我國《可再生能源法》與其他相關立法的協調

〔摘要〕 《可再生能源法》的實施不僅需要制定一系列的配套規則和政策，也需要其他法律的協調和配合。我國既有的能源立法、行政立法、環境資源立法、經濟立法以及民事立法等，尚沒有或未能充分體現出可持續發展觀，對于解決可再生能源的利用問題還不能提供有效的支持，不能夠在可再生能源的利用方面發揮激勵作用，有些規定甚至成了可再生能源開發與利用的障礙。在這種情況下，對現行的與可再生能源開發利用相關法律進行檢討并完善相關立法，是推動可再生能源的開發、利用所必需的。

〔關鍵詞〕 可再生能源法；能源立法；行政立法；環境資源立法；經濟立法；民事立法

〔中圖分類號〕DF467 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2008）06－0029－08

《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）的出臺，是有利于把可再生能源的開發和利用納入到法制軌道上來的，在某種意義上，可以說該法已經成為我國推動可再生能源發展的重要手段。從《可再生能源法》施行兩年來的情況看，已經在促進我國可再生能源的開發利用方面取得了積極成果，但是，與要求2020年可再生能源在我國能源消費結構中占15%的比例這一目標相比，還存在著較大的差距。^[1]譬如，太陽能熱水器的使用仍然遇到極大阻力；由于銀行對企業嚴格的貸款條件要求，使得80%的資金需求依賴于銀行貸款的風力發電制造商遭受嚴重的打擊；由于人們對水電開發生態后果的擔憂，水電開發如怒江開發遭到一些NGO組織的強烈反對……這些問題的存在，在很大程度上是由于我國有關可再生能源的立法方面的原因造成的：其一，存在著立法不夠完備和到位的問題；其二，存在著可再生能源立法與其他立法之間相互不夠協調的問題。因而，如果希望在可再生能源開發利用方面取得進一步進展，不僅需要《可再生能源法》及其配套的相關政策規章的完善，還需要進一步理順《可再生能源法》與其他相關立法的關系，促進相關立法之間的協調與配合，使之成為相互支持的有機體系。

一、《可再生能源法》與相關能源立法的協調

我國已經頒布了直接規范能源關系的4部立法，包括《煤炭法》、《電力法》、《節約能源法》和《可再生能源法》，其中，《可再生能源法》與《電力法》和《節約能源法》有著直接性的密切關系，因為，《電力法》和《節約能源法》都包含了一定程度的可再生能源開發和利用的內容。

1.《可再生能源法》與《電力法》

一般說來，可再生能源資源大都可以轉化為二次能源即電能，而可再生能源發電達到一定規模和一定電量時，就需要進入公共電網進行輸送。因此《可再生能源法》在第四章和第五章確立了并網發電審批和全額收購制度、可再生能源上網電價與費用分攤制度，這是它與《電力法》相銜接的地方。《電力法》是調整在電力建設、生產、供應、使用和管理過程中發生的社會經濟關系的法律規范。現行《電力法》制定于1995年，《電力法》實行10多年來，存在問題是多方面的，其中，在可再生能源發電方面，它至少存在著兩個方面的問題：

第一，《電力法》對利用可再生能源發電只進行了極為原則性的規定，而且，它將可再生能源發電只作為解決農村電力供應的手段來對待。然而，我國目前已將可再生能源作為重要替代能源，而且提出了在2020年使可再生能源在我國能源消費結構中占15%的比例這一目標，顯然，《電力法》與這一現實以及目標要求嚴重不符。如《電力法》第5條規定，“國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電”，在第六章“農村電力建設和農業用電”一章的第48條中，也規定“國家提倡農村開發水能資源，建設中、小型水電站，促進農村電氣化。國家鼓勵和支持農村利用太陽能、風能、地熱能、生物質能和其他能源進行農村電源建設，增加農村電力供應。”

