論產業政策的法律效力與形式

〔主持人語〕隨著能源供應的日益短缺和環境污染問題的日益加重，新能源和可再生能源的發展受到前所未有的重視。為了給可再生能源的發展提供良好的政策與法律環境，可再生能源的政策與立法問題也成為國家政策制定和立法的焦點問題。繼2005年國家頒布《可再生能源法》后，國家發展與改革委員會和其他部委先后出臺了《可再生能源產業發展指導目錄》、《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》、《可再生能源發電有關管理規定》等一系列有關可再生能源發展的政策。與此同時，可再生能源政策與立法的理論研究正在成為一個熱點，教育部將“新能源與可再生能源政策與立法研究”列為2007年哲學社會科學重大課題攻關項目，以通過跨部門、跨學科的合作研究，突破新能源和可再生能源政策制定與立法過程中遇到的一些重大理論問題，包括：《可再生能源法》與其他相關立法的協調與配合，新能源與可再生能源產業政策的制定，新能源與可再生能源競爭政策的形成，新能源與可再生能源管理體制與機制，新能源與可再生能源經濟激勵制度，新能源與可再生能源配額制，作為新能源和可再生能源主要種類的太陽能、風能、水能、生物質能、地熱能等專項產業政策與立法的形成以及可再生能源立法體系等。本專欄所刊發的幾篇論文，分別對《可再生能源法》與其他相關立法的配合與協調、對新能源與可再生能源產業政策的效力、對可再生能源競爭政策與產業政策的關系進行了深入探討，以期推動可再生能源政策與立法研究的進一步深入。

〔摘要〕 中國改革依循的產業政策在縱深發展中面臨政策規范的效力和形式問題。產業政策的效力可以在經濟學和法學語境下討論，前者側重效率，后者側重合法性并可分為靜態的規范效力和動態的實施效力。產業政策的形式是指產業政策的規范體系。依照“內容決定形式”、“形式決定效力”的理念，產業政策需要處理好與產業規劃、產業法以及相關立法之間的關系。中國可再生能源政策采取立法先導的方式，在確保產業政策的體系性和權威性方面具有借鑒意義。

〔關鍵詞〕 產業政策；產業政策的法律效力；產業政策的形式；產業法；可再生能源政策〔中圖分類號〕DF467 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2008）06－0016－08

一、問題的提出

產業政策是國家基于特定目的對于產業結構為中心的產業要素進行管理的規范體系。一般認為，現代意義上的產業政策始自二戰后的日本。1946年，日本為恢復國民經濟、解決舊經濟結構的矛盾，吉田內閣采納東京大學有澤廣巳教授的建議，將有限的生產資料集中到以煤炭為中心的重點產業，并施以低息貸款、價格補貼等支持措施，有效促進了工礦業的全面發展。該政策實行傳統凱恩斯經濟學忽視的總供給管理，與以往歐美國家宏觀經濟管理政策有所不同，被學者視為是戰后日本產業政策的開始。^[1]其后，日本通產省根據經濟企劃廳確立的規劃目標，分階段、有側重地制定產業政策，逐步構建起組織健全、形式完整的產業政策體系，為戰后經濟快速騰飛提供了政策支撐，強化了世界對產業政策功能的認知。事實上，產業政策是許多國家長期使用的經濟管理手段，從德國李斯特倡導的產業保護到美國1933年的金融分業改革，從中國古代西周的井田制到清朝洋務運動的官辦軍事工業，都是國家對產業管制的表現，管制所依托的政策工具也具有產業政策的色彩。不過，當代學者關注的產業政策是各國在國際經濟一體化過程中產生的共時性現象，是開放世界中融合政府職能變遷、政府間競爭與合作、公眾民主參與、法治意識高漲等因素而生成的普遍社會政策，譬如能源危機下各國出臺的能源政策、技術政策、區域發展政策、環保政策等，都是針對共同的世界性主題而采取的主權應對措施。在此層面上，日本戰后產業政策因其在趕超歐美、爭奪國際競爭地位的現代性和先驗功能，成為學界熱衷參照的藍本。

