政治制度何以生長秩序

摘要：政治制度以其反映基本社會共識、確認利益結構、調解社會矛盾和規范政治行為等具體途徑在社會生活中發揮著秩序生長功能。合理政治秩序的生長依賴于按照實質正義與程序正義相統一、效力和利益均衡等原則建構而成的政治制度。轉型期中國政治制度的完善應以公正性、適應性和整合性為邏輯理路。

關鍵詞：政治制度；政治秩序；秩序生長功能；原則；邏輯理路

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A

政治制度是一定政治理念的載體。政治理念的秩序追求是一種觀念的存在，雖然對政治實踐具有指導作用，但如果它僅止于此。它就由于永遠的不在場而缺席于活生生的政治生活。因為，政治理念本質上是一種價值觀，而“價值系統不會自動地‘實現’，而要通過有關的控制系統來維系。在這方面要依靠制度化、社會化和社會控制一連串的全部機制”。可見，理念發揮對實踐的指導作用需要相應的中介。在現代社會，承擔這一中介作用的最基本形式就是制度。從政治秩序的發生學角度講，政治制度起著秩序生長的作用。政治制度的秩序生長功能并不能保證其所生長的秩序的正當性，對秩序正當性的追求還必須考慮政治制度建構的原則，畢竟，只有合理政治制度才能生長出人類可欲的政治秩序。循著這樣的思路，在秩序問題日益凸顯的轉型期中國，認真探尋政治制度完善的邏輯理路、正確發揮政治制度的秩序生長功能是一個緊迫的時代課題。

一、政治制度的秩序生長功能

政治制度是根據一定政治理念設計出來的并用以對社會價值進行權威性分配的規則體系。雖然這些規則體系并不一定能夠保證它所進行的權威性分配的公正性，但是它一旦設計出來就具有了進行權威性分配的事實。它以確定性的、制度化的形式給社會生活中的人們帶來了一種秩序，盡管這種秩序可能并非是人們所期望的，但它生長著秩序的功能確是無法抹殺的。政治制度的秩序生長功能主要是通過以下途徑表現出來。

首先，政治制度反映了起碼的社會共識。政治制度是政治理念的外化。當然這種外化為政治制度的政治理念首先是經濟上占統治地位從而政治上也占統治地位階級意志的反映。階級性是政治制度的首要特征。但是政治制度也必須具有公共性特征，而且事實上政治制度總是具有公共產品的特性，它一旦被制定出來，就對社會共同體的所有成員具有同等的約束力，政治制度面前人人平等。政治制度之所以能夠在社會生活中發揮著這種作用是因為它盡管首先是統治階級意志的反映，但它也是在社會各階層的長期博弈過程中逐漸形成的，聚合了社會各階級、階層的意志，達成了最起碼的社會共識。從政治制度的公共性特征來說，政治制度所體現的意志是經過整合了的社會意志，是社會各階級階的政治理念的非均衡交集。“制度是產生社會秩序的文化衍生的策略……對社會秩序的要求是合作博弈，其中，擁有共同價值觀的人們尋找一個集合點以保證合作。”從這個角度上講，政治制度為政治行動和意義解釋提供了道德或認知的模塊。個人被包圍在符號、風俗、慣例的世界中，而特定的政治制度起到一種過過濾作用。制度不僅能夠提供有用的戰略信息，而且也能影響到人們的認同、自我想象和偏好。因此，政治制度反映了最起碼的社會共識，而這種社會共識是人們從事政治實踐的心理基礎。基于相似的心理基礎，人們對政治實踐就會有相似的理解，自覺遵守交往規則，認同、維護制度，這樣秩序就容易生長起來。