第二，《電力法》關于并網發電的規定與《可再生能源法》的規定存在著沖突。《電力法》第22條規定“國家提倡電力生產企業與電網、電網與電網并網運行。具有獨立法人資格的電力生產企業的并網運行要求，電網經營企業應當接受。并網運行必須符合國家標準或者電力行業標準”。此規定與《可再生能源法》的規定有三點不同：其一，《電力法》對可再生能源發電上網的態度只是提倡，而《可再生能源法》第13條則明確規定“國家鼓勵和支持可再生能源并網發電”。顯然，《可再生能源法》就不僅僅是提倡，而是要求國家出臺相應政策和措施加以支持。其二，《電力法》規定只有具有“獨立法人資格”的電力生產企業才可以提出上網要求，而《可再生能源法》第l4條規定了可再生能源發電強制上網和全額收購制度，只要求建設可再生能源并網發電項目應當取得行政許可，對是否具有獨立法人資格則不加要求。其三，《可再生能源法》要求電網企業為可再生能源發電提供上網服務，而《電力法》對此沒有涉及。其四，《電力法》第36條規定：“制定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負擔，促進電力建設。”這里的成本不包含環境損失，沒有體現真實的成本，不合理地擴大了非可再生能源電價對于可再生能源電價的優勢。上述規定暴露出《電力法》存在著過時以及規則不明確的問題。因此，正在修改的《電力法》應充分體現開發和利用可再生能源的要求，應對利用可再生能源發電以及相關問題作出更加詳細、明確的規定，以增強可再生能源發電的競爭優勢，促進可再生能源的使用。

2.《可再生能源法》與《節約能源法》

《節約能源法》是調整人們在能源開發利用過程中因節約能源、提高能效而發生的社會關系的能源單行法。與其他能源單行法調整某種具體能源開發利用的法律關系不同，《節約能源法》被認為是“第二能源法”。從國外的情況來看，在沒有能源基本法的國家，《節約能源法》一般都是被當作能源基本法來看待的。《節約能源法》與《可再生能源法》共同之處在于，它們都有利于遏制對傳統化石能源的過度使用以及由此造成的污染，力求在保障能源安全和保護環境方面發揮作用。不同之處在于《可再生能源法》是“開源”的手段，而《節約能源法》是“節流”的手段。

我國的《節約能源法》于2007年10月進行了修訂。《節約能源法》第2條規定“本法所稱能源，是指煤炭、石油、天然氣、生物質能和電力、熱力以及其他直接或者通過加工、轉換而取得有用能的各種資源”。《節約能源法》的這個規定意指既要節約煤炭、石油、天然氣、生物質能等一次能源，也要節約電力、熱力等二次能源。在應當節約的一次能源中，只有生物質能是可再生能源。這是因為太陽能資源和風力資源、海洋能資源都是真正的“取之不盡、用之不竭”的可再生資源，對這些資源不僅不需要節約，反而要鼓勵使用。從對這一法律文本的解讀中，可以看到，對于電力、熱力無論取自于不可再生的還是可再生的資源，都屬于節約能源法規范的對象。《節約能源法》又在第7條規定：“國家鼓勵、支持開發和利用新能源、可再生能源”。這樣一來，就可能會產生歧義。因為從字面上看來，似乎節約能源不包括對新能源和可再生能源的節約。在同一部立法中，一方面規定要節約能源；另一方面又鼓勵、支持開發利用，至少在文字表述上是存在著矛盾的。造成這一問題的原因在于：

首先，立法與習慣上對可再生能源資源與可再生能源的混同使用。我國《可再生能源法》第2條對可再生能源的立法定義是：“本法所稱可再生能源，是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源。”這個定義實際上沒有揭示可再生能源的內涵，只是規定了可再生能源的表現形式和外延。國家鼓勵開發利用可再生能源就主要是鼓勵用利風資源、水資源、太陽資源、生物質、地熱、海洋等資源，并把它們轉換成能源。由于可再生能源資源的“可再生性”，因此，國家鼓勵開發利用。但是一旦這些資源轉換為能源，則應當節約使用。因此，目前的《節約能源法》和《可再生能源法》的這種籠統的表述均有問題，《節約能源法》沒有考慮到能源與能源資源的區別在《節約能源法》中意義；《可再生能源法》也沒有考慮與《節約能源法》的關系。因而這兩部立法均需要作進一步修改，力求做到科學、嚴謹。

