《歐洲區域或少數民族語言憲章》：保護與促進語言與文化多樣性十年記

阿列克謝·科熱米亞科夫(Alexey Kozhemyakoy)畢業于莫斯科國立國際關系大學(1971年獲法律專業畢業文憑)；1990年獲法學博士學位，1992年成為該校客座教授。他曾任戈爾巴喬夫的總統顧問，后擔任歐洲復興開發銀行特別顧問。1996年俄羅斯加入歐洲委員會后，他在歐洲委員會秘書處擔任要職，曾先后主管公法部、私法部、地方分權及區域或少數民族語言部。

每種語言都是事物本質及其于我們現實之表現的媒介。

2008年適逢《歐洲區域或少數民族語言憲章》(European Chnner for Regionnt or MinorifyLanguages)頒布十周年，這是個令人欣喜的巧合，因此也應該利用這個好機會，對這一獨特的國際協定進行反思。《憲章》于1998年3月1日開始實施，是旨在保護和促進區域及少數民族語言的唯一具備國際約束力的協定。國際協議從根本上講就應當具備長期效力，因此按照這個標準，十年并不算長；但是，十年時間，也足以讓我們對該協定的機制、實施、效力及影響進行初步的評估，并找出面臨的新挑戰和存在的主要問題。本文有意回避談及最具效力的措施或最難解決的實例，有關它們的進一步信息能從《憲章》的網站上找到，網站提供的信息還包括各締約國的批準書、評估報告及建議。

《憲章》的緣起

從概念的萌發，到1992年11月5日由歐洲委員會的部長理事會(這是該組織的決策機構，由47個成員國的外交部長或該國常駐斯特拉斯堡代表組成)交付各國簽署，《憲章》的問世共歷時十載——按常規這段時間算是長的。此后又過了5年，《憲章》才開始生效。從《憲章》問世到相關討論的發展，更多的推動力來自人們對常常受到威脅的地區文化遺產和歐洲多樣性的擔心，而非來自少數民族及人權的相關問題。具體來說，《憲章》的基礎是人們經過深入討論之后達成的這樣的共識：《歐洲人權公約》(具體是第14條關于非歧視的規定，以及2000年補充的《第十二議定書》關于這一問題的進一步規定)不足以成為有充分約束力和操作性的法律基礎，不能促進對地區或少數民族語言的尊重與保護，更不能推動其發展。歐洲委員會各機構舉行了多次預備會議、公開聽證及宣言，包括議會大會提出的重要建議以及歐洲地方和地區政權代表大會的意見，都在不同階段為項目的成功作出了貢獻，雖然一開始這個項目在有些人看來是不切實際的。

《憲章》的籌備與草擬經歷了一個漫長的過程，這本身就體現出其核心問題的復雜性，也表明在保護少數民族方面有不同的觀念取向和規定，再具體一點，就是關于語言問題的規定，因為在此之前還沒有關于語言的國際條約。最后，《憲章》沒有提出具體單一的“語言權”，而是采用了所謂的“文化”方法作為指導原則，規定當局和社會必須尊重地區或少數民族語言中體現的某些文化價值觀念。因此，《憲章》的宗旨是把語言當作歐洲文化遺產與多樣性的關鍵因素加以推動。

《憲章》的目的不是保護少數民族，而是保護語言，它本身也沒有對這方面的個人權利予以認可，這幾乎成了司空見慣的說法。從法律角度來說，這種解釋當然是絕對合理的——《憲章》明確面向的是各締約國的政府，并沒有提到個體或群體權利。但是，從切實保護、促進區域或少數民族語言的角度來看，這對于語言的使用者來說并沒有什么差別，因為他們是相應的國家政策的最終受益者。非政府組織也積極地參與進來，在評估過程中它們代表區域或少數民族語言的使用者說話，并且通過與當局加強聯系，這對于個體的作用雖然是間接的，卻也能幫助他們獲取信息、參與評估過程。

