以擴大黨內民主帶動人民民主

〔摘要〕 黨內決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，在黨代會常任制的制度安排中得到了完整體現。人民代表大會制度則是實現人民當家作主的根本制度載體。按照十七大提出的“以擴大黨內民主帶動人民民主”來發展我國社會主義民主政治的基本思路，應當把實施黨代會常任制作為“擴大黨內民主”的重要制度載體，擴大黨代會常任制試點的范圍和層級；同時，通過對人大選舉制度、代表制度、工作制度、監督制度的改進和完善，使人民代表大會成為名副其實的權力機關，形成黨內民主與人民民主的良性互動。建議設立政治體制改革試驗區，以試點帶動全局。

〔關鍵詞〕 政治體制改革；黨內民主；人民民主；黨代會常任制

〔中圖分類號〕D262.11 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2008）06－0081－05

黨的十七大報告引人注目地提出“人民民主是社會主義的生命”，強調“政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經濟社會發展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應”， 強調“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，并明確了“以擴大黨內民主帶動人民民主”來發展我國社會主義民主政治的基本思路。^[1]根據十七大報告提出的上述思路和要求，筆者就深化我國政治體制改革提出以下思考和建議。

一、把實施黨代會常任制作為“擴大黨內民主”的重要制度載體

作為體現黨內民主的一種制度安排，黨代會常任制首先是以確認黨員的主體地位、保障黨員的民主權利為其前提和制度基礎的。2004年10月，中共中央正式頒布實施的《中國共產黨黨員權利保障條例》明確規定了黨員在黨內生活中的權利。這些權利主要包括：黨員在黨內生活中享有知情權、參與權、選擇權和監督權。十七大報告在論述“積極推進黨內民主建設”時明確地指出，“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利”。^[2]這既是發展黨內民主的基本要求，同時也是實行黨代會常任制的前提和制度基礎。

但是，我們黨是一個擁有7000多萬黨員的大黨，是不是黨員的每一項民主權利都由每一個黨員去直接行使呢？這顯然不太可能。因此，黨代會常任制所包含的第二個要素，就是實行黨代表常任制。

黨代表作為黨員民主選舉產生的黨員代表，是代表黨員行使其民主權利的代表者。所謂黨代表常任制，就是每屆選舉產生的黨代表均為當屆期各次會議的代表，其任期與黨代會相同。黨代表從非常任到常任，不僅是任期的延長，更是職能的拓展。一是選舉權得到拓展。代表不僅在換屆期間要選舉產生“三委”（即全委會、執委會、紀委會）成員，換屆后也要對屆中調整的“三委”成員進行選舉或追認。二是審議權得到拓展。代表既要對“三委”屆內任期的工作報告進行審議，又要對其年度工作報告進行審議。三是評議權得到拓展。代表不僅在黨代會召開期間可以對“三委”的工作進行評議，對“三委”的成員進行測評，而且在黨代會閉會期間也可以對“三委”及其成員的工作和表現進行評議和測評。四是監督權得到拓展。代表常任后，其監督從主要以黨員個體身份實施監督，轉變為主要通過黨代會進行有組織的監督。五是建議權得到拓展。大會期間，可在代表團會議、小組會議、專門審議會議上發表意見，也可經大會主席團同意在大會全體會議上發表意見。閉會期間，可通過代表團活動、視察活動發表意見，也可以直接向黨代會常設機構提出意見。

黨員民主選舉產生黨代表，黨代表實行常任制，這是黨內的第一次民主授權。為了防止黨員委托出去的權力被濫用，還必須對黨內的決策權、執行權、監督權進行合理的分解，以確保權力的正確行使。因此十七大報告明確地提出，“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。^[3]黨代會常任制在黨內民主制度的設計中就體現了這一要求。

在黨代會常任制下，黨代會是黨的權力機關、黨內“立法”機關和監督機關，擁有黨內“立法權”（這里的“立法權”，從中央一級講，是指制定和修改黨章、制定和修改規范黨內生活的基本準則、條例等的權力）、決策權和監督權。黨通過代表大會“立法”、決策、監督，實施統一領導。

