關于行政問責的理論與實踐探討

〔摘要〕 行政問責是民主政治發展的產物。作為一項政治制度，起源于英國的責任內閣和美國的三權分立與制衡。行政問責的核心內容是“責任”，包括政治責任、領導責任、法律責任和道義責任四個方面。堅持和改善黨的領導、實行政務公開是實現行政問責的前提條件；構筑行政首長的“核心”地位、建立健全監督機制是實現行政問責的外在條件。

〔關鍵詞〕 行政問責；政治責任；領導責任；法律責任；道義責任

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2008）06－0086－05

“行政問責”一詞，在我國目前的法律法規中尚未有正式定義。一般而言，是指對不履行或不能正確履行行政義務的行政機關及其工作人員追究其應負責任的行為。在國外，美國學者杰#8226;M#8226;謝菲爾茨（Jay M.Shafritz）主編的《公共行政實用辭典》中將問責的范圍界定為“由法律或組織授權的高官，必須對其組織職位范圍的行為或其社會范圍內的行為接受質問、承擔責任”。^[1]對行政官員進行問責尤其是對行政高官進行問責，是現代民主制度的應有之意。這種問責形式在我國的政治生活中已經逐步發展起來，并日趨重要，特別是在近幾年的重大事件處置中顯現出來。①這是我國政府積極回應社會公眾訴求所采取的一項行之有效的措施，對強化政府的責任意識、樹立政府的良好形象、提升政府的社會公信度起到了巨大的推進作用。但是，我國行政問責的歷史畢竟不長，要充分發揮行政問責應有的社會效應，推進“責任政府”建設，就必須對行政問責進行法律學的研究，以構建起具有中國特色的行政問責制度。本文僅就行政問責的理論基礎、責任內涵、實現條件和存在的問題等作一探析，以期為構建統一的行政問責制度拋磚引玉。

一、行政問責的理論基礎與憲政依據

行政問責制度是近現代民主政治發展的產物。作為民主政治的基礎——主權在民思想，即國家的一切權力屬于人民，而人民作為一個整體不可能行使國家公共權力，因而有必要“將權力轉移給使用者即被授權的人。”^[2]而被授權的人必須對權力的所有者負責，這就是行政問責制度的理論基礎。

行政問責制度的發展源于英國的責任內閣制實踐。英國是歐洲資本主義發展最快的國家，資產階級隨著經濟力量的日益強大，紛紛要求政治上的“平權”，主張以資產階級民主來對抗封建專制，最終通過資產階級革命，取得反對封建王權的勝利。1688年《權利法案》的通過，標志著議會權力高于一切的君主立憲制政體在英國確立。它強調主權在人民手中，只有通過民選的議會才是國家最高的權力機關，其他的一切權力都應由議會派生，并向議會負責，政府由議會選舉、決定組成，向議會負集體責任。這就是英國責任內閣行政負責制的基本內容，也是人類歷史上第一次把行政這一管理國家的重要職能作為從屬于議會的權力。然而，當時的英國雖然確立了責任內閣負責制，但“負責”的涵義并不明確，君主制仍然是英國的憲法制度，內閣會議仍由國王主持，國王還擁有很大的行政權——外交、宣戰、講和、統治殖民地。議會名義上雖然已擁有至高無上的權力，但因其不能經常開會，實際上還不能控制內閣，這種現象直到18世紀中葉才逐步改變，最終形成了議會“問責”政府的能力。洛克在1689年的《政府論》一書中指出：最好的政府形式就是由民選議會掌握最高權力的政府，以此為出發點，認為“三權”（立法權、行政權、對外權）中，立法權處于最高的地位。洛克的分權思想與英國的憲政實踐，對孟德斯鳩的分權理論產生了深刻的影響。孟德斯鳩明確地將國家權力分為平等的立法權、行政權、司法權。三權的性質、功能不同，不能互相逾越或替代，而應相互牽制與均衡，以達到“以權力制約權力”，防止權力濫用的目的。這就將行政權的“權力與責任”關系推向一個新的高度。正因為行政權不同于立法權、司法權，所以行政既要講究制約，又要講究效率。立法上的反復與拖延是慎重的表現；司法上繁瑣的“正當法律程序”是維護司法獨立所必需；而行政主要是執行法律的行為，就需要迅速、及時。孟德斯鳩在其名著《論法的精神》中有句精辟的名言“行政貴乎迅速，與其托付于多人，不如托付于一人”，^[3]盧梭雖然不主張分權，但他還是認為政府的活動“負責人越多，處理事務越慢，最活躍的政府是一個唯一的人的政府。”^[4]正是在這種分權和行政個人負責的思想影響下，1787年美國聯邦憲法的制定者才果敢地將行政大權交于總統個人行使，同時，議會、司法可以依照職權并按法定程序向總統問責。