其次，《節約能源法》沒有厘清節約能源與開發利用可再生能源的關系。《節約能源法》第4條規定：“節約資源與能源是我國的基本國策。國家實施節約與開發并舉、把節約放在首位的能源發展戰略。”可見，能源節約和能源開發是兩個彼此區別和獨立的問題，節流和開源雖有關聯，但開源并非節流的手段。《節約能源法》第7條的規定顯然是將開發利用可再生能源作為節能的手段了。而實際上，開發利用新能源和可再生能源是典型的開源手段，而不是節流的手段；如果說使用新能源和可再生能源具有節約的功能的話，只是節約了對化石能源的使用，如果在此意義上來理解和使用節能，既與節能的目的相違背，也使得《節約能源法》的規定自相矛盾。因此，我們認為，《節約能源法》的此條規定也需要作認真推敲。

二、《可再生能源法》與環境資源立法的協調

一般說來，可再生能源都屬于清潔能源，推廣可再生能源的使用，優化能源結構，可以大大減輕非可再生能源開發利用帶來的環境壓力。但是，可再生能源開發利用本身也會產生環境污染和生態破壞。例如，水電開發帶來的生態環境問題；風能開發帶來的噪聲污染、對景觀和鳥類生存環境的破壞；能源植物種植可能引起生物多樣性的喪失；生產多晶硅的太陽能企業造成的廢料污染、美國《華盛頓郵報》報道，我國河南省洛陽中硅高科公司生產多晶硅太陽能板，但是卻沒有能力處理多晶硅生產的副產品四氯化硅對環境產生的危害。參見《太陽能企業須防廢料污染環境》，《參考消息》2008年3月12日。垃圾發電對環境的污染、北京市已經出現了由于垃圾發電產生污染導致環境糾紛案例，國家環保總局作出關于北京六里屯垃圾發電項目應緩建的行政復議決定。參見郭曉軍《環保總局：北京六里屯垃圾發電項目應緩建》，《新京報》2007年6月8日。地熱開采造成的地面干擾、地面沉降、噪聲、熱污染和化學物質的排放等等。所以，在可再生能源開發利用中，也同樣需要遵守環境保護的規定。1.《可再生能源法》與《環境保護法》的協調

水電開發會帶來對所在流域的生態環境破壞的結果，特別是會淹沒部分土地，也可能會改變生物生存環境，造成泥沙淤積，即使是施工過程，也會對地貌和植被有一定的影響。對于水電開發中的這些生態環境問題，人們早有認識，在《可再生能源法》于2005年2月28日全國人大通過之前，國家環境保護總局、國家發展和改革委員會就于2005年1月20日發布了《關于加強水電建設環境保護工作的通知》。《可再生能源法》頒布后，國家環境保護總局又于2006年6月18日發布了《關于有序開發小水電切實保護生態環境的通知》，專門對水電開發中的環境保護作出了要求。同樣，針對風電開發利用占用農地以及造成的對自然景觀、生物資源的影響等，國家發展改委、國土資源部、國家環保總局也于2005年8月9日發布了《風電場工程建設用地和環境保護管理暫行辦法》，專門對風電開發建設用地的取得、環境保護等作出了規定。

由此可見，國家對可再生能源開發和利用中的生態環境問題是非常重視的。但是，就法律本身來看，這方面的規定是不足的，不僅《可再生能源法》對開發利用可再生能源產生的環境問題沒有作出任何規定，而且其他法律法規中也缺乏具有針對性的規定，更不用說全面性和可操作性了。顯而易見，對開發利用可再生能源可能導致的環境問題，需要給予更多的重視，一方面，需要在相關的環境立法如《環境保護法》中去做出規定，在對國家鼓勵使用可再生能源以減輕傳統能源對環境的污染作出規定的同時，也應規定國家加強對可再生能源開發利用項目的環境管理，嚴格執行環境影響評價制度和“三同時”制度，以求將其負面影響減至最低。另一方面，也需要修改《可再生能源法》，專章規定“防治可再生能源開發利用中產生的污染與破壞”，全面系統地規范可再生能源開發利用過程中的生態破壞與環境污染行為。

