可再生能源競爭政策與產業政策的協調與互動

〔摘要〕 可再生能源作為新興的產業，其競爭政策與產業政策的制定與實施和傳統能源產業相比，具有較為突出的個性特征，兩者之間在可再生能源產業發展的現階段較少存在沖突。可再生能源領域產業政策的實施會為可再生能源市場的建立和完善創造基礎和條件，有利于可再生能源領域競爭政策的實現；而可再生能源競爭政策的實施也會有益于可再生能源產業政策的實現并對產業政策實施中的弊端進行有效制約。可再生能源領域競爭政策和產業政策在可再生能源產業發展過程中的動態的協調與互動，使我國競爭主管機關和能源主管機關在行使職能過程中雖然也可能存在一定的沖突，但更多體現出來的是職能的協調與互動。

〔關鍵詞〕 可再生能源；競爭政策；產業政策；競爭主管機關；能源主管機關

〔中圖分類號〕DF467 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2008）06－0023－07

全球性的能源緊張和油價飆升的時代背景，盡管短期內不會也無法改變我國對傳統能源的依賴，但毋庸置疑地會提升可再生能源開發利用在我國能源戰略中的重要性。1997年，歐盟率先制定了可再生能源發展戰略白皮書，提出了到2050年可再生能源在能源消費總量中達到50%的戰略目標；英國、德國提出了2020年可再生能源在其能源消費中占據20%的具體承諾和行動計劃。參見時璟麗、李俊峰《〈可再生能源法〉制定的背景和基本思路》，《上海電力》2005年第6期。可再生能源作為新興的產業，其競爭政策與產業政策的制定與實施和傳統能源產業相比，具有較為突出的個性特征，而可再生能源領域競爭政策與產業政策的關系也會具有較為鮮明的特質。 

一、可再生能源領域競爭政策的制定和實施

競爭政策一般是指市場經濟國家為保護和促進市場競爭而實施的一項基本經濟政策，其核心目標是通過保護和促進市場競爭，確保競爭機制在相關市場發揮作用，從而提高生產效率和資源配置效率，增進消費者福利。競爭政策以競爭法為中心，但是外延要比競爭法廣泛得多，包括競爭法律法規，含有競爭規則的部門法規或其他由政府所采取的強化市場競爭的政策措施。^[1]世界貿易組織也認為，競爭政策的概念包括競爭法和其他旨在促進國家經濟中的競爭的相關措施。競爭政策是一國政府對怎么樣配置市場資源而做的一般制度安排，《反壟斷法》則是核心競爭政策的法律化。《反壟斷法》的制度基石源于競爭政策，而其一旦生效，又會對一國的競爭政策起牽引與固化作用。

1.可再生能源領域競爭政策的制定

市場決定資源配置，市場主體在競爭的壓力下不斷努力，從而推動了社會生產力的發展。競爭與市場是聯系在一起的，競爭的過程和競爭的結果必須在市場中才能得到驗證，因此市場經濟的競爭，實質上就是市場的競爭。市場機制發揮作用的領域越是擴大，競爭政策的作用越會增強。市場要不要形成有效競爭，怎么樣形成有效競爭，這與一國政府的競爭政策密切相關。

為了維護公平和自由的市場競爭，中國從改革開放的方針確定后，就開始逐步制定競爭政策和與競爭相關的法律，《反壟斷法》的頒布使我國的競爭政策得以基本完善。《中華人民共和國反壟斷法》2007年8月30日頒布，2008年8月1日正式施行。我國以《反壟斷法》為核心的競爭政策針對的除了被法定豁免的產業（如農業）外的所有產業，也當然包括可再生能源領域。但是，與許多產業不同，可再生能源發展本身還具有部分非市場性屬性，可再生能源由于受技術和成本的制約，還無法形成可以有效吸引國內外投資的獨立產業。例如，可再生能源發電就很難與常規能源特別是煤電進行競爭。在現有技術水平和政策環境下，除了水電和太陽能熱水器有能力參與市場競爭外，大多數可再生能源開發利用都具有成本高、資源分散、規模小、生產不連續等特點，在現行市場規則下缺乏實質的競爭力，需要政策扶持和激勵。