在黨代會常任制下，黨代會選舉產生本級黨組織的決策機關——黨的全體委員會（簡稱全委會）、執行機關——黨的執行委員會（簡稱執委會）、監督機關——黨的紀律檢查委員會（簡稱紀委會）。黨的全委會、執委會、紀委會向黨代會負責并報告工作。在黨代會領導下的決策機關、執行機關和監督機關并行，其成員互不兼任。黨的全委會在代表大會閉會期間行使黨代會授予的職權。主要是：召集本級黨代會會議，領導或主持本級黨代會代表的選舉；討論本地區范圍內的重大問題并作出決議。黨的執委會行使執行權。這里的“執委會”，相當于目前未實行黨代會常任制的地方黨的委員會的常委會。執委會行使的執行權主要包括：執行本級黨代會及其全委會的決議和決定；領導所屬工作部門的工作。黨的紀委會行使監督權。紀委會行使的監督權主要包括：作出關于維護黨紀的決定；組織開展對黨內監督工作的督促檢查；對黨員領導干部履行職責和行使權力情況進行監督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內規章的比較重要或復雜的案件；決定或取消對黨員的處分；受理黨員的申訴和控告；受理對黨組織和黨員違犯黨紀行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權利。

由此可見，黨內決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，在黨代會常任制的制度安排中得到了完整的體現。我們應當在總結已有試點經驗的基礎上，擴大黨代會常任制試點的范圍和層級，把實施黨代會常任制作為“擴大黨內民主”的重要制度載體。

應當充分注意到，實行黨代會常任制是黨內民主制度的重大創新，對于發展黨內民主具有不可估量的重大意義。

首先，實行黨代會常任制將會進一步擴大黨內民主。通過實行黨代會年會制和代表常任制，將會進一步拓寬黨內信息傳遞和反饋的渠道，構建黨員代表對黨內事務的了解和參與的平臺，落實黨代表的知情權和參與權，激發廣大黨員和黨的各級組織的積極性、主動性和創造性。通過改革代表選舉制度，擴大差額比例，實行直接選舉和競選制，落實代表的監督權，切實保障黨員民主權利。

其次，實行黨代會常任制將會進一步改善黨的領導。通過黨代會常任制的實施，將會進一步改進黨的領導方式和執政方式，提高各級黨組織和領導干部的領導水平和執政能力；正確貫徹執行黨內民主制，增強黨的團結和活力；建設高素質的干部隊伍，把各級領導班子建設成為堅強的戰斗集體；加強和改進黨的作風建設，保持黨同人民群眾的血肉聯系。

第三，實行黨代會常任制將會進一步加強對權力的制約和監督。在實行黨代會常任制的條件下，將建立起決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，從決策和執行環節加強對權力的制約和監督；將切實加強代表大會對它所產生的領導機構及其負責人的監督，加強代表大會所產生的組織機構間的相互制約和監督，充分發揮專門監督機構的作用；加強黨員代表對其選舉產生的領導機構及其負責人的監督，有利于革除黨內權力過分集中所造成的弊端。

第四，實行黨代會常任制將會進一步推動決策的民主化、科學化。實行黨代會常任制將有利于建立了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的決策機制；將有利于完善重大決策的規則和程序，實行決策咨詢制、論證制和責任制，確保決策正確，防止決策失誤。

第五，實行黨代會常任制不僅將推動黨內民主的重大發展，而且將對人民民主具有重要的示范和帶動作用。正如鄧小平同志在黨的八大上所作的關于修改黨的章程的報告中所指出的那樣，按照黨代會常任制這種“新的制度”進行“改革”，“必然可以使黨內民主得到重大的發展。”^[4]而“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”^[5]我們相信，隨著黨代會常任制的積極推行，不僅將給黨內民主的發展帶來勃勃生機，而且將給人民民主的發展注入強勁的動力。在黨內民主的示范和帶動下，我國的社會主義民主政治建設必將取得長足的進步。

二、把改進和完善人民代表大會制度作為實現“人民民主”制度建設的根本

中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民民主則是社會主義的生命。在我國，人民代表大會是中國人民行使當家作主權力的權力機關，人民代表大會制度則是我國的根本政治制度，是實現人民當家作主的根本制度載體。“以擴大黨內民主帶動人民民主”，就要在擴大黨內民主的同時，著力于人民代表大會制度的改進和完善。

（一）改進和完善人大選舉制度

針對目前人大代表選舉中存在的問題和不足，筆者認為，改進和完善我國現行的人大選舉制度，首先應從擴大選舉的真實性入手，允許和提倡競選。

筆者認為，競選雖然是資產階級革命的產物，但它是對封建專制的一種否定，也是人類政治文明發展的一項重要成果。而且，競選也并非資產階級的專利品，在我們黨領導陜甘寧邊區的民主實踐中，《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》就列專章規定了競選制度。那時，邊區區、縣、鄉三級參議會都是通過競選，由選民直接選舉產生的。候選人的提名，采取各抗日黨派團體聯合推薦或單獨推薦、選民有一定人數聯署推薦三種方式，實行差額選舉。