2.《可再生能源法》與《固體廢物環境污染防治法》的協調

固體廢物是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。固體廢物中含有大量的可再生資源，回收處理后重新利用，不僅可以減少污染、保護環境，還能變廢為寶，提高資源利用效率。其中，農業廢棄物及農林產品加工業廢棄物、薪柴、人畜糞便和城鎮生活垃圾等是我國生物質能源的重要來源。

我國的《固體廢物環境污染防治法》（以下簡稱《固廢法》）于2004年通過修訂。《固廢法》基本上是將“防治固體廢物污染環境，保障人體健康”作為立法目的的，在此基礎上，還增加了“維護生態安全，促進經濟社會可持續發展”的要求。《固廢法》第3條確立了充分合理利用固體廢物的原則，促進清潔生產和循環經濟發展，并且規定“國家采取有利于固體廢物綜合利用活動的經濟、技術政策和措施，對固體廢物實行充分回收和合理利用”。此外，《固廢法》第4條、第8條、第33條、第38條、第42條和第43條等對工業固體廢物和生活垃圾的回收利用以及獎勵制度也作出了相關規定。但是正如這部法律的名稱所示，《固廢法》主要著眼于防治各種固體廢物造成的環境污染，對于固體廢物的回收利用和資源化只有前述幾個條文。在《固廢法》的配套法律文件中，如商務部2007年制定的《再生資源回收管理辦法》和建設部2007年制定的《城市生活垃圾管理辦法》，也都只是分別對再生資源回收的經營規則、監督管理和城市生活垃圾的治理規劃與設施建設、清掃、收集、運輸、處置等進行規定，對農業與農村固體廢物沒有進行規定，對城市生活垃圾的資源化利用也沒有更進一步的規定。

隨著經濟和社會的發展，固體廢物的品種和數量不斷增多，如不重視回收利用，不僅將帶來環境難于承受的污染，同時也是一種資源浪費。因此需要修改《固廢法》，通過立法手段促進固體廢物的資源化利用，其中應當對固體廢物中可用作生物質能源利用的進行專門和全面地規定。另外，《可再生能源法》雖然把生物質列入調整范圍，但是，對生物質的利用可能產生的環境污染問題等，卻沒有相應規定。因此，也應修改，《可再生能源法》應對太陽能等可再生能源企業產生的危害環境的固體廢料加以規范。

3.《可再生能源法》與《土地管理法》的協調

可再生能源的開發利用尤其是水電、風電的開發利用，能源作物的種植等，需要占用大量土地，例如每個風機至少需要400平方米的土地面積，且風機之間的大量空地不能用于其他建設，只能種植農作物或從事養殖業，否則會影響風機正常運作。由于占地面積大，因而在人口密集的城市不可能建設風場，風場通常都建在風力資源與土地資源相對豐富的農村地區。這就必然會涉及使用農村集體土地的問題。對于中國這樣一個人多地少的國家，征地變得越來越難，這對于風場的建設也是一個嚴重的制約。同時，也可能存在一些對土地利用不夠節約和浪費土地、甚至圈地搶占風資源的問題。

針對大中型水電建設工程征地，國務院2006年3月29日出臺的新的《大中型水利水電工程建設征地補償及移民安置條例》，具體規定了征地的原則、補償、移民安置和法律責任等。為規范風電場用地，國家發改委等部委也于2005年聯合頒布了《風電場工程建設用地和環境保護管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），確立了節約和集約利用土地的原則，并對用地的面積限制、預審工作等進行了規定。但總體上看，現有立法對可再生能源開發利用所涉及的土地使用問題，規定還是過于簡單了。就此而言，也需要對《可再生能源法》加以修改，需要明確規定風電場工程建設盡可能使用未開墾土地，盡可能少占或不占耕地，確需要占用農用地或者耕地的，應嚴格遵守國家農用地轉為建設用地的審批制度。當然，也還有另一個處理辦法，那就是《大中型水利水電工程建設征地補償及移民安置條例》修改為《大中型水利水電、風電工程建設征地及移民安置條例》，將條例的適用范圍擴展到“風電”。