中國自1978年開始推進的經濟體制改革，具有明顯的產業政策導向特點，表現在：宏觀政策上采取“對內搞活、對外開放”的思路，依照地緣優勢發展特區、流域、邊貿經濟，形成南方-沿海產業集聚區，其后向內地輻射，以推動國民經濟整體的繁榮；微觀政策上針對“二元經濟結構”面臨的生產效率問題，持續實行國有企業改革、農村土地承包經營改革，通過利益機制激活工農兩大傳統產業的資源配置方式。30年的改革實踐可以證明：產業政策是促進社會全面發展的基礎性、誘導性制度，是推動法治進程的先決條件。譬如，國企改革是依照政企分開、逐步塑造有能力適應市場調節機制的獨立主體的思路展開的，國家為此出臺了《全民所有制工業企業法》（1986）、《公司法》（1993）等法律。但是，國企改革更多根據循序調適的產業政策展開的，從擴權讓利、推行承包制租賃制、股份制試點，到“抓大放小”、戰略性改組，均涉及到產業組織、結構、布局及技術等綜合性問題。可以說，跟進改革的制度設計是“雙軌”并進的：一是動態、政策層面上的產業發展規范，二是相對穩定的企業組織及其相關活動立法，前者為后者提供價值導向和行為界域，后者為前者提供載體和實施平臺。

由此看來，中國的改革既不缺乏制度化的產業政策，也不排斥政策發揮功能的機理。但是，在經濟社會縱深發展的環境中，諸多因素對產業政策提出挑戰：其一，隨著市場資源配置范圍的擴展以及企業自主權的增強，產業政策的功能受到制約；其二，隨著立法技術的發展，產業政策需要通過形式不一的規范來分解其目標與內容，規范之間的協調性有待提高；其三，隨著中央-地方權力關系的變遷，產業政策需要保持政府間的層次性、關聯性，其基礎是要劃定政府間的產業規劃權。這些挑戰帶來的現實問題，目前并沒有充分的求解，譬如2007年廣東東莞市提出轄區內廢除養豬業的設想，在招致廣泛爭議后戛然而止。因此，在學理上有必要厘清產業政策的功能與效力，明確產業政策的形式意義。

二、產業政策的效力

產業政策的效力具有多層含義。在經濟學語境中，它用于描述政策對資源配置的效果及其對社會福利的滿足程度，其實質是政府干預產業的影響力。在法學語境中，它可以分為產業政策各類規范間的效力關系以及政策目標的實施狀態兩個方面。經濟學語境中的效力討論試圖解決政府干預產業的范圍和程度問題，其判定標準側重于效率；法學語境中的效力討論旨在解決政府干預產業的形式和內容問題，其判定標準是合法性。對于漸次推進經濟改革和法治建設的中國而言，融合兩種語境的討論更易于解釋本土制度設計的特殊性，以及其可能的發展方向。

（一）經濟學語境下產業政策的效力解釋

產業政策作為一種外在變量，是政府有目的干預產業的工具，其核心功能在于彌補市場失靈，^[2]但這并不妨礙特定時期產業政策用于滿足政治、軍事、文化等環境的需要。因此，產業政策的效力生成應當考慮客觀社會經濟環境。日本經濟學者曾就產業政策對經濟高速增長究竟產生多大影響產生過廣泛爭論，在認可政策的必要性時，多數學者特別強調其對日本社會狀況的推動力，譬如筱原三代平提出的戰爭破壞性與恢復速度的逆反關系、貿易環境惡化導致出口增加、現代大工業與簡單作坊共生、積極引進外國新技術以及富有周期的景氣循環波等增長因素。^[3]客觀環境的復雜性引致政策目標的多元性，進而會影響產業政策效力的評價標準。

與日本戰后不同，中國實施產業政策的經濟環境是農業比很大、地區資源稟賦差異大、企業缺乏自主權、市場發育很不充分。為此，改革采取漸進式的“試錯法”路徑，以產業組織改革為基點，把引進外資與國有企業、農村經濟組織改革有機統一起來，逐步塑造適應經濟體制改革目標要求的市場主體。當主體意識和權利被激活后，產品多元化和競爭機制就逐漸形成，技術、管理不斷升級，原有經濟結構隨之要求調整。1986年，國家在“七五計劃”中明確提出調整產業結構，首次將“產業政策”寫入政策文件。之后，國家中長期規劃和國務院文件中，陸續對產業結構調整、外商投資產業指導、專項產業（如汽車、電子、軟件）發展、區域產業布局等作出指導性安排，譬如國務院發布的《90年代國家產業政策綱要》（1989）、《促進產業結構調整暫行規定》（2005）以及發改委發布的《汽車產業發展政策》等。從內容來看，這些產業政策具有強烈的政府主導性，有些規定在很大程度上直接替代了市場。^[4]這是一個頗有爭議的問題。以公用事業為例，20世紀后半葉英美等國興起的“新公共管理”運動中，政府向企業和非政府組織“外包”公用事業，以提高社會福利。但是，中國目前中央地方府際間事權尚未界清，政企關系尚不清晰，加之公用事業的準公共產品特點（如電網的自然壟斷性與發電、輸變電的競爭性），要劃清產業政策與市場機制的邊界是非常困難的。因此，在傳統管理模式的“路徑依賴”下探索政府權力、功能邊界是漸次完善產業政策效力的權宜之計。