而我國可再生能源的發展一直以來缺乏穩定的政策，因此基本上屬于國有資本壟斷狀態，民間受資金、技術等方面的限制幾乎沒有進入，因而缺少基礎的競爭條件。在中國，不僅可再生能源如此，即使傳統能源，其競爭市場也尚在培育之中。在此條件下，讓可再生能源之間競爭、甚至讓可再生能源與傳統能源競爭，幾乎是紙上談兵。^[2]由于可再生能源領域的市場機制還沒有真正形成，我國可再生能源領域目前還沒有非常明晰的針對其產業特點的競爭政策，政策和立法對可再生能源領域的競爭結構和競爭機制也關注得比較少，這一點無論是在《可再生能源法》及其配套法規的具體條文中，還是在為了促進可再生能源發展而制定的《可再生能源中長期發展規劃》和《可再生能源發展“十一五規劃”》中，“競爭”一詞都相對較少地被提及可以體現出來。

事實上，以保護和促進市場競爭為中心的競爭政策在可再生能源產業的市場沒有完全建立，競爭還無法充分展開的現階段會發生競爭政策重心的移轉，即從保護和促進競爭向促進可再生能源市場的培育和完善、推動市場機制的資源配置作用的方向移轉，努力確保競爭機制在可再生能源領域發揮作用的基礎條件。這種轉變是由可再生能源產業的發展現狀所決定的，也會隨著可再生能源產業的發展而發生競爭政策重心的再次移轉。同時，可再生能源產業現狀也決定了可再生能源領域競爭政策的制定從一開始就與產業政策的制定密切相關，目前要完成的工作重點不在于促進可再生能源領域的市場競爭，而在于培育可再生能源市場本身。由于可再生能源產業的發展情況與傳統能源產業發展的情況存在明顯的不同，因此兩個領域競爭政策的內容也是不同的。可再生能源領域的競爭政策的選擇是構建可再生能源市場并鼓勵競爭，而傳統能源領域則處于從嚴格管制向放松管制過渡的階段，尚不具備全面放開競爭的條件。因為競爭政策的核心是要排除市場競爭障礙，恢復或培育適合競爭的市場，而當市場本身都無法形成時，競爭政策很難實施和發揮作用，此時，可再生能源競爭政策的制定和實施就不由自主地產生了對產業政策的依賴。

2.可再生能源領域競爭政策的實施

可再生能源領域的競爭政策通過在相關法律、法規的制定和實施中得以實現。競爭政策的實現需要通過市場機制來引導產業發展，所以，可再生能源領域目前實現競爭政策的重點是培育和完善可再生能源市場，而能源領域的法律法規也正在為構建競爭政策實施的基礎發揮作用。例如，《可再生能源法》第4條規定：“國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，通過制定可再生能源開發利用總量目標和采取相應措施，推動可再生能源市場的建立和發展。國家鼓勵各種所有制經濟主體參與可再生能源的開發利用，依法保護可再生能源開發利用者的合法權益。”再如，《能源法》（征求意見稿）第6條規定：“國家積極培育和規范能源市場，發揮市場在能源領域資源配置中的基礎性作用，鼓勵各種所有制主體依法從事能源開發利用活動。”

競爭政策的實現需要通過法律法規來排除市場障礙，恢復和培育適合競爭的市場。為此，除《反壟斷法》外，《能源法》（征求意見稿）第45條規定“國家鼓勵各種所有制主體依法從事能源供應業務，促進能源供應市場的公平有序競爭，提高能源供應服務質量和效率。”第48條規定：“能源輸送管網設施應當向合格的能源用戶和交易主體開放，經營能源輸送管網設施的企業應當依法提供公平、無歧視的接入和輸送服務。”第123條規定：“在關系國家安全和國民經濟命脈的能源領域從事能源開發利用活動的企業，應當承擔相應的社會公共責任，不得濫用壟斷或者支配地位損害國家和公共利益。國務院能源主管部門及有關部門對前款涉及企業的經營活動依法實施監管和調控。”