競選也是普選制的重要組成部分，它同議會一樣，只是一種形式和工具。競選這種形式為哪個階級服務，歸根到底取決于整個國家的階級本質。在社會主義國家，競選完全可以成為廣大人民群眾比較和選擇自己的代表的重要途徑。允許和提倡競選，可以為人民群眾直接和較全面地了解候選人提供途徑；也為候選人展示自己的素質和抱負提供機會，同時還可以增強其責任感和為民掌權的公仆意識。

應當指出，是否允許競選，實質上是一個是否相信人民群眾的判斷力、是否真正承認人民群眾有權對自己的代表作出選擇的問題，也是解決“權為民所用”的一個根本性前提——公共權力必須經由人民授予并受人民監督——的有效形式。因此，建議把允許和提倡競選的有關內容增補進現行的選舉法中。

如果選舉制度按照上述設想進行改進，可以考慮：第一步，通過黨內選舉制度的改革，在黨內提名參加人大代表競選的候選人的選擇過程中引入競爭機制；第二步，黨組織推薦的人大代表候選人（可以是同級黨委部分成員或者干脆就是在黨內競選中獲勝當選的黨委書記）參加人大代表的競選。這樣，黨組織推薦的候選人通過競選成為人大代表并進入人大常委會以后，就可以在制度上把黨的領導、人民當家作主和依法執政、依法治國有機地結合起來。

選舉制度的改革關系到整個人大制度政治合法性的基礎，是最重要的一項改革。如果上述設想成為現實，必將形成黨內民主與人民民主“互動”的局面，從而對提高我們黨發展社會主義民主政治的能力產生重大的積極影響。

（二）改進和完善人大代表制度

與其他國家的議會相比較，我國人大代表的數量過多。從十屆二次全國人大代表數量來看，全國人大代表共2984人，這一數字是西方國家議員數額的數倍以上。從地方人大代表數量來看，僅四川就有省人大代表887人，比美國參眾兩院議員之和還多出300多人。代表過多，給會議組織工作帶來了問題。最突出的是，由于代表多，按現行的會期，用召開全體會議的方式審議議案，代表根本不可能充分發表意見，因此只能采取代表團和小組會議的形式來審議議案。這樣雖然解決了發言時間問題，但不便代表們廣泛、直接地交流，只能按地區劃分小組小范圍內進行交流，這實質上就是未充分開展討論，許多代表的意見也得不到充分表達。一些重大決策也就是在這種情況下通過的。因此筆者主張，在適當削減人大代表數額的前提下，逐步實行人大代表職業化，也就是實行專職代表制。這是因為：專職代表制符合我國憲法的精神，能夠更好地保證人大代表行使職權。我國憲法第73條至第78條詳細地規定了全國人民代表大會代表的權利和義務，并規定了其相應的物質保障。只有在專職代表制下，人大代表的工作才能符合其職務要求，才能保障其職權實現。

應當明確，人大代表作為國家權力機關的組成人員，是人民群眾選派到國家權力機關行使人民權力的使者。人大代表與一般意義上的代表，如工會代表、婦代會代表、團代會代表、學聯代表等各行各業各界選出的代表是有顯著區別的。這種區別不僅表現在所代表的范圍上，更大的不同在于所代表的內涵上，即：人大代表不僅是依法民主選舉產生的，而且是國家主人的代表，是代表人民管理國家事務、行使當家作主權利的人。我國憲法規定，中華人民共和國一切權力屬于人民，人民是國家的主人，人民在我國政治生活中具有最高地位。人大代表作為國家主人的代表，受人民的委托，代表人民行使國家權力。同時，憲法和法律還賦予人民代表大會及其常務委員會許多職權。隨著現代化建設的發展、改革的深化和對外開放的擴大，勢必有越來越多的事務需要人大討論決定；需要人大代表有充分的時間和精力去了解人民的要求，調查人大決議的落實情況，監督其他國家機關的工作，以及進行必要的法律知識和業務知識學習以提高自身的素質和工作能力。因此，筆者主張，在適當削減人大代表數額的前提下，率先在全國人民代表大會實行代表專職制，自上而下，逐步實行全部人大代表專職化。這是因為：全國人民代表大會相對于省級人民代表大會及省級以下人民代表大會而言，其擔負的職能更多、更重要，因而更加迫切要求全國人大代表有足夠的時間和精力熟悉全國各地的情況，提高他們參加作出的決議、決定的正確性和制定的法律的科學性，而只有代表專職化才能保證他們做到這一點。因此，應盡快實行全國人大代表的專職化。在全國人大代表專職化以后，在省一級實行人大代表專職化可以先在某些條件較好的省份試點，然后自上而下逐步推廣。

