工納入農村養老保險體系，簡稱“返鄉”模式。與上述三種主張相對應，在缺乏國家統一規定的情況下，全國許多地方大膽探索、因地制宜地制定了各種農民工養老保險制度，并因此形成了不同的制度模式，即以廣東為代表的進城模式、以北京為代表的獨立模式以及部分地區對鄉鎮企業職工的養老保險所采取的返鄉模式。上述三種理論主張和制度模式雖然都有一定的合理性，但他們共同的缺陷就在于沒有對農民工這一龐大的社會群體進行進一步的劃分，試圖將所有農民工都納入一個統一的養老保險框架之下，從而缺乏針對性和靈活性。

實際上，“農民工”一詞是對不改變農村戶籍而進城務工的勞動者的統稱，經過多年的發展，農民工內部已發生了分化，他們在進城務工的動機、勞務收入水平、工作的穩定性以及保障需求等方面千差萬別，建立統一的農民工養老保險制度必須要對農民工進行具體的劃分并遵循分類指導的原則。根據這一原則，可以將農民工劃分為四種不同的情形：第一，長期居住在城市，具有較穩定的工作崗位和較高的勞務收入的農民工；第二，在城市工作時間不長、缺乏穩定的工作崗位且勞務收入不高的農民工；第三，只在城市短期務工的農民工；第四，在鄉鎮企業務工的農民工。

筆者認為，對于上述第三類和第四類農民工，可行的辦法是將他們納入農村養老保險體系中，對于第二類農民工，若將他們納入到城市養老保險體系中可產生如下積極的影響：第一，農民工在養老保險領域獲得了與城鎮職工相同的待遇，有利于城鄉統一的養老保險制度的建立；第二，用人單位聘用農民工和城市戶籍人員在養老保險的負擔上大體相同，從而均衡了用人單位的用工成本，有利于企業間的公平競爭；第三，擴大了城鎮職工基本養老保險的覆蓋面，有利于緩解當前城鎮職工基本養老保險基金支付的壓力。但是，有關地區的實踐表明，將該類農民工簡單地納入城市養老保險體系的實施效果并不理想，沒有獲得包括農民工在內的社會各階層的廣泛認同，其突出的表現就是農民工的參保率低、退保率高。造成這一現象最主要的原因在于現行城鎮職工基本養老保險制度與農民工的特點不相適應，無法滿足農民工的養老需求：第一，過高的繳費率超出了用人單位和農民工的負擔能力；第二，工作的流動性使大多數農民工難以達到規定的繳費年限；第三，各地政策的差異使農民工養老保險關系的接續非常困難。很顯然，將第二類農民工簡單地納入城鎮職工基本養老體系并不能實現多數農民工老有所養的目的。而如果將他們納入到農村養老保險體系也同樣不具可行性，這是因為：一方面，大多數農民工來源于經濟欠發達的內陸省份，農村社會養老保險尚未全面實施；另一方面，目前的農村社會養老保險采取政府組織引導、農民自愿參加的方式，不具有強制性。因此，對于第二類農民工而言，既不能將他們簡單地納入到城市的養老保險體系中，也不應將他們歸入農村的養老保險體系中。而應該根據他們的特點設計出一種有別于城市養老保險和農村養老保險的獨立的養老保險制度。全國統一的農民工養老保險制度應該以該類農民工為最主要的參保對象。對于第一類農民工，在堅持強制參保的前提下，則應該允許他們在城鎮職工基本養老保險與獨立的農民工養老保險制度中作出選擇。

從實踐來看，目前已建立農民工養老保險制度的地區大都實行市一級統籌，較低的統籌層次不僅降低了制度的權威，也影響了制度的平穩運行。統一的農民工養老保險制度有必要實行全國統籌。實行統一的農民工養老保險的全國統籌，至少有以下幾方面的優勢：第一，有利于樹立制度的權威。這是因為全國統籌意味著中央政府要對農民工的養老保險待遇作出最終的擔保，顯然，中央政府的信譽要高于地方政府的信譽；第二，有利于基金的安全和完整。在統籌層次較低的情況下，容易發生農民工養老保險基金被擠占、挪用的情況，實行全國統籌則可以有效地避免此類情形的發生；第三，有利于養老保險關系的接續。當前，各地農民工養老保險制度所存在的一個共同問題就是農民工的養老保險關系難以接續，而導致這一問題的根本原因在于農民工的流動性與養老保險的地區統籌之間的矛盾，實行全國統籌就能有效避免這一問題的發生；第四，有利于提高農民工的養老保險待遇。實行農民工養老保險的全國統籌可以對農民工的養老保險基金進行集中統一的運營，不僅提高了運營的規模效益，也降低了分散運營所產生的成本，從而有利于提高農民工的養老保險待遇水平。