其次，政治制度是對利益結構的確認。利益關系是人類社會最基本的、奉質的關系，它是社會共同體的一個聯系紐帶，也是常常導致社會矛盾的引線。如何發揮利益的聯系功能進而掐斷利益的矛盾引線，政治制度在這方面扮演著十分重要的作用。政治制度形成于人類對社會利益沖突的反思。人們為了避免在利益沖突中遭受重大損失，為了避免社會的四分五裂，就通過政治和國家這樣的社會權威來制定政治制度，以合理地分配利益和協調利益關系，使個體利益、群體利益與社會的公共利益之間的關系達到某種均衡狀態。因此，政治制度一方面要保證個體以及群體合理的利益要求和對利益的追求。另一療面又要約束、規范個體和群體的利益最大化行為，使其以不損害社會的公共利益和其他個體、群體的利益為前提。正所謂“在政治生活中，政治行為者之間的偏好或利益分配、資源或權力的分配和博弈規則的施加的限定，都不是外生于制度的。”對此，有人形象地指出，怎樣最大限度地創造物質財富是經濟制度所要解決的問題，而財富生產出來后如何進行分配，則是政治制度的事。政治制度正是通過對社會利益的分配來理順人們之間的利益關系，確認一定的利益結構，從而使人們之間的利益秩序有了制度保障。而利益秩序是社會穩定的最深層基礎。社會秩序、政治秩序等其他秩序的狀況歸根結底都取決于利益秩序的狀況。歷史已經證明，人類歷史上的紛爭、沖突與動蕩的終極原因都與利益有關。政治制度通過以制度化的方式對特定社會利益結構進行確認，理順了人們之間的利益關系，形成了較為確定的利益秩序，從而為其他秩序的生長創造了前提。

再次，政治制度是調解社會矛盾的平臺。矛盾是社會的固有屬性，沒有不存在矛盾的社會。實際上，“沖突也是社會生活中一個永恒的現象。社會沖突是社會群體之間由于利益和價值的對立而發生的對抗”，問題的關鍵是如何引導、消解社會矛盾，把它控制在秩序所能允許的范圍之內。在市場經濟社會里，這種矛盾和沖突如不加以控制，則將使正常的沖突演變為對立，進而形成對抗和暴力。因此，任何社會都需要一系列能夠消解矛盾、防止分裂，維持生存的整合機制。政治制度就是這樣一種重要的矛盾整合機制，它為社會矛盾的消解提供了制度平臺。因為制度的一個重要功能就在于遏止沖突和化解矛盾。一種制度能夠化解矛盾和沖突的能力的大小，決定一個社會秩序穩定程度的強弱，換青之，制度化解沖突的能力與秩序維持的程度成正比關系。如政治參與制度，它不但是各參與主體表達各自利益訴求的渠道，而且還是他們進行協商、尋求互惠合作的制度空間，各利益主體可以在此就他們所關心的利益問題展開充分的對話。這樣，政治參與制度不但滿足了參與主體的參政期望，稀釋了政治系統的參與壓力，而且它還為各參與主體的利益沖突得到較為妥當的處理提供了條件，使矛盾有可能在互惠合作中得以消解。總之，政治制度使矛盾從隱性走向顯形、從桌下走向桌面，為矛盾的消解創設了空間條件。這種制度平臺的存在為相互沖突的利益主體消除對抗、走向合作提供了機會。而妥協、合作總是意味著秩序的可能。

最后，政治制度是對政治行為的規范。政治行為是政治主體參與政治生活、從事政治實踐的各利活動。任何行為都有邊界，政治行為也不例外。在現代社會，對政治行為邊界進行限定的規范主要表現為政治制度，“制度是規范的一般形式，這些模式為人們與他們的社會及其各式各樣的子系統和群體的其他成員互動規定了指定的、允許的和禁止的社會關系行為的范疇”。也就是說，制度的基本意義在于向人們提供規約和可預見性。制度經濟學派約翰·康芒斯認為：“如果我們要找出一種普遍的原則，通用于一切所謂屬于‘制度’的行為，我們可以把制度解釋為集體行動控制個人行動”。因此，政治制度本質上是通過權利與義務的對稱性來規范政治主體行為以達到調整政治主體間關系的一種制度安排這種制度安排規定了各政治主體在現實政治生活中的實際活動范圍以及基本的行為方式。“人類社會基本制度的建立是為了創造出動力和約束的結構，以引導人們采取可預測的因而是有秩序的行為”。作為社會互動規則的政治制度之所以具有這樣的功能，是因為“規則是以規范或秩序選擇的標準，即把什么是禁止的與什么是允許的及要求的區分開來作為基礎的以語言表達出來的意愿。人類通過對所有可能的行動設置界限，便能夠實現相互關系中的可預測性，并且仍然對選擇自南開放充分的空間”。換言之，政治制度通過對主體權利與義務的明確界定，規定了各種情形下主體的權利空間和利益限度，為主體提供了何者可為、何者不可為的信息和預期。對此，鄧小平同深刻地指出制度問題更帶有根奉性、全局性、穩定性和長期性。“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面。”不僅如此，政治制度通常也以其獨有的國家意志的強制性規定了或懲罰或激勵的措施。這樣，政治制度就以其確定性、連續性和穩定性規范了各政治主體的政治行為，而規范的政治行為是秩序生長的直接決定因素。