在可再生能源領域競爭政策的實現過程中，《反壟斷法》第7條《反壟斷法》第7條規定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。前款規定行業的經營者應當依法經營，誠實守信，嚴格自律，接受社會公眾的監督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益。”雖然對國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業進行了規定，但是該規定并不意味著能源領域因為產業的特殊性而當然豁免適用《反壟斷法》，也并不意味著能源企業在《反壟斷法》實施中會有不同于其他市場主體的權利義務。事實上，《反壟斷法》第7條本身在某種程度上只意味著反壟斷法試圖完成它無法完成也不屬于它完成的任務，這些內容并不應該由反壟斷法規定，即便規定了，也沒有任何實際意義，更多是一種與現實的妥協和具有某種安慰的作用，絲毫不影響《反壟斷法》在能源領域的實施。

在我國現階段，可再生能源產業還處于商業化發展的初期，其開發利用存在成本高、風險大、回報率低等問題，投資者往往缺乏投資的經濟動因，可再生能源的開發利用很難依靠市場自發形成，對這種具有戰略性、長期性、高風險、低收益的新型基礎產業，在尊重市場規律的基礎上，必須依靠政府積極的推動。但是，政府推動發展可再生能源的目的是加速其實現商業化和規模化，政府的職責主要體現在營造市場、制定市場規則和規范市場等，通過市場機制引導市場主體開發利用可再生能源，以不斷完善可再生能源競爭政策實施的基礎。

二、可再生能源領域產業政策的制定和實施

產業政策作為國家促進產業發展所采取的一種措施，它的主要作用是在市場機制充分調節市場供求結構的前提下，干預市場調節過程，以推動產業間的協調發展，實現產業結構的合理化，現代化，是國家宏觀調控的重要手段。

1.可再生能源領域產業政策的制定

在制定《可再生能源法》之前，我國政府就已經開始認識到可再生能源開發利用工作的重要性，并陸續出臺了一系列的政策。主要包括：原國家計委制定的《新能源基本建設項目管理的暫行規定》(1997)，國家環境保護總局頒布的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》(2003) 等，國家計委、國家科委、國家經貿委還共同制定了我國《1996～2010年新能源和可再生能源發展綱要》。這些政策是在我國能源戰略的大背景下制定的，即我國能源戰略需要走多元發展的道路，加快能源結構調整，增加石油供應，顯著提高天然氣、核能、可再生能源在能源生產和消費中的比重，努力做到新增能源供應以高效能源、清潔能源、新能源和可再生能源等低碳或無碳優質能源為主。^[3]

2005年，我國《可再生能源法》制定了支持可再生能源發展的電價、稅收、投資等政策，建立了支持可再生能源發展的財政專項資金和全網分攤的可再生能源電價補貼制度。2005年11月，國家發展和改革委員會發布了《可再生能源產業發展指導目錄》，對風能、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能和水能6個領域的88項可再生能源開發利用和裝備制造進行了分類。該目錄闡述了各類可再生能源的技術成熟程度、應用領域、技術條件和國家政策導向，對社會各界參與可再生能源產業可起到指導作用。國家有關部門也將以該目錄為依據，制定可再生能源技術研發、財政稅收、產品價格、投資支持等方面的具體政策和措施。

2007年9月，國家發展和改革委員會印發的《可再生能源中長期發展規劃》明確提出了我國可再生能源發展的戰略重點和總體目標，到2010年，可再生能源消費量將達到能源消費總量的10%，到2020年將達到15%。對資源潛力大、商業化發展前景好的風電和生物質發電等新興可再生能源，在加大技術開發投入力度的同時，采取必要措施擴大市場需求，以持續穩定的市場需求為可再生能源產業的發展創造有利條件。建立以自我創新為主的可再生能源技術開發和產業發展體系，加快可再生能源技術進步，提高設備制造能力，并通過持續的規模化發展提高可再生能源的市場競爭力，為可再生能源的大規模發展奠定基礎。