盡管《憲章》沒有少數民族保護的內容(《憲章》中幾乎從未提及“少數民族”，只用“語言使用者群體”一詞)，但是我們還是要指出，《憲章》應該和歐洲委員會的另外一個重要協定放在一起加以考慮，即《歐洲保護少數民族框架公約》(FrameworkConvention for the Protection of National Minorities)。《公約》于1995年2月1日由部長理事會主持通過(其中第5條明確提出要致力于“促進必要的條件……以保護其(少數民族)身份的基本元素，即其宗教、語言、傳統和文化遺產”)。《公約》產生于不同的歷史背景，當時前蘇聯解體不久，人們開始意識到中歐、東歐各少數民族所面臨的嚴重問題。今天，它在保護各成員國少數民族方面仍然起著重要作用。盡管這兩個協定在目標和主題上不盡相同，但在保護、尊重平等權這個全球公認的原則看來，兩者又是緊密相連的。我們可以合理地認為，《憲章》的目標是促進語言及語言使用者之間的平等，從而在更大的范圍內為非歧視原則的實施作出貢獻。《憲章》第7條禁止以語言使用為理由歧視他人，其中第2款規定：“采取有利于區域或少數民族語言的特殊措施，以促進這些語言的使用者與其他人之間的平等……不是針對范圍更廣的語言使用者的歧視行為。”

這些條款及《憲章》的其他相關規定，表明《憲章》的最終目標不僅是要保存、保護區域或少數民族語言，還要通過積極措施與堅決行動促進語言的發展。各成員國政府要出臺積極而系統的政策，支持、促進區域或少數民族語言的發展，使其使用者能在私下或公共場合使用本區域或本民族的語言。

哪些語言受到《憲章》的明確保護?

《憲章》本身并沒有根據區域或少數民族語言的概念列出一個語言清單；這項工作以逐例分析為基礎，由各締約國在其相關批準書中予以規定。同時，《憲章》第1條對相關名詞下了明確定義，特別指出——在一國某一特定區域內，由該國國民形成的數量小于該國其余人口的群體所說的傳統語言，即為區域或少數民族語言；這些語言與該國的官方語言不同，且不包括該國官方語言的方言或移民的語言。因此，這些語言中，有些同世界上其他國家的語言一樣，是“本土的”；有些其他國家也有人使用，或者是(所謂“親緣國家”的)官方語言，或者不是。瀕臨滅絕的語言，自然是首要的關注對象，在監督過程中獲得優先保護。作為一個長期的監督過程，《憲章》對不同國家真實語言狀況的評估范圍，并不限于相關締約國的具體規定(評估是由獨立專家委員會來進行的，后文有關于其角色及構成的具體信息)。專家委員會或歐洲委員會部長理事會可能會向某個國家發出呼吁，要求其將《憲章》應用于某種附加的語言，因為它符合《憲章》中關于區域或少數民族語言的相關定義，過去十年中這種情況的確出現過。

《憲章》有意不對各種類型的語言加以區分，以避免出現一些非常敏感而復雜的情況，此外要在法律上對這些語言加以分類，就算可能，也會非常困難。正如《憲章》主要法律專家之一讓，馬里·韋爾林(Jean-Marie woehrling)所指出的：“每門語言實際上都是個特例。”從這個角度來看，“區域或少數民族語言”這個統稱似乎是唯一可行的說法，因為它包含了不同區域或少數民族語言的所有狀態和情形(而且有些國家沒有“區域語言”的概念，還有些國家不愿意對“少數民族”做出法律定義)。同時，要讓保護機制有效地發揮作用，限定一個“語言領域”是至關重要的，或者用《憲章》的語言來說，就是“一個使用區域或少數民族語言的領域”。這是指一個地理區域，在其范圍之內，一些人采用我們所說的語言作為表達模式，這能夠為《憲章》中規定的保護和促進措施提供依據。另一方面，同樣受到《憲章》保護的“非領域性語言”，則是指由某國國民所使用的、與該國其他國民所用語言有別的語言，雖然傳統上在該國范圍內使用，現在卻無法歸人該國的某個特定區域。因此，《憲章》采用的是“文化”和“功能性”的方法，而不是嚴格針對某個所謂區域或少數民族語言“類別”的“認同”(比如在判別“領域性語言”時所用的語言使用者的數量、該語言在不同范圍內的使用歷史、使用該語言的領域等特征)。《憲章》中規定了具體的保護主體，至于對某種區域或少數民族語言的“地位”進行評估，同樣由締約國負責，對其國內的語言現狀進行最真實的評價，以便對區域或少數民族語言進行最切實有效的保護。這就提出了一個重要問題，在《憲章》提交成員國批準之前尤為關鍵，即：各國政府有必要對國內語言現狀進行準確、真實的評估，有必要對《憲章》條款進行充分的解釋并在批準書中予以適當的反映。在這一問題上出現任何偏離都會給評估過程造成困難，最終會建議其重新考慮最初的政策，并采取補救措施。