此外，鑒于土地征用容易引起糾紛，同時為減少風電開發成本，也可以借鑒丹麥和德國的做法，允許農民個體或合作集資購買風電機組進行發電并網。這就要求在相關法律中為此作出規定，并對發電并網的具體措施提出要求。如果這樣做，不僅可以把農民自身的那種天然的節約用地的潛力激發出來，而且也能夠調動全社會開發利用可再生能源的熱情。從節約使用土地的角度看，也需要通過修改相關法律，對能源作物的種植做出規定，預防因種植能源作物而侵占農地的問題發生。比如，可以通過修改《土地管理法》，明確規定“種植能源作物不能占用耕地”等。

三、《可再生能源法》與相關經濟立法的協調

經濟法作為我國對國民經濟進行宏觀、整體、綜合調整的法律部門，在國家經濟生活的方方面面發揮作用，其中也包括在可再生能源領域中發揮積極的調整作用。事實上，財政、稅收、金融等宏觀調整手段所發揮的作用是巨大的。正是由于這個原因，《可再生能源法》作為可再生能源領域的產業政策法，也明確規定了國家通過財政、稅收、金融等優惠措施鼓勵可再生能源的發展。

1.《可再生能源法》與財政立法

《可再生能源法》實施以來，財政部等已經制定了《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》和《可再生能源建筑應用專項資金管理暫行辦法》等細則，初步建立了支持可再生能源發展的資金政策體系。但是，規劃中作為《可再生能源法》12個配套實施細則之一的《可再生能源發展稅收政策》仍未出臺，而且已有政策也存在很多缺陷。比如，在現行的實踐中，風電的賦稅比煤電還高，許多財政貼息和稅收的法規存在“實施細則不夠細”、“優惠政策不實惠”等問題。因此，促進可再生能源開發利用的財政稅收法律政策仍有待完善。

首先，需要修改《政府采購法》。政府采購使用財政資金，應當具有實施國家產業政策的功能。我國現行《政府采購法》雖然在立法宗旨上明確了政府采購具有維護國家利益和社會公共利益的目標，但是從內容上看，完全是一部如何規范采購行為的程序法。實際上政府采購應當發揮其實現政府產業意圖的功能。因此建議修改《政府采購法》，明確規定政府采購應當扶持的公共領域，如環境友好型產品和綠色能源與建筑等。

第二，盡快制定可再生能源稅收政策，對可再生能源設備、發電、產品實行增值稅和消費稅的減免優惠，譬如免征變性燃料乙醇的消費稅，規定從事可再生能源開發利用的所得稅抵免制度，并合理組合各種稅收優惠政策以發揮最大的引導和促進作用。

第三，盡快開征化石燃料消費稅。由于可再生能源的開發利用成本高、風險大，所以存在的明顯問題就是比傳統化石能源昂貴。通過進一步提高化石能源稅，縮小可再生能源與化石燃料之間的價格差距，是可以獲得促進可再生能源開發利用的疊加效應的。

2.《可再生能源法》與金融立法

《可再生能源法》明確規定，“對列入國家可再生能源產業發展指導目錄、符合信貸條件的可再生能源開發利用項目，金融機構可以提供有財政貼息的優惠貸款”。但《可再生能源法》實施兩年來，國家并未出臺有關對可再生能源開發利用項目予以財政貼息優惠貸款的具體辦法，因而使可再生能源企業在資金問題遇到重大困難。為此，國家應加快制定有關辦法，明確規定對大型國產風機研發、生產、使用予以貼息優惠貸款、對可再生能源企業延長貸款期限。另外，也需要在相關政策性和商業銀行法中對可再生能源融資租賃制度、抵押貸款制度等加以規定。