（三）改進和完善人大工作制度

實行專職代表制以后，就為人大延長會期提供了條件。目前我國人大在工作制度上的一個明顯缺陷，就是會期過短。與世界各國議會會期相比，我國全國人大可以說是會期最短的。美國國會會期是12個月（兩年內），日本國會是150天（1年內），英國議會是7個月（1年內），德國國會是25周（1年內），印度國會每年也不少于4個月。而我國全國人大全體會議，一般每年舉行一次，每次15天左右；全國人大常委會會議一般每年舉行6次，每次4天左右，全年加在一起也不到40天。而省、市、縣人大會議會期則更短。由于會期短，加上代表又大多來自生產、工作一線，有的對法律草案或決議草案中涉及的概念還未來得及理解，就要投票表決，不說盲目，至少也是相當草率的。要讓人大會議能審慎、科學地討論決定問題，其措施之一就是要延長會期。但我國的人大代表大多是兼職的，這又決定了它不可能開太長時間的會。實行專職代表制以后，就為人大延長會期提供了條件。

（四）改進和完善人大監督制度

在采取上述改革措施的基礎上，還應擴大人大人事監督權、強化人大經濟監督權、完善人大法律監督權、規范人大質詢權、提升人大調查權。

一是建議按照“依法執政”、“依法治國”的要求，考慮制訂“人民代表大會制度法”，以規范人大權力行使的過程，特別是要明確規范同級黨委與同級人大及其常委會、人大常委會機關中的黨組與人大機關的關系。二是在人大設立專門的人事管理常設機構，管理由人大選舉或任命的所有人員。將現有組織、人事、監察等部門的人事管理權部分移交給人大，組織部門管理黨的干部，人事部門管理一般公務員，監察部門對違紀違制的干部進行處理，人大的人事管理機構則管理由人大選舉或任命的所有人員。三是建議將現行的政府審計部門移交人大直管。國家審計機關負責人由人大選舉產生，審計機關對人大負責并報告工作。審計機關既享有檢查權，又享有處罰權，經濟處罰收入全額上繳國庫，不得與部門經費收支掛鉤。人大對財政預決算的審查，除審查有關收支項目外，還應加強對預算執行情況的跟蹤檢查，對財政資金使用的效益性(包括社會效益和經濟效益)進行評價，效益不佳的，應以決議的形式給予糾正。再就是，對使用財政性資金的大中型項目應在人大審查批準后方能立項，并加強跟蹤檢查；人大審計機關應對國有企業的經濟活動給予檢查評價。四是建議放寬人大代表提出質詢案的時間，應當是不論人大開會或閉會期間，人大代表隨時都可以提出質詢案；對于拒絕、拖延或不認真答復質詢案的，必須追究有關人員的法律責任，而且不能僅限于作出答復，對于存在的問題必須限期解決，對于存在的錯誤必須限期糾正。為此，應相應修改現行憲法第73條和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第28條。五是提升人大調查權。為了保障人大調查權的有效行使，要確立廣泛調查的原則、人大調查權優先的原則、經費保障供給的原則和調查結論的多數表決原則。

筆者提出這一系列建議的目的，就是要使執政黨通過人民代表大會來發揮對國家和社會的領導作用、實現依法執政和依法治國，使人民代表大會成為名副其實的權力機關。而且，以改進和完善人民代表大會制度為“軸心”來深化政治體制改革，必然牽動我國行政體制、司法體制的改革。

三、建議設立政治體制改革試驗區，以試點帶動全局

為了積極而穩妥地推進新階段我國的政治體制改革，在具體操作上，筆者建議：設立政治體制改革試驗區，以試點帶動全局。可選擇某一發達地區的省份作為全面推進政治體制改革的試點。然后在總結試點經驗的基礎上，向全國逐步推開。