具體規定

《憲章》還有一個與上述考慮直接相關的、眾所周知的特點，那就是“度身定制”的具體規定。這在國際條約法中的確是不太常見的做法。《憲章》的這一獨特性也是上述歐洲區域或少數民族語言之間的重大差別所導致的。根據人口學統計，《憲章》所涵蓋的各種語言，其歷史、社會、政治、經濟環境各不相同，各種區域或少數民族語言的地位和情況也大相徑庭，這當然是實情。同時，讓我們引用菲利普·布萊爾(Philip Blair)的話。他是歐洲委員會總秘書處的主管，從《憲章》發起之日到2007年一直負責《憲章》秘書處的工作。他說：“有一種過分簡單化的觀點，認為平等的原則就是要用相同的方式處理不同的情況，對此，《憲章》不認可，也不能認可……如果簡單地說，‘我們要對所有語言采用以下條款，因為我們要平等地對待每一種語言。’那將與《憲章》的精神背道而馳。”實際情況要復雜得多，如果這種“平等主義”的方法反映在批準書中，就有可能在監督過程中產生問題。每種語言的具體情況不同，因此每個國家必須選擇合適的規定，以適應其自身的特殊情況，在此基礎上，專家委員會和歐洲委員會部長理事會可以發揮矯正的作用。要應對具體情況的多樣性，具體的條約規定是必須的；《憲章》提供的系統機制，也允許根據每種語言的具體情況調整保護的范圍。為了達到這一目的，《憲章》分為兩個主要部分，即第二部分的總則，包括適用于所有締約方和所有區域或少數民族語言的一般原則(這些規定沒有“操作的空間”)，和第三部分的細則，它規定了詳細、可行的義務，可以由各方自行選擇，根據不同國家和各語言的不同類別而有所差別。

在這兒，有必要簡單提一下第二部分的總則，它們體現了《憲章》的總體思想，其本質上是通行的，因此可以認為適用于全球：認可區域或少數民族語言是具有豐富文化內涵的表達方式；尊重每種區域或少數民族語言的地理范圍；必須采取堅決行動促進此類語言的發展；支持、鼓勵人們在私人及公共場合以口頭或書面方式使用此類語言；在所有合適階段為此類語言的教學與研究提供適當的形式與方法；促進相關的跨民族交流；禁止與區域或少數民族語言的使用相關、旨在打擊或破壞其存在或發展的一切無理區分、排斥、限制或偏袒；各締約國應促進各國語言群體之間的相互理解等等。

第三部分包括各國自行選擇的具體規定，涵蓋社會及公共生活的各個方面，包括教育、司法與行政當局、公共服務部門、媒體、文化活動與設施、經濟與社會權益、跨國界交流等。各國只許諾適用第三部分中它們簽署過的那些規定。在批準《憲章》時，各國必須明確第三部分所適用的具體語言，在此基礎上為每種語言選擇至少35項規定。很多規定都包含幾個選項，其“保護程度”各不相同，必須“根據每種語言的具體情況”選擇其中一項。

《憲章》機制的運行

在《憲章》機制的運行中，專家委員會的角色極其重要。專家委員會根據《憲章》第17條設立，每個締約方有一名成員。成員由歐洲委員會部長理事會任命，任期6年，可以連任。《憲章》第17條規定，成員“由相關締約方提名，從誠信正直、在《憲章》所涉事務方面有公認能力的個人中選出”。上述兩個條件必須滿足，以保證專家的獨立地位，從而保證專家委員會所進行評估的獨立性。正如《憲章》解釋報告中所說，委員會成員“在執行任務時，應該能夠獨立采取行動，不受該國政府的行政指令限制”。在實際操作中，由3名專家負責調查一國內區域或少數民族語言的具體情況，包括該國提名的專家委員會成員。調查是個徹底發現實情的過程，必須到相關區域“現場”查看，然后起草評估報告，說明該締約方履行義務的情況。評估報告先提交專家委員會全體會議，再提交歐洲委員會部長理事會，部長理事會根據情況，可建議締約方采取必要措施，以履行締約方所做的關于每種語言的具體承諾。