3.《可再生能源法》與農業立法的協調

由于對急劇上漲的油價和對氣候變化的擔心，生物燃料變成了綠色技術革命的先鋒，各國都在通過立法去鼓勵開發利用生物燃料。但是，由于生物燃料需要以糧食或者其他農作物為原料進行生產，因而可能與農業政策產生沖突。2008年以來，出現了全球“糧荒”的問題，有人就將生物燃料與糧荒聯系起來，認為生物燃料是造成全球糧荒的原因之一。①在中國，雖然《可再生能源法》第16條規定：“國家鼓勵清潔、高效地開發利用生物質燃料，鼓勵發展能源作物。”我國也對生產生物燃料的能源作物進行了限定：“是指經專門種植，用以提供能源原料的草本和木本植物。”排除了用玉米、大豆等糧食作物生產生物燃料的可能性。但是，即便是草本和木本植物的種植，也需要利用土地，也可能因與糧食爭地而威脅農業生產和糧食安全。對于中國這樣一個人口和農業大國，農業與糧食安全的重要性是不言而喻的。我國《農業法》第3條規定：“國家把農業放在發展國民經濟的首位。”《農業法》用專章規定了“糧食安全”，并明確規定：“國家采取措施保護和提高糧食綜合生產能力，穩步提高糧食生產水平，保障糧食安全。”（32條）。因而《可再生能源法》僅作以上規定，尚顯不夠，還需要作進一步規定，比如，可以規定“種植能源作物應利用鹽堿地、冬閑地、荒山和荒地等未開墾、未利用的邊際土地，避免影響糧食生產”，以限制因種植能源作物對糧食生產可能構成的威脅。同時《農業法》中也應當就可能影響糧食安全的因素（包括種植能源作物等）進行限制性規定，以防止因生物燃料的生產造成中國出現糧荒等不良現象。

四、《可再生能源法》與行政立法的協調

《可再生能源法》確立了國家責任與社會支持相結合、政府調控與市場運作相結合等立法原則，要求政府在促進可再生能源的開發利用中實施大量行政行為，包括組織、協調、調查、規劃、指導、支持、推廣、管理、激勵和監督等，還規定了政府部門的法律責任。因此，《可再生能源法》的實施與行政法關系緊密。

1.《可再生能源法》與《建筑法》的沖突和協調

可再生能源尤其是太陽能在建筑中的應用是可再生能源開發利用的重要領域。《可再生能源法》第17條規定：“國家鼓勵單位和個人安裝和使用太陽能熱水系統、太陽能供熱采暖和制冷系統、太陽能光伏發電系統等太陽能利用系統。國務院建設行政主管部門會同國務院有關部門制定太陽能利用系統與建筑結合的技術經濟政策和技術規范。房地產開發企業應當根據前款規定的技術規范，在建筑物的設計和施工中，為太陽能利用提供必備條件。”此外，為了推進可再生能源在建筑中的應用，建設部等于2006年和2007年先后下發了《關于推進可再生能源在建筑中應用的實施意見》、《關于可再生能源建筑應用示范項目資金管理辦法》、《關于加強可再生能源建筑應用示范管理的通知》和《建設部“十一五”可再生能源建筑應用推廣技術目錄》等，各省市也紛紛出臺了有關建筑物安裝太陽能熱水器的規定，大大促進了可再生能源的建筑應用。但是，現有規定仍然缺陷較多，主要表現在指導性、政策性、鼓勵性和技術性的規定居多，重點仍停留在示范探索和宣傳階段，更多的只是要求應當研究建筑應用的可能性或對應用優先考慮，可操作性和強制性較弱，缺乏責任規定。特別是作為規范建筑行業的綜合性立法《建筑法》，對可再生能源在建筑中的應用并未涉及。因此，顯然需要修改《建筑法》，以求明確規定建筑的設計、施工和使用應當有利于可再生能源的應用，鼓勵利用太陽能、淺層地能、污水余熱、風能、生物質能在建筑物中的采暖制冷、熱水供應、供電照明和炊事用能等，以提高建筑能效、保護生態環境、節約傳統化石能源消耗。另外，國家也有必要制定專門的《民用建筑可再生能源應用條例》，用行政法規來推動民用建筑中可再生能源的應用。