經濟學關注產業政策對市場機制的彌補，可以通過各競爭理論流派及其對政策的影響反映出來。亞當#8226;斯密的自由競爭理論崇尚放任自由的經濟政策，認為市場機制可以實現個人利益與社會利益的協調一致，這是純粹經濟學的理想狀態。哈佛學派與芝加哥學派分別利用其競爭理論影響美國經濟政策，前者從經驗研究出發，倡導通過干預市場結構和市場行為來間接改善預期的市場結果；后者堅持社會達爾文主義，相信市場的自我調節能力，弱化競爭政策作用，將競爭目標僅歸結為消費者福利最大化。^[5]兩大學派的觀點分歧與其所處的社會背景、理論設定的假設前提有密切關聯。面對動態發展的社會，任一學派都無法持續充當政策的基礎。這既有理論因素，也有非理論的政治斗爭、社會力量抗衡乃至國際環境等因素。競爭政策是產業政策的基礎。競爭政策涉及到的產品、行為、結構、福利等因素間關系的復雜性，直接影響到產業政策的目標設計和落實。其中，產品的競爭關系是產業規制的邏輯起點，圍繞產品競爭而形成的市場行為、結構、后果的缺陷和偏差，是產業政策形成的原因。譬如，生產要素在地區間的稟賦差異和流動壁壘，促成打破地區封鎖、加強區域間合作的產業布局政策；產品的國際差異，又促成產業技術升級、產業結構高度化的政策。如此，創造一個符合國情的產品競爭環境是產業政策發揮效力的必要前提，經濟改革的體制目標為之確定了若干環境要素：獨立的市場主體、統一的大市場、有效的政府以及良好的社會公共政策。而塑造這些要素需要脫離開純粹經濟學的理論設計，糅合進公共管理、政策科學等內容，從而使經濟學語境下的產業政策效力外在表現為法學語境下的政策效力。

（二）法學語境下產業政策的效力解釋

在法學語境下，產業政策的效力表現為產業規范的效力，可以從靜態和動態兩個方面理解。靜態效力是指各類產業政策規范之間的關系，或者說產業政策形式上的效力。動態效力是指產業政策規范具體實施所產生的影響，表現為規范對企業、市場、宏觀經濟、社會福利等的影響。產業政策的目標一般是多元化的，動態效力因此也涵蓋了經濟學語境下的政策效力。1．產業政策的靜態效力：規范效力

經濟學多從政策工具角度理解產業政策，將其作為外在變量置于分析模型中考察資源配置的效果；法學則從規范層面理解產業政策，將其置于特定政體中考察其規范來源及其效力的合法性。在現行規范體系中，產業政策規范凸現出顯著的形式各異、龐雜交錯的特點。形式上，產業政策不僅通過憲法、法律、行政法規、地方性法規、行政規章等規范性文件得以規定，還大量通過黨的文件、國家規劃、政府及其部門的工作安排乃至于偶發性的文件、命令等形式表現出來。這種現狀存在的基本原因是產業規制問題的結構性、復雜性，譬如推行節能措施涉及到節能產品、企業、技術，節能教育、消費，節能推廣、監管以及節能促進（如獎懲、優惠）等多部門、多環節工作，各管理主體因其職能制定規范，在利益相左時，規范的沖突在所難免，目前常見的沖突主要表現在府際間的規范沖突，即各級政府及其部門相互之間的規范沖突。此外，大量偶發性規范（譬如關閉小企業、全行業停業整頓）也會削弱規范間的效力。