專家委員會、國家政府機構(包括區域或地方政府)以及代表區域或少數民族語言使用者利益的非政府組織之間的互動機制，對于在它們之間建立切實而持久的對話文化，有至關重要的作用。經驗表明，這是保護和促進區域或少數民族語言、解答監督過程中出現的難題的最好做法。《憲章》實際執行情況也證實，這一協商、對話的互動過程在監督過程開始的時候特別有用，在后期過程中也非常有價值。

在《憲章》批準通過之前以及在執行《憲章》過程中，中央及地方政府的角色顯然都十分重要。經驗表明，有必要向國家行政部門及地方政府提供綱領，闡明其在執行《憲章》中的職責。如果不這樣做，就要冒風險，一些國家的評估報告不幸證實這一風險的確存在，很多在公民日常關系中執行《憲章》的政府官員，要么完全沒有意識到自己的職責，要么認為沒有必要把這些職責太當回事。國家只批準通過《憲章》是不夠的；《憲章》不可能代替針對各國具體情況的法律或行政規定，而這些法律或行政規定是保證《憲章》目標得以實現的必要條件。因此，國家仍舊扮演著關鍵角色，因為在批準通過《憲章》之后，它還有在全國范圍內不斷推廣《憲章》的責任。對各國政府來說，這是一項長期任務。

《憲章》的效果

《憲章》生效已經十年了，有必要考慮一下它在促進歐洲區域或少數民族語言發展方面產生的效果。必須強調的是，這樣的評估至少在現階段不能被看作是一種形式化的過程，因為沒有尺度和具體實體，不能實現標準化，而且直接影響又并不總是可以衡量的。不過，我們還是可以就將來的影響評估提出一些可能的綱領性建議。

在這方面，必須提及專家委員會的評估所起的作用。他們的評估報告(迄今已通過并公布了35份)詳細地表現了各締約國在保護和促進區域或少數民族語言發展方面取得的進展，也清晰、具體地指出了現存的問題。從內容上看，評估報告實事求是地評價了《憲章》規定的各項義務的履行情況；針對現存的缺陷、問題，以及與具體語言相關的政策或措施的不足，評估報告都向國家政府提出了具體的建議。而且，報告還包括了專家委員會的“發現”，針對國家的義務對該國情況做出了總體評價。同所有監督程序一樣，報告自然也有專門章節，評價該國對歐洲委員會部長理事會此前建議所做出的反應。評估報告中包含的結論和建議形成一個內部的“層級系統”，這就清楚地表明，歐洲委員會部長理事會通過的建議，針對的是具體國家在保護和促進區域或少數民族語言發展方面出現的最新問題，但這并不是說其他問題就可以不予理睬。相反，如果上一個監督周期內提出的建議再次重復(或者略有變化)，那就說明部長理事會向國家政府發出了明確信號，要求其采取更有力、更緊急的措施，以使情況得到改善。

《憲章》的第二個作用涉及到與區域或少數民族語言相關的國家立法與政策。締約國必須在定期報告中匯報這方面的情況，當局應該明確指出在這方面取得的進展，如果前一份評估報告要求它們這樣做，就更應該明確陳述。有些締約國在批準通過《憲章》之前就建立了法律和政策框架；有些國家做得晚一些，在它們明顯而迫切地感到必須改變時才開始建立。隨著時間的推移，各國取得的進展就能形成一個堅實的基礎，以完成各國承擔的義務，達到《憲章》規定的各項目標。