二、籌資模式與基金運營

任何一項社會保險項目要想獲得可持續發展都必須堅持基金的收支平衡，而在實踐中，這種平衡有兩種不同的實現方式，即橫向平衡與縱向平衡。橫向平衡是一種短期平衡，它要求當年提取的基金總額應當與多年所應支付的待遇總額大體保持平衡，沒有或者只有很少的積累；縱向平衡則追求長期平衡，是指用人單位和個人在整個繳費期間所積累的基金總額與被保險人在享受保險待遇期間所需要的費用總額保持大體平衡。由于人們對收支平衡原則的不同理解以及各國歷史背景和文化傳統的差異，社會保險基金的籌集模式大致可以分為現收現付制、完全積累制和部分積累制三種不同的模式。

新中國成立后。我國在城鎮職工中建立的退休養老制度一直采取現收現付制模式，但由于人口老齡化進程的加快，國家和企業的負擔越來越重，傳統的現收現付制難以為繼。另一方面，已退休人員和已參加工作人員由于沒有任何積累，而國家又無力承擔歷史債務，因而也無法實行完全積累制。為此，1995年國務院頒布的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》首次明確提出了城鎮職工基本養老保險制度采取社會統籌與個人帳戶相結合的模式，即部分積累制。該模式一方面通過個人帳戶的設置來增強職工的自我保障意識和對職工勞動的激勵，另一方面又通過社會統籌基金的設立妥善解決了已退休職工和已參加工作職工的養老金權益，從而較好地實現了公平與效率的結合。

對于農民工養老保險制度究竟應采用何種籌資模式，在理論上存在兩種截然不同的主張，其一是通過設置個人帳戶實行完全積累模式，其二是參照城鎮職工養老保險而采用社會統籌與個人帳戶相結合的部分積累模式。實踐中，除了上海、成都、大連等實行綜合保險的地區以外，大都實行了社會統籌和個人帳戶相結合的部分積累模式。從制度的運行情況來看，采取這種模式的最大缺陷就是農民工因為返鄉或流入其他城市而轉移養老保險關系時，只能轉移個人帳戶的基金，而無法轉移統籌帳戶的基金，從而形成“大斗進、小斗出”的局面，而這種局面的出現不僅損害了農民工的養老權益，也加重了農民工流入地政府的負擔。

實際上，農民工養老保險制度具有不同于城鎮職工養老保險制度的特點：首先，農民工流動性強，他們往往在城市與城市之間、城市與農村之間頻繁流動，這種流動給養老保險關系的轉移和接續提出了更高的要求；其次，與城市職工養老保險制度不同，對于已達退休年齡和已在城市務工的農民工而言，由于政府過去沒有對他們的養老保險作出承諾，因而不存在歷史債務，故無須通過社會統籌的辦法清償歷史債務，因此沒有必要建立社會統籌帳戶。

基于以上的分析。筆者認為農民工養老保險基金的籌集應實行完全積累制，而不是部分積累制，即取消社會統籌帳戶，只建立個人帳戶，且農民工個人的繳費及用人單位的繳費都進入農民工的個人帳戶，農民工退休以后養老保險的待遇水平完全取決于個人帳戶積累額的多少。實行完全積累制除了可以避免部分積累制存在的缺陷外，還具有以下幾方面的優點：第一，個人帳戶所有權明確且用人單位和農民工個人的繳費全部記入個人帳戶，易于被農民工理解和接受，便于推廣；第二，繳費水平與待遇水平掛鉤利于提高農民工的自我保障意識，激勵農民工連續參保，減少退保現象的出現；第三，農工民在不同城市間轉換工作或返回農村時，個人帳戶基金可以隨同轉移，符合農民工流動性強的特點；第四。個人帳戶基金可以進入資本市場，既有利于其本身的保值增值，也有利于促進經濟的發展。

當然，農民工養老保險采用完全積累制的資金籌集模式，也存在一定的不足。一方面，該模式的本質特點在于“同代自養”，即通過農民工年輕時的儲蓄積累來支付其退休后的養老待遇，缺乏社會成員之間的互助共濟。更為重要的是，農民工個人帳戶積累的基金容易受到通貨膨脹的影響造成貶值，而養老保險基金的投資運營又會因為國內外經濟形勢的變化而具有一定的不確定性。因此，為了抵御通貨膨脹的影響，確保農民工養老保險基金的保值增值，讓退休后的農民工能夠分享經濟發展的成果，必須配套建立農民工養老保險基金的投資運營制度，明確農民工養老保險基金投資運營的基本原則、投資運營的金融工具、投資過程中的風險控制及相應的監督管理制度。