從上述英國的責任內閣制和美國的總統負責制的產生過程中，我們可以看出，行政問責是資產階級的主權在民思想的必然要求，也是資產階級責任政府的基本內涵。應當說上述的問責屬于國家體制范疇上的最高層次的“問責”，而非一般意義的政府行政行為的問責。

隨著現代民主制度的深層次發展，行政問責在行政機關的管理活動中不斷得到強化。政府行政功能的本身就是執行那些已經上升為國家意志的法律，要求行使管理職責的行政官員嚴格依照法律對國家和社會事務進行組織與管理。由主權在民思想基礎上構建起來的責任政府引申出了行政管理中授權與委托的法律關系，行政官員責任源于授權過程，委托人（公民）為代理人（行政機關及官員）提供資源或授權，要求代理人提供物有所值的服務或限制其作出某些行為。^[5]傳統的授權與委托的理論伴隨著責任政府的理念遞進而不斷得到充實，要求行政管理應以公共利益為導向，使行政機關的工作不斷適應生態環境發展變化的要求，不斷滿足社會不同的需要，使管理朝著規范、有序、高效的目標發展，這一方面意味著行政活動必須符合公民的利益和意愿，行政過程公開，接受公民的監督，另一方面也方便了公民參與公共行政，參與行政決策。因此，行政權力必須建于民主意志之上，置于社會監督之下。行政問責即是延伸政府責任，保證行政機關正常運行，遏制腐敗，保障公眾利益的具體形式。

我國是一個社會主義國家，實行的是議行合一的人民代表大會制度，所以，行政問責的思想基礎和憲政依據完全不同于資本主義制度。按照馬克思主義的憲政理論，只有真正基于人民選舉產生的政府才能實現人民主權，人們通過各種有效的方式實現對行政行為的監督，保證行政權的合法行使，保證自己的合法權益不受非法侵犯。這是我國社會主義國家實行行政問責的理論基礎。我國1982年憲法第1條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第3條規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”憲法第27條規定：“一切國家機關實行精簡原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機關和工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”考慮到行政工作的特點，憲法第86條規定：“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。”第105條規定：“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。”上述憲法規定包含了三方面的內容：第一，國家的一切權力是屬于人民的，行政機關享有的管理國家和社會事務的權力來源于人民代表大會的依法授權，行政機關行使行政權力的行為必須對人民負責；第二，行政機關實行行政首長負責制，行政首長對職權管轄范圍內的重大事務有最終的決定權，并承擔由此所產生的政治責任和法律責任。通過行政首長的負責，最終實現行政機關對人民代表大會的負責；第三，一切行政機關都必須實行責任制，行政機關行使行政權力的活動必須與行政責任掛鉤，不履行或不依法履行職責的行為必須承擔相應的行政責任。這是我國實行行政問責的憲政依據。

從行政機關的層面上說，行政問責是權、責的統一。“權力天然具有私人性和膨脹性，如果沒有相應的責任承擔機制，就可能出現權力向私人化過渡，并且膨脹異化的結果。我國政府官員經過授權擁有公共權力，必須接受監督并負有責任。”^[6]只有這樣，才能促使行政機關承擔起在社會政治經濟發展中的責任，督促各級官員更為科學、合理、民主地行使權力。^[7]

總之，行政問責作為一項重要的事后監督制度，是一項超越傳統管理方式的新型民主制度，是維護現代政府信用的重要制度。它可以在一定程度上促使政府及其工作人員更負責、更科學地行使人民賦予的職權，使“人民政府”為人民服務的宗旨得到實現。并且，從某種意義上說，實施問責制度也是行政管理與國際接軌的需要。 

二、行政問責的“責任”基本內容

行政問責重在究“責”，那么“責任”的內容有哪些呢？依照目前我國的有關法律制度，結合現有的行政問責理論與實踐，我們可以把行政問責中規制的“責任”內容，概括為以下三個方面：

1．政治責任。也叫憲法責任。它是指行政機關及其工作人員因行使行政權不當，依照憲法規定而應當承擔的責任。這種責任一般是由行政首長首先來承擔的。在政黨政治比較發達的國家，中央行政首長往往是政黨領袖，首長的行為直接關系到政黨的利益，可能影響到國家的政治生活。在我國，行政機關的首長往往是共產黨員，其行為直接關系到黨的形象與威望，關系到國家民主法制建設，甚至可能直接影響人民民主專政的國家政權。所以，各國都在憲法中規定了行政首長應當承擔的政治責任。