規范間效力關系的模糊及沖突是中國法治社會構建中比較普遍的問題。這里既有權力（利）和利益界限不清、缺乏可行的調和機制問題，也有面對新問題缺乏規范創新、立法技術落后等因素。近年來，國內法學界開始借用并引進國外“軟法”理論，對一般不具有司法適用性，但實際上產生法律或者非法律效果的制度進行考察。其中，政法慣例、公共政策是公域軟法規范的主要淵源。^[6]結合內容來看，產業政策就是一種典型的軟法。這一方面是因為產業規制首先是對市場失靈的彌補，而判斷何謂失靈并采取相應措施需要依據繁雜的社會治理機制，市場的靈活變動又使得產業政策不可能呈現“硬法”所具有的嚴格邏輯規范以及公權力保障；另一方面，市場效果是企業、消費者、政府、非政府組織機構等社會主體共同作用的結果，在民主化社會治理中，各方主體都有相應話語權和行動自由，決策中便呈現出規則紛呈的現象。當然，中國目前的產業政策基本還是由政府制定發布的。但是，面對市場化、民主化的發展方向，政策規范的效力在實施中明顯暴露出“軟法”的弊端。

2．產業政策的動態效力：實施效力

產業政策的價值目標需要與現實社會相結合才能得以體現，這涉及政策的實施。政策實施是將抽象規范轉化為實際行動的社會管理過程，既包括政策對象依循規范自我調整的過程，也包括政策管理者依照職能引導、監督規范轉化的過程。與財政、金融等需求管理政策不同的是，產業政策的實施主體是普遍具有利益取向和競爭要求的主體，政策實施的障礙很多，表現在：其一，產業政策首先是政府間權力和利益調整的工具，比如中央要求地方關閉“五小企業”，必然觸及地方政府利益，在府際間產生利益沖突，增加政策實施的難度；其二，產業政策的終端受體是眾多利益驅動的企業群，缺乏剛性約束的規范對企業充其量只會產生“廣告效應”；其三，產業政策通常需要相關市場主體（如商業銀行）的支持，在競爭性市場中，這些主體不會輕易犧牲個體利益去換取社會利益，除非有社會聲譽、社會責任等激勵性機制；其四，政府可以控制的各種資源通常不能滿足市場的需求，在地方權力膨脹的情況下，中央政府財力控制產生的影響趨弱；其五，產業政策對普通民眾的參與性考慮尚不夠充分，從而缺乏推動政策實施的社會大多數。

妨礙產業政策實施的因素很多，但這并不否認業已實施的部分產業政策的有效性，尤其是通過行政命令或者特殊制度安排直接實現政策目標，譬如對外商投資項目實行禁止、限制目錄管理，從市場準入環節對市場結構進行政策安排；或者采用強制性技術標準，將不符合標準的企業排擠出市場。需要明確的是，產業政策試圖解決的問題是動態發展中的結構性問題，是各產業及其相互間關系的問題。在此意義上，產業結構政策是產業政策的核心內容。結構性問題的解決需要調動社會各方面力量，并且需要整合、協調這些力量。有一種普遍觀點認為，影響產業政策實施效力的原因是政策規范沒有涉及法律責任，因此缺乏行為后果的預期，造成行為的任意性。這是對產業政策的片面理解。產業政策規范可以是宏觀的產業結構安排，也可以是微觀的產業準入管制。各層面政策規范所設定的權義關系是有差別但是相關聯的，如政府產業監管責任、企業產業競爭責任、消費者產業監督責任等。一些規范之所以流于形式，與制定產業政策的理念、方法、技術等方面的滯后性，以及體制轉軌存在的過渡性問題有關聯。在漸變的體制框架內，從規范層面對產業政策進行合理調整，有利于產業政策的順利實施。

三、產業政策的形式

產業政策的形式表現為各類產業政策規范。如前所言，目前中國產業政策規范尚缺乏合理、科學的安排，并因此影響到政策實施的效力。為此，需要明確思路、創新方法，理清各種產業政策規范間關系，并實行規范間的科學整合，使其符合憲政結構所要求的規范體系。