《憲章》效果評估的最后一個方面，是對代表語言使用者的各種組織就語言的保護情況進行評價，也是在更大范圍內對公共和國際政治的情況進行評價——包括評價在這方面很活躍的國內及國際非政府組織。與非政府組織保持長期聯系是所有評估的必要組成部分，同時也是一個重要工具，可以讓國內及國際社會更多地了解不同國家區域或少數民族語言的情況，包括真實的日常行為以及所應用的實際政策。考慮到這些報告是歐洲委員會部長理事會決定予以公開的，因此可以說，一個與區域或少數民族語言相關的泛歐洲信息網絡正在形成，日漸成為公眾討論的話題。

值得一提的是，《憲章》提出的各種措施，都不會對官方語言的地位構成潛在危害，當前的實際操作情況也證實了“發起者”們當初的這個動機。《憲章》在導言部分明確規定，有利于區域性語言的措施，不應當損害官方語言或削弱學習官方語言的必要性；《憲章》其他條款也表明，區域或少數民族語言與官方語言是相互補充的關系，都服務于跨文化主義與多語言主義的普遍價值觀。《憲章》的目的，不是要犧牲官方語言以促進區域或少數民族語言的發展；相反，在適當的情況下，在整體或局部范圍內，《憲章》還可以幫助促進“使用不太廣泛的官方語言”(見第3條)。迄今為止，這種具體的保護已經被寫入兩份批準書中，在第i部分的義務中有詳細規定。實際上，專家委員會認為官方語言與區域或少數民族語言之間的關系不是競爭，而是要尋找“雙向和諧”；專家委員會建議各國根據《憲章》第7條第3款，采取并保持一貫的政策，促進國內各語言群體之間的相互理解。

因此，《憲章》的精神，不是鼓勵區域或少數民族語言使用者尋求任何形式的“孤立主義”，就算是為了保護語言這一崇高目的，“孤立主義”也不可取；那將與歐洲委員會為促進相互理解與寬容在全球范圍內所做的努力背道而馳。這些考慮，將我們引向多語言主義這個更加普遍的話題——這是歐洲委員會語言政策的基石之一，是在社會與國家內部及其相互之間建立跨文化對話的一個關鍵因素，與之相對的則是各群體在社會意義上相互獨立(法語中commu－nautarisme一詞很好地表達了這個意思)。與《憲章》中的具體任務相一致，歐洲委員會追求多年的語言政策就是個人的多語主義——也就是個人有能力使用多種語言，這是一種實用的方法，能夠克服多種語言之間的障礙，在歐洲的文化、語言多樣性與統一交流氛圍的發展之間找到平衡點，并推動我們的多樣性成為共同財富的源泉。

回過頭來思考一下今天《憲章》的情況，我們可以說在很多方面，它已經是一個成功事例。《憲章》從最初那個有點“不切實際的項目”，已經逐漸變為現實，對歐洲民眾及政治的影響也日漸明顯。有些國家已經完成了第三個評估周期，這自然會引發一個疑問：這種監督過程要持續多久才合適?在這方面，必須指出的是，國家以及專家委員會的報告都充分證明了《憲章》的重要性，它還有很長的路要走。我們可以說它仍舊處在青春期。毫無疑問，在有些情況下，對締約圍國內情況的評價以及對締約國職責履行情況的評估，超出了政府原先的預期。少數國家以前也許認為，批準通過《憲章》相對來說只具備象征意義。現在它們發現，它們已經決心致力于長期的努力和對話，有時候還必須重新思考以前的政治途徑和態度問題。既然《憲章》沒有提出一個“單一的模式”來應對不同的情況，專家委員會就常常超出單純原則的領域，而要考慮達到《憲章》目標所必須的正確方針。因此，對法律承諾的執行情況進行監督，應被看作長期的行為，涉及通過語言政策得以闡釋的政治原則領域，但與日常的實際措施更加密切相關。歐洲委員會秘書長定期向議會匯報《歐洲區域或少數民族語言憲章》的執行情況，這是對《憲章》執行情況所做的最為全面而且定期更新的總結。