2．領導責任。問責制的目的是要責任與權力對等，每一個責任主體各負其責。只有責任到位，才能使問責制起到應有的作用。依照我國憲法的規定，中央和地方各級國家行政機關實行行政首長負責制，行政首長不僅對職權范圍內的事務有完全的決定權，而且也應該承擔由此所產生的各種責任。所以行政問責中，除了政治責任外，還有行政首長的領導責任。

3．法律責任。是指法律規定的有責主體即行政機關工作人員包括行政官員因違反法定職責而由專門的國家機關依法追究或主動承擔的否定性法律后果。無論是行政首長還是一般公務員，都必須對自己違反法律規范、沒有履行相應職責的行為負相應的法律責任，這種責任包括行政責任、民事責任、刑事責任。

4．道義責任。是指行政機關及其工作人員依法行使行政權給相對人造成損失后，出于道德和良心的考慮，對受損害的相對人所承擔的一種責任。這種責任不同于法律責任、政治責任和領導責任，是一種不具有強制性的責任。由于行政機關的權力源自人民的授權，所以，在行使行政權力的過程中，必須考慮人民的利益，對人民負責，如果因為自己的行為給相對人造成損失的，雖然法律沒有規定相應的責任，但行為人必須承擔道義上的責任，以彌補對相對人造成的損失。

三、實現行政問責的基本條件

行政問責是一項重要的民主政治制度，在我國這樣一個有著兩千多年封建專制傳統、“官本位”思想根深蒂固的國家，要實現這一制度，需要一個較長的過程。為加快推進責任政府的建設，更好地實現行政問責，有必要對行政問責的實現條件進行分析探討。

1．實現行政問責的前提條件

首先要堅持和改善黨的領導。要問責，先必須明確職責，沒有明確的職責，問責制就會成為一種擺設，而且使權責不能統一。在我國，目前重要的是黨、政之間的職責劃分。共產黨作為執政黨，在我國的政治生活中有著任何其他政治組織不可替代的地位，憲法的序言中也明確規定了堅持黨的領導是憲法的重要原則。所以，行政問責必須堅持黨的領導。

其次要實行政務公開。行政機關的權力源自人民的授權，行政權的行使必須考慮人民的利益，對人民負責。行政機關要對人民負責，首先必須要讓人民知道行政機關的職權與職責，行政機關在做什么、如做。如果人民不知情，就無法知道誰對公眾負責，誰沒有對公眾負責，從而也就無法追究相應的違法行為、失職行為、瀆職行為的責任。只有政府工作增加了透明度，實行了政務公開，才能把政府及其工作人員的活動置于人民群眾的監督之下，才能對各種違法行為、行政不作為、執法不力等進行問責。日前我國公布了《政府信息公開條例》，對公開的內容、方式以及不公開的責任做了規定，這對推進行政問責將起到積極的作用。

2．實現行政問責的外在條件

首先要構筑起行政首長的“核心”地位。行政問責的對象是行政官員，而且最具代表性的問責對象應當是行政首長。目前我國的行政問責就是體現在對行政首長的問責上。從實際情況看，行政首長地位特殊，“位高權重”，問責乃理所當然，但行政首長的權力存在有名不符實的缺陷，與權責一致原則的要求有一定的差距。因此，要實施行政首長問責，必須構筑起行政首長事實上的“核心”地位，保障行政首長享有高度的行政權力，特別是人事上的權力。其次要建立健全各種監督機制。行政問責既是一種民主的制度，也是一種負責的制度。行政機關經過人民的授權，擁有了法定的行政權力。要使行政權的行使能夠對人民負責，那么，必須在權力的運作過程中建立起一套合理的監督機制。

第一，健全國家權力機關的監督機制。對行政機關實行監督，這是憲法賦予權力機關的一項重要職責。權力機關對行政機關的監督特別是行政首長的監督，主要通過四種途徑：一是通過與黨組織一起，按照干部的“四化”要求將那些素質好、水平高、能力強的人推薦到行政首長的職位上，實現用人上的監督；二是通過對政府行使質詢權，促使政府對某些問題引起重視，并迅速改進，實現行政管理的過程監督。三是通過法定程序，依法對具有罷免、辭職法定情形之一的行政首長實行罷免、辭職，實現問責上的監督。四是運用人大對同級政府的財政預決算的審批權，實行財政監督。