（一）確立“內容決定形式”、“形式決定效力”的基本理念

產業經濟學構建了比較成熟的產業理論，譬如產品周期理論、產業梯度轉移理論、產業趨同理論、產業結構合理化理論等。依據產業理論對產業現狀分析而得出的產業問題，構成產業政策形式的直接依據。選擇何種規范形式解決產業問題，需要首先考慮產業問題的重要性，然后根據立法權限通過不同形式具體安排產業政策，即“內容決定形式”，譬如由中央政府制定綜合性中長期產業規劃（政策）以及重要的專門產業規劃（政策）。由于不同產業政策形式的制定主體在既定憲政結構中擁有穩定的權力界限，主體間的權力關系直接影響到政策規范的效力，即“形式決定效力”。那么，如何區分產業問題的重要性？如何在府際間分配產業問題的規制權？這是一個需要不斷探索的話題。從產業政策追求的利益目標出發，中央政府適宜解決產業結構、產業布局等宏觀性、主導性問題，地方政府適宜解決產業組織、產業技術等微觀性、輔助性問題。在各級政府內部，綜合性、基礎性產業問題由本級政府管理，其余可由政府職能部門乃至于授權的企業、非政府組織處理。不過，產業政策并不適宜層層決策、各自為政，否則會強化“地區封鎖”的弊端。基于市場一體化的體制目標，產業政策更應突破區域樊籬，鼓勵跨區域協商、合作的產業政策形式。目前，一些地方政府在區域經濟一體化過程中制訂的產業合作協議就是很好的政策創新，譬如《環渤海信息產業合作框架協議》（2005）、《環北部灣區域旅游合作協議》（2007）。

（二）產業政策與產業規劃、產業法的關系

目前中國的產業政策規范中，產業政策與產業規劃、產業法之間的關系沒有理順，相互交叉重疊或者缺乏銜接的問題較多，影響政策目標的權威性和連續性。

1．產業政策與規劃的關系

產業政策是否等同于規劃（本文與計劃同義），在學界存在爭議。在經濟學語境中，產業政策與財政、金融政策同屬于調控總量的宏觀經濟政策，而規劃則是與經濟、法律、行政等并列的宏觀調控手段。^[7]在法學語境中，由于這兩個概念是從經濟學移植過來的，學界對其內涵的爭議缺乏建設性結論，更多是從其表現形式進行考察，“軟法”研究即是一例。日本的經驗是，經濟企劃廳負責制定政府總體經濟計劃，通產省負責制定具體產業政策；國民經濟計劃在某種程度上反映各個方面的產業政策。^[8]中國在1987年黨的十三大報告中明確提出：計劃管理的重點應轉向制訂產業政策，通過綜合運用各種經濟杠桿，促進產業政策的實現。可見，規劃與產業政策在內容上有相通之處。按學者分析，規劃管理的主要內容是指標管理，即規劃內容、任務和目標的具體化和數量化。^[9]如果規劃是某行業的發展目標與政策工具，制定機關也可以將其外化為產業政策。不過，規劃形式比較單一，產業政策形式則是靈活多樣的。

在中國目前的憲政結構下，綜合性中長期規劃以及國民經濟年度計劃是要經過全國人民代表大會決議的。表決后的規劃對中央各部門、地方各級政府具有直接的指導作用。各地區規劃、專項規劃原則上要符合現行權力配置和服從關系。產業政策則是執行規劃的一種手段，由國務院及其各部委以及地方政府采用不同形式制定并落實。當產業政策采用法律形式時，必須經過全國人民代表大會或者其常委會通過，譬如《農業法》、《城鄉規劃法》等。

2．產業政策與產業法的關系

產業法是按照《立法法》規定的條件和程序，在技術上表現為規范性法律文件的產業政策。日本政府在推行產業政策過程中，也適時將其通過法律、法規等形式表現出來。其中，產業基本法被視為產業“母法”，^[10]規定某一產業或者整個產業的基本方針，內容相對比較穩定。此外，日本還根據形勢發展制定一些臨時性法律規范，如《電子工業振興臨時措施法》。中國也有類似做法。譬如，1993年通過的《農業法》規定了包括農業生產經營體制、農業生產、農產品流通與加工、糧食安全、農業投入、農業科技、農業環境保護、農民權益保護等事關農業發展的多方面事項，內容原則、籠統，不具有直接的執行力，但是明確了農業發展的基本方針、目標、思路和措施。事實上，推動農業發展更為具體的規范是中央在1982-1986年期間發布的5個“一號文件”以及自2004-2008年恢復發布的5個“一號文件”。這10個“一號文件”結合當下農村問題，有針對性地提出農業發展的方向和措施，某種程度上成為年度農村工作規劃。因此，產業法未必要等到產業政策的成效顯著時才推行。相反，政策制定者需要考慮的是，采取何種形式能夠更加有利于產業發展目標的實現。國務院2000年6月24日發布的《鼓勵軟件產業和集成電路產業發展的若干政策》，就是通過行政法規的形式對軟件、集成電路產業的發展目標及其政策工具作了原則性規定，是將產業政策法規化的一種有益嘗試。比起零碎、雜亂的政策規范，這種在技術上比較正式、成熟的政策形式更利于促進產業政策的系統化和權威性。