2008年3月，國家發展和改革委員會印發的《可再生能源發展“十一五規劃”》是指導“十一五”時期我國可再生能源開發利用和引導可再生能源產業發展的主要依據，即“十一五”期間我國可再生能源的產業政策是，大力發展水電，加快發展生物質能、風電和太陽能，加強農村可再生能源開發利用，逐步提高可再生能源在能源供應中的比重，為更大規模開發利用可再生能源創造條件。在“十一五”時期，我國可再生能源發展的主要任務是：（1）擴大可再生能源利用規模和應用領域，緩解能源資源和環境保護的壓力。（2）加快農村可再生能源開發利用，促進社會主義新農村建設。（3）促進技術發展和產業建設，為大規模開發利用可再生能源創造條件。

2.可再生能源領域產業政策的實施

可再生能源領域的產業政策不僅在政府的大量文件中得到認可，而且在法律、法規上也得到了充分的確認，而可再生能源產業政策就在實施這些法律、法規和規劃的過程中得以實現。

我國在《可再生能源法》實施以前，可再生能源政策長期處于不穩定狀態，政策措施不完整，支持力度弱，可再生能源發展緩慢。《可再生能源法》規定了國家責任和全民義務相結合、政府推動和市場引導相結合、現實需求和長遠發展相結合等基本原則，并提出了總量目標、強制上網、分類電價、費用分攤和專項資金等基本制度，為完善可再生能源政策奠定了法制基礎。在《可再生能源法》的推動下，可再生能源發展步伐明顯加快，水電開發、風電、沼氣建設、生物燃料乙醇、太陽能利用的規模越來越大。2006年，水電新增裝機容量超過1000萬千瓦，累計裝機容量達到1.2億千瓦；風電新增裝機容量133萬千瓦，相當于過去20年的總和，總裝機容量達到260萬千瓦；太陽能熱水器生產能力達到2000萬平方

米，累計使用量達到9500萬平方米；生物質能開發利用呈現出多元化發展局面，農村戶用沼氣達到2260萬戶，大中型沼氣工程達到2000多處，沼氣年使用量約100億立方米；農作物秸稈發電示范項目投產運行，生物液體燃料工作全面推進，生物質成型燃料試點取得初步進展。可再生能源技術進步和技術創新步伐大大加快。①在某種程度上我們甚至可以說，《可再生能源法》就是可再生能源領域的產業政策法。而《可再生能源法》的實施細則，如《可再生能源發電有關管理規定》、《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源產業發展指導目錄》、《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》等的實施也在實現著可再生能源的產業政策。

國家產業政策的實施手段很多， 其一是間接誘導的手段，包括財政、稅收、金融、價格、外貿、政府采購等；其二是直接管制手段，它包括了鼓勵、允許、限制、禁止等方面，有時還有配額制、許可制，對工資與價格的直接管制等；其三是行政、信息指導手段，它以經濟展望、勸告以及提供其他信息為表現樣式。產業政策的這些實施手段在保障產業政策實施的同時，也可以促進競爭政策的實現，尤其是在技術研發、國際貿易、教育、中小企業以及可再生能源等領域。^[4]我國可再生能源的弱勢地位以及中國能源供需的緊張狀況都決定了急需國家對可再生能源進行政策性扶持，包括在價格上給予投資者看得見的利潤，以鼓勵資金、人才、技術等盡快地進入可再生能源產業和行業，從而培育可再生能源的市場基礎和市場機制，特別是加速可再生能源工業基礎設施的本地化。^[5]

三、可再生能源領域產業政策與競爭政策的協調與互動

產業政策在許多情況下并不總是積極的競爭政策，競爭政策與產業政策試圖實現的具體目標和實現該目標的路徑均不相同。在現代市場經濟中，產業政策主要是彌補市場機制固有的缺陷，而競爭政策主要是清除市場障礙，政策的重心是不同的。在這樣的情境下，競爭政策與產業政策自然會存在一定的沖突。但是，一個國家實施產業政策并不必然損害競爭，國家在制定產業政策時也會盡可能地考慮競爭政策的理念。同樣，競爭政策也并不是與產業政策互不相容的，其與規模經濟也并不必然矛盾，競爭政策希望實現的是有效的、符合經濟規律的規模。當競爭政策試圖保證某個產業的競爭機制存在時，這個產業的市場機制才能煥發出生機和活力，而當這個產業的市場是活躍和有效競爭時，產業政策中的各種政策和戰略才能真正發揮出效用。^[6]