三、繳費基數與繳費比例

在實行完全積累制的籌資模式下，農民工退休后的養老保險待遇將取決于兩個重要因素，一是農民工和用人單位的繳費水平，二是農民工個人帳戶基金投資運營的效益。繳費基數和繳費比例則是決定農民工和用人單位繳費水平的兩個重要指標。從理論上講，農民工養老保險繳費基數的確定，有五種可供選擇的辦法：(1)以城鎮職工上年度月平均工資的60％作為繳費基數；(2)以城鎮職工上年度月最低工資作為繳費基數；(3)以當地農民工上年度月平均工資為準；(4)以農民工本人上年度月平均工資作為繳費基數；(5)以農民工本人當月的實際收入為準。在實踐中，2002年《上海市外來從業人員綜合社會保險暫行辦法》是以上年度職工月平均工資的60％為繳費基數；2001年《北京市農民工養老保險暫行規定》是以城鎮職工上年度月最低工資為繳費基數；2007年《重慶市農民工養老保險試行辦法》則是以農民工本人上年度月平均工資為繳費基數。顯然，農民工養老保險繳費基數的確定，既要符合農民工的特點和需求，又要便于經辦機構的操作。所以，上述第一種辦法可能會造成農民工負擔過重；第二種辦法可能因繳費不足難以滿足農民工養老的需求；第三種辦法則忽略了農民工收入水平的差距；第五種辦法雖然最符合實際，但因農民工收入不穩定而難以操作。相比之下，第四種辦法既真實反映了農民工的收入水平，又便于經辦機構的操作，因而是一種最為科學和簡便的辦法。當然，為了避免因為農民工的工資收入過低而養老待遇水平過低的情形，有必要規定，農民工本人上年度月平均工資低于當地農民工上年度月平均工資60％的，按照當地農民工上年度月平均工資的60％核定繳費基數。

在繳費基數確定的情況下，如何確定農民工和用人單位的繳費比例，則是決定農民工和用人單位繳費水平的另一個重要因素，，首先。在確定農民T的繳費比例時，須考慮農民工的下列兩個特點：第一，再于受教育程度和勞動技能較低，農民工所從事的多為苦、累、臟、險的工作，相對于城鎮職工而言，他們收入較低，無力承擔較高的繳費負擔；第二，不同行業、不同企業的農民工收入存在較大的差別。基于以上特點，筆者提出下面兩個主張：第一，農民工本人的繳費比例應該低于城鎮職工本人8％的繳費比例；第二，設置4％和6％兩個不同的繳費比例，由農民工根據自己的工資收入和養老需求進行自由選擇。在具體的繳費方式上，為體現農民工收入不穩定的特點，可以允許農民工選擇按月繳費、按季繳費或者按年度繳費。對于繳費確有困難的農民工，經農民工本人申請，參保地的政府應給予適當的補助。其次，在確定用人單位的繳費比例時，必須考慮到在市場競爭日益激烈的今天，降低成本是企業提高競爭力的重要手段，而社會保險費則是影響企業產品成本的一項重要因素，如果企業的繳費比例過高，將會導致企業減少農民工的用工數量或降低農民工的工資水平，最終損害農民工的利益。因此，為了鼓勵用人單位積極參加農民工養老保險，有必要將用人單位參加農民工養老保險的繳費比例確定在用人單位參加城鎮職工養老保險的繳費比例之下，而且與農民工個人不同的繳費比例相對應，用人單位的繳費比例也應該設置兩個不同的檔次。具體而言。農民工本人繳費4％的，用人單位繳費8％；農民工本人繳費6％的，用人單位繳費10％。按照這樣的規定，農民工養老保險個人帳戶的規模將根據農民工的不同選擇分別達到本人繳費工資的12％或者16％。只要農民工和用人單位連續繳費能達15年的期限，如此規模的個人帳戶積累再加上個人帳戶基金的有效運營，基本上能夠滿足農民工退休以后的基本生活需求。

四、待遇領取與計發辦法

建立農民工養老保險制度的最終目的在于保障農民工退休以后的基本生活。為了實現這一目的，必須對農民工領取養老保險金的條件作出明確的規定。借鑒城鎮職工基本養老保險制度的相關規定，筆者認為農民工領取養老保險待遇必須符合如下條件：