新的挑戰

《憲章》已經取得了良好的效果。但是，語言、社會、文化領域內的新發展以及全球化在更廣范圍內產生的各種影響，也給我們帶來了新的挑戰。矛盾的是，有些人認為全球化是激發人們對區域或少數民族語言產生更大興趣的因素之一，因為人們把這種語言當作發現“安全港灣”的途徑——在這個快速變化的世界中保持或找到一個身份。當既不是官方語言又不是區域或少數民族語言的外語(比如英語)在次區域或國際層面上成為“交流語言”時，當這種語言成為區域或少數民族語言的某種“自然的競爭對手”時，控制局勢的必要性就會增加，這是我們面臨的新挑戰之一。人們可能會質疑區域或少數民族語言在職業發展中的實用性和必要性，以及該語言的聲望，后者自然難以測量或評價，但可能對區域或少數民族語言的狀況產生重大影響。有必要對《憲章》第二、三部分關于各領域內新發展的相關條款進行解釋，比如第8條是關于教育的(引入雙語或j語教學，至少在事實上認可語言對交際的必要性)；第10條是關于行政部門和公共服務的(非中心化、非規則化的全球趨向可能對區域或少數民族語言的地位及保護產生負面影響)；第11條是關于媒體的(該領域的飛速發展，包括數字化和互聯網、私人及公共媒體的影響等等)。所有這些現象已經促使專家委員會思考，在新環境下該如何對《憲章》的部分條款進行補充，這也許會導致對《憲章》職責的履行進行新的解釋。

《憲章》是一份要求很高的法律協定，這使其批準過程比原先預計的更加緩慢。當時它主要被當作一個文化工具，而非一份必須立即執行的人權保護協定。同時，在1992年《憲章》出臺之后才加入歐洲委員會的成員國已經承諾簽署通過該協定。這樣做可以理解為是對《憲章》作為一份關切民主及人權等受普遍關注問題的國際協定的認可，因此必須同類似協定一樣予以批準通過。兩個沒有區域或少數民族語言的國家也批準通過了《憲章》，在專家委員會擁有獨立的代表，這個值得注意的事實也傳遞了類似信息。迄今為止，歐洲委員會約一半成員國已經批準通過了《憲章》。另外7個國家已做出承諾，正在履行義務的過程之中。盡管過去5年中批準憲章的國家翻了一番，爭取其他成員國批準的前景也很樂觀，但我們唯一的目標應該是讓《憲章》獲得所有成員國的批準。顯然，要走的路還很長。歐洲委員會要保持并加強《憲章》在保護歐洲文化遺產的一個關鍵部分中的重要作用。

《憲章》第20條明確規定，《憲章》出臺之后，歐洲委員會部長理事會“可以邀請未加入歐洲委員會的國家簽署《憲章》”。實際上還沒有誰為推行這一條款做出過努力，但應該從《憲章》起草和通過的歷史背景來看待這個問題。一些東歐國家還在等待加入歐洲委員會，因此這一條款更應該看作是其他歐洲國家簽署《憲章》的潛在可能性，盡管這些國家眼下還不是歐洲委員會的成員。雖然在國家層面上通過與實施《憲章》各項條款看起來有可能，但實際上要把不是歐洲委員會成員的國家納入監督系統，是一項更加復雜的任務，會需要采取額外的措施。比較現實的看法是，非歐洲國家加入《憲章》，會引起一系列《憲章》文本中沒有預見到的技術和程序問題，超出部長理事會所采用的程序規則之外。其中一個問題與非成員國在部長理事會中沒有代表權有關，而部長理事會要審批評估報告并批準對締約國的建議。如果一個非成員國家要求加入，就必須對現行的規定進行修訂，也就是為歐洲委員會的非成員國提供某種“過渡模式”。另一方面，這一條款可以從更廣的范圍內加以考慮，將其作為國際公法的一部分，從這個更加寬闊的視野來看，《憲章》就能保持其所有效力。全世界的國家都有可能從《憲章》各條款及監督機制中獲得靈感，以利于發展與區域或少數民族語言相關的立法、決策與措施。事實證明《憲章》是一份有效、成功的協定，那么它就可能成為其他洲的范本。至少，《憲章》作為“靈感源泉”的重要角色在這方面是有價值的。

由于上述及其他原因，我請《國際博物館》的全球讀者們關注《歐洲區域或少數民族語言憲章》，希望能引起大家積極、肯定的興趣。

(周小進 譯)