我國在完善促進可再生能源開發利用的市場環境，采取財政、稅收、價格等綜合措施和強制性的市場份額政策，并通過組織政府投資項目和特許權項目等方式，培育持續穩定的可再生能源市場的過程中，其產業政策和競爭政策事實上較少會出現沖突，更多體現出來的是兩者的協調與互動。在中國可再生能源產業發展的現階段，競爭政策與產業政策都是不可或缺的，競爭政策可以體現市場經濟的基本方向，產業政策可以在短時期內扶持可再生能源產業的發展。

《可再生能源法》是以經濟激勵和市場調節來促進可再生能源的開發利用，改善我國的能源結構，本身就體現了可再生能源領域產業政策與競爭政策的協調與互動。而《可再生能源法》確立的并網發電和全額收購制度、上網電價與費用分攤制度、財政稅收激勵制度雖然都是可再生能源產業的產業政策，但是這些產業政策的實施也在為可再生能源市場的建立和完善，可再生能源產業與傳統能源產業能夠進行競爭創造基礎和條件，有利于可再生能源領域競爭政策的實現。

而可再生能源領域競爭政策的實施也會有益于其產業政策的實現，并與產業政策共同發揮作用，促進可再生能源產業的發展。例如，反壟斷法對強勢主體濫用其優勢地位行為的規制，從另一個側面維護和實現了可再生能源領域的產業政策，有效地防止了傳統能源企業將其在傳統能源領域的優勢不當地延伸到可再生能源領域或者附加其他不合理的條件，影響可再生能源領域的自由競爭、公平競爭。同時，我國能源領域正在進行比較大的規制改革，競爭政策的制定和實施會對規制改革產生重要的影響，甚至會促進能源領域的體制改革。當然，產業政策在實施過程中也會存在一些弊端，這種弊端可能是顯性的，也可能是隱性的。在實現產業政策的過程中，有關部門可能會不當干預微觀經濟活動，或者濫用產業政策賦予主管機關的自由裁量權及經濟資源的支配權，而競爭政策的實施會對產業政策實施中的這些弊端進行有效的制約。

許多國家和地區在反壟斷法立法時選擇了競爭政策優先的原則。例如，歐共體的競爭政策與產業政策存在著沖突和矛盾，歐共體條約第3條提出的在共同體市場建立一個保護競爭不受歪曲的制度，較該條提出的其他任務和措施有著優先適用的地位，即在歐共體其他政策與歐共體競爭政策發生沖突時，優先適用歐共體競爭政策。特別重要的是，歐共體條約第157條最后還強調指出，歐共體產業的競爭力“不得成為共同體實施任何可能歪曲競爭的措施的基礎”。在這種情況下，歐共體的競爭政策與其他政策相比就有著優先適用的地位。^[7]

由于產業政策主要體現在行業立法當中，行業立法及行業主管部門對產業政策的實現可能會存在一個問題，那就是將行業利益甚至企業利益法律化、政策化。①而與競爭政策、立法及競爭主管部門的互動則有利于從全局的角度思考問題，從而保障可再生能源產業乃至能源產業的可持續性發展。競爭政策主要關注競爭機制的維護和消費者利益的保護，而產業政策則更偏重維護產業的發展和生產者的利益。從這個角度講，利益集團對產業政策會更關心和施加更大的影響，而競爭政策的實施本身會很好地制約利益集團對產業政策的不當影響。由于產業政策制定和實施中的弊端可借由競爭政策的制定和實施來對其進行有力的制約，這也是許多國家和地區在產業政策和競爭政策出現沖突時選擇競爭政策優先的理由。②即便在可再生能源領域，雖然產業政策與競爭政策的沖突較小，但是競爭政策優先的選擇在一定程度上還是會減少產業政策在實施中被濫用的情形發生。

四、政策實施中主管機關職能的協調與互動

可再生能源領域的競爭政策與產業政策的沖突在現階段出現的可能性比較小，而體現出來的主要是產業政策與競爭政策的協調與互動（一致性），并因此決定了競爭主管機關與能源主管機關在可再生能源領域職能沖突的罕見性和職能協調與互動的長期性。