第一，農民工本人累計繳費年限達到15年。之所以規定15年的累計繳費年限，一方面是權利與義務相一致原則的要求，另一方面也是為了確保農民工退休以后能夠獲得適當的養老保險待遇，防止由于繳費年限過短導致個人帳戶積累不足，從而影響其退休后的待遇水平。為了確保農民工的繳費年限能夠達到15年的要求，應該嚴格禁止農民工的退保行為，不允許農民工在達到退休年齡之前一次性領取其個人帳戶中的資金。具體來說，當農民工與用人單位終止、解除勞動關系后，應中止其養老保險關系，但農民工不得支取個人帳戶的資金，待農民工在原參保城市重新就業后，繼續參加養老保險關系并履行繳費義務；如果參加養老保險的農民工轉入其他城市工作，應該轉移養老保險關系和個人帳戶記錄，但不得支取個人帳戶中的資金。如果農民工達到退休年齡而累計繳費不滿15年，則應參照城鎮職工基本養老保險制度的規定，將個人帳戶中的基金一次性支付給農民工本人，同時終止其養老保險關系。

第二，達到國家規定的退休年齡。目前，我國城鎮職工退休的法定年齡為男60歲，女50歲。這一規定存在兩方面的問題：其一是男女職工退休年齡的不一致導致了男女職工在養老保險領域權利義務的不平等；其二是較低的退休年齡在一定程度上影響了城鎮職工養老保險基金的收支平衡，增加了統籌基金支付的壓力。為吸取這一教訓，筆者主張：第一，統一男女農民工的退休年齡，將農民工的退休年齡統一規定為60歲，以實現男女農民工在養老保險關系中的權利義務完全平等。第二，對農民工實行彈性退休制，允許農民工在達到退休年齡后根據自身的情況和用人單位的意愿，適當延長工作年限。延長工作年限不僅可以增加其個人帳戶的積累額，對于那些已達退休年齡而累計繳費不滿15年的農民工而言，延長工作年限更是保證其享受養老保險待遇的重要機會。但是，鑒于農民工從事的多為苦、累、臟、險的工作，為了防止他們無限延長工作年限所帶來的道德和社會問題，對農民工延長工作年限應有所限制，最長不得超過5年。

原則上，農民工未達退休年齡不能享受養老保險待遇，也不得動用其個人帳戶中的基金。即便已經參加養老保險的農民工在終止、解除勞動關系以后沒有再進入城市務工，也只能等到農民工達到退休年齡后再將其個人帳戶的積累額支付給本人。但是，如果農民工發生了危及生命的重大疾病難以支付醫療費、部分或者全部喪失勞動能力或者遇到其他突發的意外事件造成家庭生活嚴重困難的，經本人申請、社會保險經辦機構審核，可以提前從個人帳戶支取部分或者全部積累額。參保農民工在退休前出境定居或死亡的，其個人帳戶中的個人繳費部分的本息應該一次性支付給農民工本人或其指定的受益人、法定繼承人。

現階段，由于我國城鎮職工基本養老保險采取統帳結合的模式，其養老金待遇也就相應地由基礎性養老金和個人帳戶養老金兩部分構成。由于農民工養老保險采取完全積累模式，因而農民工的養老保險待遇中不包含與社會統籌相對應的基礎性養老金。具體而言，農民工養老待遇水平的高低完全取決于個人帳戶積累額的多少。其具體的計發辦法為個人帳戶積累額除以計發月數，計發月數可按照城鎮職工基本養老金的計發月數執行。為了確保農民工能夠分享經濟發展的成果，政府應對農民工養老金的計發標準進行適時調整。對于長壽的農民工，在其個人帳戶資金不足以支付其養老保險待遇時，應由參保地政府承擔最終的責任。

此外，在確定農民工養老保險待遇時，必須考慮到農民工養老保險與城鎮職工養老保險、農村社會養老保險之間的銜接關系：(1)農民工在退休之前取得城市戶籍成為城鎮職工的。可以選擇繼續參加農民工養老保險或者參加城鎮職工基本養老保險，選擇參加城鎮職工基本養老保險的，其退休后的養老保險待遇與城鎮職工的基本養老保險待遇相同。但是，為體現公平，農民工個人帳戶中用人單位繳納的本息部分應該劃出，并入當地的養老保險統籌基金。(2)農民工參加養老保險關系后回到農村并參加農村社會養老保險的，農民工可以將其個人帳戶的積累額轉入當地的農村社會養老保險經辦機構為其新設立的個人帳戶中，退休時按當地的規定享受相應的養老保險待遇。