二、合理政治秩序的制度建構要求

政治制度的秩序生長功能并沒有完全回答何種政治秩序是可欲的事實。政治制度生長著秩序是一回事，但政治制度生長什么樣的秩序又是另一回事。是赤裸裸的刺刀下的沉默的秩序還是基于人民普遍認同的秩序，這取決于政治制度的性質。也就是說政治制度的選擇與創設是有條件的，只有合理的政治制度才能生長出人類可欲的政治秩序。因此，以什么原則建構政治制度就成為生長什么樣的政治秩序的前提，畢竟“對于社會制度和政治安排的思考，如果不考慮其安排的原則，就會僅僅理解其實際運行，而很難使我們對于其適當性和可取性作出判斷。”筆者認為合理政治秩序的制度建構要求必須遵循下述原則。

第一，實質正義與程序正義相統一的原則。實質正義是對客觀對象的道義上的追問，它指向的是客觀對象的終極價值關懷，反映的是價值理性。程序正義是對客觀對象的存在方式的追問，它指向的是客觀對象的終極價值的如何實現問題，反映的是工具理性。一般而言，實質正義決定程序正義，程序正義反映實質正義，但它們也并非總是一一對應的關系，現實生活中到處充塞著兩者的相脫節的現象，程序正義的工具理性日益擴張，淹沒了實質正義的價值關懷。然而，那種抽離價值關懷的純粹的程序正義，其所謂的正義往往成為一句空洞的口號，淪落為恣意的工具。當然，沒有程序正義支撐的實質正義終究也只能是一種理想的“烏托邦”。政治制度建構的實質正義要求是指政治制度安排能夠體現廣大人民的根本利益，以實現和維護廣大人民根本利益為終極價值關懷。政治制度建構的程序正義要求是指政治制度安排能夠以一套公正、透明的程序來實現實質正義所指向的價值關懷。在現代社會，合理政治制度的建構必須堅守實質正義與程序正義的統一。對此，李普塞特說，“所有復雜社會都是以內部高度的緊張和沖突為特征的，所以制度和價值觀的一致性對這些社會的生存是必要的條件。”政治制度的實質正義使人民產生心理上的歸屬感，是一種規范認同；政治制度的程序正義使人民獲得經驗上的滿足感，是一種經驗認同。只有規范認同與經驗認同的結合才構成完整的“合法性”。而在現代民主政治的語境下，合法性實現了人民主權的實質正義和法治的程序正義的會通。因此，合法性不但構成為政治制度存在、持續和發展的基礎，而且還是政治秩序維持、發展的源泉。

第二，效力原則。對政治制度而言，其存在的直接目的就是維護與完善政治秩序，為政治系統的持續存在提供有效的制度保障。政治制度的這種作用的發揮全在于它自身的效力。這種效力一方面是指政治制度建構的時效性，另一方面是指構建的政治制度運行中的規范效果。政治制度建構的時效性是指政治系統必須能夠及時回應變化發展的社會環境對其提出的新要求，適時地進行制度創新或制度變遷，為社會矛盾的消解提供及時的制度化渠道，從而達到維護與完善政治秩序之目的。概言之，政治制度建構的時效性就是政治系統提供統消解社會矛盾的制度化渠道的及時性，解決的是“有法可依”的問題。政治制度運行的高效率是指政治制度在政治生活中得到普遍的自愿的遵循，能夠有效地規范政治主體的政治行為，解決的是“有法必依、執法必嚴、違法必究”的問題。政治制度建構的效力原則是對社會發展變化的回應。如果政治制度的建構不堅持時效性，那么政治制度就跟不上活生生的社會現實，那么其后果要么是以過時的政治制度規范已變化的社會生活而導致的制度無力，要么是給社會生活的許多方面留下太多的制度真空而導致的權威尷尬。在這種制度無力與制度真空的社會里，人們又怎能奢望理想的政治秩序呢。同樣，如果政治制度缺乏效率，得不到有效貫徹與遵守，那它也就形同虛設，不可能生長出良性的政治秩序。因此，效力問題是建構政治制度的重要考量向度。