競爭主管機關作為可再生能源領域競爭政策的實施主體，其職權主要來自于《反壟斷法》的授權。③能源主管機關作為可再生能源領域產業政策的實施主體，其職權主要來自《可再生能源法》。④但是，兩者的職能并不是涇渭分明的，而是會不時地存在交叉。例如，根據《能源法》（征求意見稿）第53條規定：“國務院能源主管部門會同有關部門依法對具有自然壟斷特征的電力、石油、燃氣等能源輸送管網的公平開放、普遍服務、消費者權益保護等實行專業性監管。具體辦法由國務院制定。”

我們能夠理解的是，行業監管機構對行業壟斷行為具有監管職責是必然的。無論從理論上說還是從國內外的實踐看，無論出于任何原因設置了某種監管機構，它都應對其管轄領域的競爭狀態、競爭秩序和競爭行為擁有監管權，競爭問題是不可能從其監管職能、事項中截然分離或獨立出去的。在職能存在交叉時，競爭主管機關和能源主管機關的職權很難完全隔離，因此會存在共同執法權的情形，如英國在2000年3月生效的《競爭法》第4節中，規定對于受“管制之產業”(regulated industries)在適用本法時，目的事業管制機關與競爭法之主管機關“公平交易局”(OFT)擁有“共同執法權”(concurrent enforcing powers)。^[8]而由于現階段可再生能源領域產業政策與競爭政策的協調與互動，也決定了我國這兩大執法機構職能的協調和互動。

對可再生能源領域市場競爭的維護首先是競爭主管機關的職能，但是，可再生能源領域的市場競爭從來不是也不能僅依靠競爭主管機關的職能行使來完成，能源主管機關在其中也肩負著非常重要的任務。例如，我國《電力法》就針對供電企業是壟斷企業的特點，規定了供電企業“不得拒絕交易”(第26條第1款)、“不得歧視”(第41條)、“不得濫收費用”(第43、44條)等條款，并且在《國家電力監管委員會職能配置內設機構和人員編制規定》中賦予了電監會具有“監管電力市場運行，規范電力市場秩序，維護公平競爭；監管輸電、供電和非競爭性發電業務”的職權，規定電監會市場監管部負責查處操縱市場價格的行為，輸電監管部負責監督輸電企業無歧視和公平開放電網，價格與財務監管部(稽查局)負責按照公平競爭原則，對電力企業兼并重組提出建議。

當然，競爭執法機關對競爭的維護也可以促進能源產業，尤其是可再生能源產業的發展，在這一點上競爭主管機關與可再生能源主管機關的執法目標不謀而合，從而使兩法的互動有了良好的基礎。競爭主管機關與能源主管機關在可再生能源領域職能行使的殊途同歸，說明該領域產業政策與競爭政策更多地體現了一致性。由于可再生能源產業投資成本高，收回周期長，市場主體的投資積極性僅靠市場還無法被調動起來，因此在現階段，產業政策的作用強于競爭政策。但是，隨著可再生能源產業在政府激勵和促進下的不斷發展，產業政策的階段性特征將會呈現出來，當可再生能源產業通過產業政策的扶持，達到一定規模或者具備市場化運作的條件后，產業政策的作用會逐步弱化，而競爭政策的作用會不斷強化，最終會出現競爭政策起主要作用的發展趨勢。

〔參考文獻〕

〔1〕王先林.試論競爭政策與貿易政策的關系〔J〕.河北法學， 2006， 24(1):36-39.

〔2〕〔5〕李艷芳.《可再生能源法》的制度構建與選擇〔J〕.中國人民大學學報，2005，(1).

〔3〕江澤民.對中國能源問題的思考〔J〕.上海交通大學學報，2008，42（3）.

〔4〕〔6〕孟雁北.論產業政策與反壟斷法的沖突與協調〔J〕.社會科學研究， 2005（2）.

〔7〕王曉曄.競爭政策優先——歐共體產業政策與競爭政策〔J〕.國際貿易，2001，(10).

〔8〕史際春，肖竹.《反壟斷法》與行業立法、反壟斷機構與行業監管機構的關系之比較研究及立法建議〔J〕.政法論叢，2005，(4).