第二，健全行政審計監督機制。根據1982年憲法和國家《審計法》的規定，國務院和縣級以上地方人民政府設立審計機關。審計機關依法獨立行使審計監督權，對國務院各部門和地方人民政府、國家財政金融機構、國有企事業單位以及其他國有資產的單位的財政、財務收支及其經濟效益進行審計監督。由于審計機關設立在各級政府之內，而且要受同級政府的領導，這就帶有“自己監督自己”的味道。有學者曾說“自己監督自己等于沒有監督”。所以，要使審計機關能夠真正發揮監督的作用，必須轉變審計機制，將審計機關歸口到人大常委會領導之下，這樣既提高了審計機關的地位，保證其能夠真正獨立地行使審計權，又增加了人大對專門經濟問題的管理和監督。

第三，健全司法監督機制。在我國，司法機關對行政機關的監督一般是通過行政訴訟來實現的，即人民法院通過對具體行政案件的審判，來確定行政機關的行政行為是否合法、適當，從而監督行機關依法行政，維護行政法治。這種司法監督由于局限于對具體行政行為的監督，而且還必須由直接的相對人提起訴訟，法院才受理，所以無法對目前行政管理中存在的行政不作為、執法不力等行為進行問責。要實現行政問責，使問責到位，必須健全司法監督機制，在現有行政訴訟的基礎上，建立起行政公益訴訟和憲法訴訟，明確行政公益訴訟和憲法訴訟的受案范圍、提起訴訟的主體等內容，多渠道實現對行政機關及其工作人員（包括行政首長）的問責。

四、行政問責實踐中存在的幾個問題

近幾年來，我國的行政問責在一些重大事件的處置中得到顯現，并引起了全社會的關注。我們可以發現，在現有的行政問責中，問責對象既有省部級高官，也有縣處級領導，既有行政官員也有黨委書記；問責的理由，有的是抗擊疫情不力，有的是重大事故發生后不能夠及時采取有效措施致使事態擴大，有的是違法行政（違法拆遷），也有的是管理不善等；所問之責中，既有免職、撤職，也有黨紀政紀處分等；問責程序也形式各異、步驟不一。^[8]在我國一些地方如重慶市、天津市、浙江省、長沙市等頒布的有關行政責任追究的規定和辦法中，有關的責任追究主體和責任追究范圍并不統一，責任追究程序也不規范，使行政問責在一定程度上失去應有的公平和公正，責任追究的結果難以達到應有的效果。現就目前行政問責實踐中存在的幾個主要問題作一分析：

1．行政問責的主體問題

行政問責究竟由誰來“問”？理論界爭論較多，有的主張應該由同級人大來進行問責，有的主張應該由監察部門來進行問責，也有的主張應該由上級主管部門來進行問責。實踐中公之于眾的“問責”主體主要是那些被問責者的上級組織。問責主體直接影響到問責的效果，合適的問責主體會促進問責，使問責真正到位。監察部門、上級主管部門、同級人大依照不同的法律都有權進行監督，但監督畢竟不同于問責，而且由上述三個主體進行問責，會帶來一些弊端，如果由“同體”即上級行政主管部門或行政監察部門進行問責，雖然問責效率較高，但因為是“同體”，所以問責的力度和問責的公正性會受到一定影響；如果由“異體”即同級人大進行問責，問責的公正性能夠得到保障，但是，人大畢竟肩負著非常繁重的立法、監督等任務，不可能有很多的時間和精力投入行政問責工作，從而可能導致該問的“責”不問，使問責流于形式。筆者認為要解決行政問責的主體，首先必須明確一點，即不同的問責對象應該是由不同的主體來問責。按照一般的行政管理體制，問責對象向誰負責，就應該由誰來問責。實踐中，問責對象既有省部級高官，也有縣處級領導，既有行政官員也有黨委書記，既有正職，也有副職等等。但是，根據行政問責的理論，行政問責的對象只能是行政官員，而且是具有政治意義職位的官員。政治意義職位的官員在我國現行的政治體制下是指由各級人民代表大會及其常委會選舉或決定任命的官員，對這些官員實行問責，足以起到懲治與教育的作用，可以實現問責的目標。