第二三，利益均衡原則是合理政治秩序的制度建構要求的邏輯起點。政治制度通過對社會價值進行權威性的分配，使多元的、分化的利益最終形成一種相對穩定的利益結構。換言之，利益結構是社會價值分配的關系狀態，政治制度是特定利益結構的最終形成的中介。從調整各政治主體的利益關系的角度，政治制度的合理性表現在對社會價值的均衡分配。利益均衡不是沒有差別的利益平均，而是在一套公平、公正的制度性程序運行過程中所形成的對社會價值的合理、合法占有的過程與狀態。利益結構反映的是各社會主體在社會中的地位，直接關聯著人們的具體利益。有利益就有矛盾。政治制度作為對人們利益確認的制度工具，它以什么樣的利益觀念分配社會各階級階層的利益就成為社會穩定與否的關鍵。合理的政治制度必須使社會各階級階層的利益實現均衡，因為利益的均衡是社會秩序的可靠保證。社會秩序的動蕩可能是政治秩序混亂的結果，但在一個社會秩序混亂的社會里更是無法企望良性的政治秩序。因此。政治制度的建構必須以利益均衡為邏輯起點，這就要求在建構政治制度時要以能夠促進實現社會公正的政治理念為指導，合理地分配利益和協調利益，使各政治主體在利益的占有狀態達到均衡。利益的均衡意味著合理的利益秩序的達成，而合理的利益秩序又是良性政治秩序的基礎。

三、轉型期中國政治制度完善的邏輯理路

在秩序問題日益凸顯的轉型期中國，“社會秩序已經變成了個人理性與集體理性的沖突問題，”成為進一步推進改革實踐的首要考慮變量。而制度總是意味著秩序，合理的制度意味著合理的秩序。因此，對轉型期中國而言，政治系統有必要“將制度看成政治能力的產品”，因為，“在協調個人理性與集體理性時，制度發揮著關鍵的作用。制度減少了不確定性，使世界變得更能預測。”可見，制度的秩序生長功能及其建構原則啟迪著轉型期中國政治制度完善的邏輯理路。

第一、轉型期中國政治制度的完善要更凸顯公正性。政治制度一旦被制定出來，它就具有公共產晶的特性：政治制度面前人人平等。但要真正做到政治制度面前人人平等就要求政治制度必須能夠保證社會成員利益分配的公正性。轉型期以來，中國政治制度總體上保障了社會全體成員的利益的平等實現，但是，它也并沒有完全化解經濟社會發展過程中出現的一些不公平、不均衡問題。由于轉型期中國經濟社會發展的邏輯起點是盡快擺脫“短缺社會”，以“效率優先，兼顧公平”的理念為指導實行的梯度發展戰略就成為轉型期中國經濟社會發展的戰略選擇。這種戰略選擇在當時無疑是現實的、正確的，它極大地調動了人們的生產積極性，極大地解放和發展了轉型期中國社會的生產力，為中國經濟社會的進一步發展奠定了扎實的基礎。然而，由于梯度發展戰略是以利益的分立和分化為起點，以社會財富的分配不平衡為中轉，原本打算帶著光榮與夢想駛向共同富裕的終點，但是，由于財富無力超脫自身的各種關系，因此，財富的不平等或不平衡正在逐漸演變為社會權利的不平等，而權利的不平衡或不平等，恰恰是人類不平等真正的起源和基礎。事實上，轉型期的中國經濟社會發展的不平衡的稗草已散布在各個階層、各種部門、城鄉以及各個地區之間，使中國的現代化發展呈現出多元立體的不平衡格局，公平的呼聲日漸強烈。在各經濟要素缺乏普遍遵循的規則規范的情況下，經濟矛盾和經濟沖突不可避免。“我們經濟關系上的沖突，并不是競爭導致的，而是因為缺乏健全的法律、條規和常規。以確立正確和公正的原則。然而，這種缺乏是經濟關系迅速發展所不可避免的。法律和道德標準的發展沒有跟上步伐，于是就出現了極大的不平衡，使某些人和階級有理由向另一些人和階級提出公正而合理的要求。”這樣，如何破解梯度發展戰略的這種不公正后果就成為轉型期中國亟待解決的難題。破解這個難題當然是個系統工程，需要在社會各個層面做出不懈努力。但從政治制度層面而青，這就要求政治制度的建構與安排必須凸顯公正性，因為政治制度是對社會利益分配結構的一種制度化確認，它不但決定利益分配的結果，而且直接影響利益分配的過程。只有有公正的政治制度，才會有公正的利益分配，有公正的利益分配才會有安定有序的社會生活，政治制度的價值取向奠定了社會秩序乃至政治秩序的狀態。“如果這個制度是公平的，并且真正關心它對之要求服從的所有人的重大利益，它可以獲得和保有大多數人在多數時間內的忠誠，并相應地將是穩固的”。相反，那么它就為社會的穩定埋下了禍根。“一個按照統治集團的利益管理的偏狹的和獨斷的制度，它可能成為愈加具有壓迫性和不穩定性的制度，并包含著潛在的動亂威脅”。因此，“制定一個社會方案的時候，我們要解決這些問題：在未來，如何實現公正、參與、互助和創新；如何塑造一個值得人們在其中生活的禮會，不排斥任何人，并且使所有的人最好地發揮自己的能力，促進首創性，保護弱者并且鼓勵強者做出貢獻”。