其具體做法為：

第一，省只設省、縣（市）兩級政府，鄉鎮設縣級政府的派出機構——辦事處。考慮到目前農村已實行了稅費改革的現狀，在政治體制改革試點省份，鄉鎮設辦事處作為縣級政府的派出機構是可行的。但如果是選擇中西部地區的某一省份試點，考慮到社會主義新農村建設任務的長期性和艱巨性，是保留鄉鎮一級政權還是在鄉鎮只設縣級政府的派出機構，則要具體分析。

第二，省、縣（市）兩級地方黨組織全部實行黨代會常任制，建立新的黨代會常任制下的全委會、執委會、紀委會的黨內權力配置關系。縣委書記由所在縣的黨員通過“預選－正式選舉”的程序，以“秘密投票”的方式直接選舉產生（候選人參加競選）。省委書記也通過“預選－正式選舉”的程序，由縣級黨代表以“秘密投票”的方式直接選舉產生（候選人參加競選）。縣級以下的基層黨組織的書記也通過“預選－正式選舉”的程序，由黨員以“秘密投票”的方式直接選舉產生（候選人參加競選）。

第三，在全面實行黨代會常任制的同時，對人民代表大會制度進行制度創新。即：通過改進和完善人大選舉制度、代表制度、工作制度、監督制度，使人民代表大會成為名副其實的權力機關。（1）合理劃分選區，并確定省、縣兩級人大代表的名額。（2）省、縣兩級人大代表實行代表專職制。（3）縣級人大代表由差額、直選方式產生（候選人參加競選）。（4）全國人大代表和省級人大代表均由縣級人大代表通過差額、直選方式產生（候選人參加競選）。（5）全國人大代表和省、縣兩級人大代表均不得擔任行政機關和司法機關的職務。（6）該省的財政權、審計權歸人大行使，行政機關的經費由同級人大分配、劃撥；各級審判機關和檢察機關的經費，統一由省級人大分配、劃撥（或由中央財政支付）。

第四，在全面實行黨代會常任制、創新人民代表大會制度的同時，對行政體制作如下改革：（1）該省只設省、縣（市）兩級政府，鄉鎮設縣級政府的派出機構——辦事處（或鄉公所）。（2）省、縣（市）兩級政府真正實現政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，切實履行好“市場監管、社會管理、公共服務”的職能。（3）擴大基層民主，完善基層群眾性自治組織、企事業單位的民主管理制度，堅持和完善政務公開、廠務公開、村務公開等辦事公開制度，保證基層群眾依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。特別是要切實保障農村村民委員會和城市居民委員會的自治權。

第五，在全面實行黨代會常任制、創新人大制度的同時，相應推進司法體制改革。（1）省、縣（市）兩級地方黨組織不再設政法委。審判機關和檢察機關在接受國家最高審判機關和檢察機關領導的前提下，只接受同級人大的監督（人大設法律監督委員會，專門行使法律監督職能）。（2）完善律師制度，建立法律救助制度。（3）建立人民陪審團制度。（4）完善人民調解員制度。（5）完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權益。

第六，理順執政黨與人民政協的關系，切實發揮參政黨政治協商、民主監督、參政議政的功能和人民政協作為統一戰線組織的“社會協商”的功能。人民政協的“社會協商”是指：主要由執政黨和政府與統一戰線中的其他界別、階層的代表人士，就重要政策的出臺或重大社會現實問題等進行協商對話，雙向交流，增進共識，促進團結，匯集社情民意，整合公眾利益要求，協調利益矛盾。

第七，在試點省份，允許建立農民協會和其他以農民為主體的民間團體和組織；改善工青婦等社會團體的組織狀況，強化其作為公民利益表達和政治參與渠道的功能；放寬新聞輿論對民間力量的準入限制；允許建立并發展獨立的民意調查專門機構，把它作為溝通政府決策和民意的一個重要手段。

發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，構建社會主義和諧社會，是全面建設小康社會的重要目標，也是加強黨的執政能力建設的一項長期而重要的任務。我們深信，在堅持和改善黨的領導的前提下，我國完全可以在社會主義民主政治建設上有所作為。隨著社會的進步，我們黨必然要在充分發展黨內民主的基礎上不斷推動人民民主，人民民主的發展也會不斷促進黨內民主，形成黨內民主與人民民主、上層民主與基層民主互動的局面，從而不斷推進我國社會主義民主政治建設與和諧社會建設的進程，進而逐步建成高度的社會主義政治文明。

〔參考文獻〕

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〔4〕鄧小平文選:第1卷〔M〕.人民出版社，1994.233.

〔5〕江澤民文選:第3卷〔M〕.人民出版社，2006.570.

（責任編輯：石本惠）