按照上述“向誰負責，由誰問責”的原則，在明確了問責對象范圍后，問責主體自然也就確定了。通過立法確定行政問責的主體構成、問責主體的職權與職責。

2．行政問責的范圍問題

行政問責的范圍是指行政問責對象的行為或方式受到責任追究的范圍，有些學者稱之為問責標準。^[9]從理論上說，問責對象的一切違反法律與道德的行為都應受到問責，包括行政官員個人決策失誤造成國家、集體財產重大損失的行為，行政不作為、行政監管不力、行政違法等各種影響行政效能、侵害公共利益、損害行政相對人合法權益的行為；也包括行政官員集體決策、管理、執行中出現的重大失誤承擔直接責任或連帶責任，同時也要對影響政府聲譽、信念、形象的行為承擔責任。換言之，被問責的行為既可能是違法行為，也可能是不當的行為；既可能是作為，也可能是不作為；既可能是集體行為，也可能是個人行為；既可能是直接責任，也可能是間接責任。如果在這樣寬泛的范圍中問責，實際上就失去了問責應有的民主政治行為的意義。從行政問責的可行性來看，需要由國家權力機關為問責對象設定一個坐標，用以指引行政工作人員工作的方向，同時為問責主體提供啟動問責的依據，在香港，特區政府為解決問責對象的標準問題，專門制定了《問責主要官員守則》。當前，我國尚未有法定的問責范圍，行政問責基本上局限于重大責任事故以及重大的影響社會民生的事件，如在安徽阜陽劣質奶粉事件中，市長、副市長等被問責的原因是“對劣質嬰兒奶粉”事件嚴重失察、食品安全監管工作不到位；又如對吉林市市長、海寧市市長的問責則是因重大火災事故，等等。這種問責范圍與責任政府中的“責任”比較，是極不相應的，既不利于推進我國民主政治制度的建設，也不利于制約國家行政機關依法行使職權與職責。筆者認為，行政問責范圍的確定應該考慮問責的目的和具體的國情。目前，我國的行政問責范圍可以包括以下四方面：第一，問責對象的行為嚴重危及公民人身財產安全。這些行為是因為管理或處置不當給公民的生命健康、人身安全造成或可能造成侵害，如對SARS疫情防治不力、因管理不到位導致嚴重污染事件發生等；第二，問責對象的行為具有重大的負面政治影響。這些行為是指能夠引起或可能引起不利于政治穩定、民族團結、國家安定、地區安寧，如引起民族之間沖突、地區之間械斗等等；第三，問責對象的行為造成了重大財產損失的后果。這些行為是指決策隨意、管理混亂造成了不應有的公共財產的損失，如隨意上項目，搞豆腐渣工程，任意搞投機，造成財產損失；第四，問責對象的行為違反公認的道德準則或科學常理，嚴重損害政府社會形象。這些行為是指問責對象個人道德低下、行為粗俗、知識淺陋，等等。

3.行政問責的程序問題

行政問責的程序是指問責的順序、方式和手段的總稱，即指按照一定的順序、方式和步驟作出問責決定的過程。問責程序是保證問責活動規范有序運行的工具，在整個問責活動中有著十分重要的作用。“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量。^[10]在我國當前所謂的“問責風暴”實踐中，雖然已有一定的實體法律規范及相當數量的黨的紀律規范作支撐，但仍缺乏統一的具有法律效力的問責程序。在安徽阜陽劣質奶粉事件中，啟動問責的主體是國家監察部，問責的對象是分管工商工作的副市長，所問“責任”是責令辭職，但社會公眾對問責程序一概不知。又如國家環保總局局長解振華的辭職案中，從見諸報端的消息來看，完全是解振華主動地向黨中央、國務院辭去環保總局局長一職，也沒有發現有任何的程序性的問責過程。行政問責，如果離開程序特別是具有法律意義的程序，那么也就失去了應有的嚴肅性，最終也會失去應有的民主法治的時代內涵。為此，在問責程序問題上，要堅持兩條原則：一是問責程序化。即任何問責從啟動問責到聽證、裁決及救濟必須要有一套規則。法制社會的國家公權力不再是游離于責任與法律之外的強權，而是受到程序嚴格約束的一種力量，程序公正是現代社會的公正追求。要實現行政問責的公正，就必須規范問責的程序。二是問責程序法律化。即將制約、規范問責活動的程序上升為法律規范。由于問責活動具有濃厚的政治色彩，屬于國家的政治活動，所以只有將問責的程序轉化為法律規范，才能使問責活動具有國家性質，而非一時、一地的個別人的活動。對于問責程序的法律化，有學者提出應制定一部統一的《行政問責法》來規范、調整問責活動，這不失為一個很好的建議。當然，《行政問責法》的構建，并不是一蹴而就的，但是，各地出臺的有關行政問責的地方性法規和地方政府規章以及相應的行政問責實踐將為國家的問責立法提供有益的借鑒和嘗試。

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（責任編輯：石本惠）