2.《可再生能源法》與教育立法的配合協調

由于我國經濟社會的發展水平較低，人們的生態環境保護意識總體上還不是很強，普通民眾甚至許多政府官員都對發展可再生能源的重要性、迫切性認識不夠。比如，上海市自2005年11月開始向全市居民宣傳認購“綠電”，卻遭到冷遇，主要原因在于上海核定每千瓦時（度）“綠電”比常規電價高出0.53元，如按上海公布的居民用戶年認購“綠電”的最低額度120千瓦時來計算，每戶居民每年將因此增加63.6元的支出。可見，社會公眾自覺自愿地為可再生能源“付費”的意愿很低，而綠色電價制度之所以在一些發達國家（如荷蘭）能夠得到了社會廣泛接受并頗有成效，是以當地民眾具有較高的環保意識為基礎的。

《可再生能源法》第12條第2款規定：國務院教育行政部門應當將可再生能源知識和技術納入普通教育、職業教育課程。從這一規定中可以看出，它顯然應該包括兩個要求：第一，是發展與可再生能源開發利用相關學科的教育，培養人才，促進可再生能源的科研開發和技術進步，如2007年7月15日華北電力大學成立了中國首個可再生能源學院，就是一個很好的例子。第二，是向社會公眾宣傳普及可再生能源的常識，提高人們關于能源短缺、珍惜資源和保護環境的普遍認識，形成有利于可再生能源發展的公眾意識和社會文化。第一個要求屬于產業政策的范圍，而且較容易受到政府、社會與企業的重視。而后者由于不能直接帶來或轉化為看得見的經濟效益，在我國沒有得到應有的關注和投入，中央和地方都沒有出臺相關的制度與政策。

可再生能源常識的普及教育屬于環境教育的一部分，這就要求國家制定有關環境教育的法律或行政法規，以求實現環境教育的法制化，其中，還應規定政府對環境教育的預算投入，結合各地環境與資源的特點，從學校、家庭和社區三個途徑去對全民開展宣傳教育，增強人們的環境與生態保護的意識，改變價值觀念和行為習慣，提高全社會利用可再生能源的自覺性。

五、《可再生能源法》與相關民事立法的協調

我國2007年頒布的《物權法》是十分重要的民事立法。《物權法》在“業主的建筑物區分所有權”一章中明確規定：“業主對建筑物內的住宅、經營性用房等專有部分享有所有權，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。”而對屋頂平臺的所有權，《物權法》沒有進行規定。學者們認為，對于屋頂平臺，“一類是開發商在售房時附贈給業主的，且根據設計只能由某個業主使用的屋頂平臺，其他人不能進入，此種情況，應當可以看作業主專用部分所有權的客體。另一類是由業主共同使用的公共場所。例如根據規劃，對屋頂平臺全體業主都可以利用。對此種情況，可以認為屬于《物權法》第73條所規定的公共場所，應當認為是屬于全體業主共有。”^[2]2003年5月28日出臺的國務院《物業管理條例》規定，經業主選舉設立的業主大會有權“制定、修改物業管理區域內物業共用部位和共用設施設備的使用、公共秩序和環境衛生的維護等方面的規章制度”。

依據上述法律法規的規定，因為屋頂平臺歸全體業主所有，因而應當由全體業主決定樓頂平臺是否可以安裝使用太陽能熱水器。相信在一個小區建成入住時沒有人與全體業主商量是否可以利用屋頂平臺安裝太陽能熱水器，但是，從現實情況看，通常會有事先準備好的《物業服務管理協議》規定不得在小區內安裝太陽能熱水器。我們也發現，甚至有許多小區的《物業服務管理協議》規定不得在小區內安裝太陽能熱水器。據各地媒體報道，全國有近百個大中城市、約有60%以上的小區物業公司都有禁止安裝太陽能熱水器的規定或相關條款。如果用戶強行安裝，必定遭到小區物業公司的起訴，并且多數用戶會敗訴，太陽能熱水器被強制拆除。參見陳昆泉《從小區物業公司禁裝太陽能熱水器現象談〈可再生能源法〉的瑕疵及修補措施的建議》，《中國建設動態（陽光能源）》2007年第2期。這顯然與《可再生能源法》第17條第一款規定的“國家鼓勵單位和個人安裝和使用太陽能熱水系統、太陽能供熱采暖和制冷系統、太陽能光伏發電系統等太陽能利用系統”不一致。