第二、轉型期中國政治制度的完善要注重適應性。政治制度的適應性是指政治系統著眼于變化發展的社會環境而對政治制度進行的或改革或創新的一種理性自覺行為。按照亨廷頓的觀點，所謂制度的適應性就是制度經受環境挑戰與時間考驗的一個函數。他認為，“一個組織或程序的適應性越強，其制度化的程度就越高；反之，適應力越差、越僵化，其制度化的層次就越底。”一般而言，政治制度是以一套規則體系的形式反映與規制社會環境的，但社會環境是變動不居的，政治制度若要不落后于社會生活，它就必須適應社會環境的變化對自身進行改革或創新。要實現這種改革或創新就要求政治制度必須具有彈性和容納性，能夠能動地適應環境及其內部因素的變化。政治制度必須具有這種“適應環境挑戰的存活能力”，只有如此才能使政治制度內部各要素的組成與配合達到最佳效能。當然制度的彈性和容納性不是以制度結構的不完善為代價，而主要是在制度結構的相對均衡互動中來實現。轉型期中國社會環境發生的變化無疑是深刻的、全面的，這些變化給轉型期中國的政治系統提出了許多新要求，政治系統必須在政治制度層面對這些變化做出回應。如，社會主義市場經濟體制的確立與運行就要求政治系統一方面對那些與計劃經濟相適應的政治制度進行改革或摒除，另一方面也要求政治系統能夠針對經濟體制的變化進行政治制度的創新，設計出適宜社會主義市場經濟體制的政治制度。當前，在政治制度方面為人們所詬病的政治制度滯后、政治制度缺失和政治制度沖突等現象都是政治制度的適應性不強的表現。而正如上文所述，政治制度滯后、政治制度缺失與政治制度沖突等給社會政治生活帶來的許多消極后果沖擊若轉型期中國的政治秩序。因此，轉型期中國社會環境的變動客觀上要求政治系統在建構政治制度時要更加注重政治制度的適應性。

第三、轉型期中國政治制度的完善要更加著重整合性。所謂整合就是指系統內不同要素通過互相作用，達到相互滲透、相互融合、相互協調乃至相互包涵的狀態，從而使系統達于高度有機的團結的過程。社會整合的方式是多樣的。制度，作為一套規范體系，在社會生活中起著十分重要的整合作用。諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規則，它包括人類用來決定人們相互關系的任何形式的制約”，并且“通過向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性”。“它們是為人類發生相互關系所提供的框架。”并能以此“確定和限制了人們的選擇集合。”亨廷頓對制度的定義也突出了制度的整合功能，他認為，“制度就是穩定的、受尊重的和周期性發生的行為模式。”“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程。”可見，制度的整合功能得到了普遍的認可與重視。轉型期中國社會的一個顯著特征就是社會的分化，這種分化是多層次的，既有社會利益的分化，也有社會結構的分化，還有價值觀念的分化。誠然，這些分化是社會發展的客觀趨勢，推動了中國經濟社會的發展，具有進步性，但是這些分化也給轉型期的中國社會生活帶來了許多消極現象，如懸殊的貧富差距、信仰的迷失、斷裂的社會結構以及猖獗的政治腐敗等嚴重的社會失范現象。更為重要的是這些失范現象并不是彼此孤立的，它們夾雜在一起，互相傳染、互相膨脹，給本已存在隱患的社會秩序帶來更多的潛在的變數。如何化解這些不安定因素對社會秩序的沖擊當然是一個系統工程，但通過發揮政治制度的整合功能來調節、消解禮會矛盾無疑是一條可靠的途徑，畢竟“社會越復雜，異質性越強，政治共同體的建立與維持就越依賴于政治制度的作用。”也就越需要“通過變革，尤其是變革中的制度功能開發，使現有的制度有效地運作起來，并在制度運作的過程中，完善和發展制度本身。”因此，政治制度的建構必須更加著重其整合性功能。這包含二層含義：一是挖掘和發揮現有政治制度的整合功能；二是政治制度的創新要特別注重新制度的整合功能。