從目前有關業主與物業因安裝太陽能而產生糾紛的案例來看，物業不允許安裝太陽能熱水器基于兩個原因：一是擔心影響房屋質量，導致屋頂漏水等；二是認為太陽能熱水器影響小區景觀。而從法院對這類糾紛的判決來看，雖然當事人的爭執相差無幾，但作出的判決卻大相徑庭，有的法院不支持安裝熱水器，在原告白文榮訴被告北京北方紅旗物業管理有限公司一案中，原告要求安裝太陽能，但被告禁止原告在該樓樓頂安裝太陽能熱水器。北京市通州區人民法院判決原告敗訴。理由是：原被告簽訂的物業管理協議及裝修規定中，雖沒有明確約定禁止原告安裝太陽能熱水器，但禁止安裝的項目應包括所有影響樓宇外觀及安全的附屬設施。有的法院卻支持安裝。在“北京利用太陽能第一案”的世紀家園小區物業公司世博元物業公司起訴業主李某拆除外掛式太陽能熱水器案件中，北京市密云縣人民法院經審理認為，李某與物業公司簽訂的物業委托合同、房屋裝飾裝修協議、入住手冊等三份協議對李某具有法律約束力，但這三份文件對是否允許被告李某在樓房陽臺外安裝太陽能熱水器等懸掛物并無明確約定。此外，物業公司未能提供李某安裝太陽能熱水器存在安全隱患方面的證據，故密云法院依法判決駁回原告世博元物業公司的訴訟請求。但法院的判決有一個共同點，即法院完全按照當事人的約定或者是當事人之間簽訂的《物業管理協議》進行了判決。問題是，對當事人之間協議的尊重也得到了我國《可再生能源法》的肯定。《可再生能源法》第17條第四款規定：“對已建成的建筑物，住戶可以在不影響其質量與安全的前提下安裝符合技術規范和產品標準的太陽能利用系統；但是，當事人另有約定的除外。”這也暴露出我國《可再生能源法》這項規定存在的缺陷，這個缺陷在一定程度上限制了可再生能源特別是太陽能熱水器的使用，即通過物業管理合同來限制太陽能的使用，這顯然是不符合我國《可再生能源法》的立法初衷的。

要改變這種狀況，必須修改《物權法》和《可再生能源法》。在《物權法》的建筑區分所有權中，應當明確規定，“建筑物區分所有權的共有人有權利用建筑物的共有部分合理使用可再生能源，其他共有人不得通過物業管理協議等加以限制”；在《物權法》“相鄰關系”中也需要明確規定，不動產權利人因使用可再生能源取暖、供熱、照明等需要鋪設管線而必須使用相鄰建筑物的，該建筑物的權利人應當提供便利。《可再生能源法》第17條也應當修改為：“對已建成的建筑物，在不影響建筑物質量與安全的前提下，住戶有權安裝符合技術規范和產品標準的太陽能利用系統。物業管理部門不得以影響景觀加以阻撓。物業管理部門以影響建筑質量阻止用戶安裝的，應當就太陽能利用系統影響建筑物質量與安全負舉證責任。”

六、結論

從眼下以及可望的未來看，能源資源問題將是困擾人類的一個重大問題，解決這一問題需要全社會的共同努力，^[3]其中，通過相關立法來加以規范和引導，是人類在解決能源資源問題上求取主動權的有效方式。這樣一來，也就向立法提出了一個重要要求，那就是各項立法都需要貫穿主動解決能源資源問題的基本原則，在這一原則下，謀求法律規定的系統化，形成一個內在統一的制度體系。我們從合理開發利用可再生能源的角度所進行的上述考察，暴露了我國在立法方面存在著“各自為政”的問題，這一問題如果得不到盡快的解決，將會嚴重地妨礙我國開發利用可再生能源的行動，對于我國這樣一個人口眾多、能源資源匱乏的國家來說，其消極影響將是非常嚴重的。

〔參考文獻〕

〔1〕〔3〕王敏正.傳統資源的反思與新資源觀的構建〔J〕.云南師范大學學報（哲學社會科學版），2008，（1）.

〔2〕王利明.物權法研究〔M〕.中國人民大學出版社，2007.600.

（責任編輯：何進平）