當然，也有一些技術上的爭議，比如產業法能否稱為“產業政策法”、產業法如何規定產業責任。筆者認為，稱謂的爭議不是技術問題而是理念問題。美國2005年《能源政策法》就是將產業政策與法有機結合的實踐。該法沒有停留在常規產業政策的原則性指導上，而是通過具體指標與時間表、禁令、責任等形式，使政策目標便于落實，譬如政府從2006年起10年內給予新法各項計劃配套總額為145億美元的減稅優惠及補助；所有政府建筑從2006年至2015年間，單位面積的建筑能耗應該在2003年基礎上每年降低2%；從2007年起，美國將原有“夏令時”時間增加四周等。^[11]對于類似的主題，中國政府可能需要若干部門次第發布文件，造成目標與措施間的協調性降低。基于同樣理念，一些部門在制定產業政策時，過分強調形式上的“產業政策”，譬如以《××產業政策》為名，內容上缺乏足夠的創新。

3．產業政策與相關立法的關系

筆者認為，在現行經濟立法中，產業政策是指導各類經濟活動及其管理行為的基礎。理由是：其一，產業政策是經濟體制改革目標細化的基礎形態，政府可以做什么？市場可以做什么？政府改革的目標是什么？市場發展的目標模式是什么？都可以通過不同時期的產業政策明確下來，這也符合中國產業政策的現實。其二，產業政策是政企行為規定性的前提和基礎，政府行為以不妨礙市場調節機制及其效益為界限，企業行為通常以“符合國家產業政策”為界限，此類規定在市場準入、監管制度中隨處可見，如項目特許經營、貸款審批、股票上市核準、稅收優惠等管理中。其三，產業政策是彌補其他立法滯后的替代方式，市場總供給狀況是不斷變化的，市場變化要求規則及時跟進，在立法修訂條件不成熟的情況下，適時出臺的產業政策可以彌補規則缺失的不足。

基于產業政策的基礎功能，涉及政策支持工具的各部門政策或立法，應當主動配合產業政策的制定和實施，否則，產業政策可能流于形式。為夯實產業政策的基礎性，國家需要明確產業政策的制定權限，鼓勵多元主體參與產業政策的制定過程，并確立統籌兼顧的審核制度，以提高企業和社會公眾對產業政策的可預期性，為政策的實施創造合法性和民主基礎。

四、一個范例：可再生能源政策

可再生能源也稱新能源、非化石能源，是傳統能源面臨枯竭、污染嚴重等問題時，世界各國不斷開發、利用的新資源。中國在能源基本立法沒有出臺的情況下，于2005年2月先行頒布了《可再生能源法》。作為可再生能源產業政策的“母法”，該法原則規定了新能源發展的規劃、產業指導和推廣應用，并且具體設定了電網企業依照上網電價全額收購新能源電量的義務，并對相關費用分攤做出安排。作為新能源推廣的關鍵制度，國家發改委于2006年1月發布《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，配合《可再生能源法》的實施。該辦法對電價制定、費用支付和分攤的具體辦法做了規定，為推動可再生能源的開發利用提供了至關重要的立法支持。2007年7月，國家電監會發布《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》，為前述制度提供了實施保障。

不過，可再生能源開發利用是一項長期的系統工程。《可再生能源法》規定的很多制度需要進一步細化。譬如，該法規定了可再生能源資源總量的調查和規劃制度。2006年中央發布的“十一五規劃”中，對并網風電裝機、生物質發電裝機分別提出500萬千瓦、550萬千瓦的目標，并倡導開發利用太陽能、地熱能和海洋能。隨后，國家發改委于2007年4月發布《能源發展“十一五”規劃》，進一步將可再生能源生產量確定為：至2010年，水電及其他可再生能源占24.46億噸標準煤的7.5%和0.5%；并提出“以規模化建設帶動產業化發展”的建設目標，重點發展“可再生能源低成本規模化開發利用”的先進適用技術。2007年8月，國家發改委發布《可再生能源中長期發展規劃》，對目前國際和中國可再生能源開發利用現狀進行比較說明，重點對發展的總體目標和具體目標，以及水電、生物質、風電、太陽能等重點發展領域提出規劃目標。譬如到2020年形成以自主知識產權為主的國內可再生能源裝備能力，全國水電裝機容量達到3億千瓦，生物質發電總裝機容量達到3000萬千瓦，使用清潔可再生能源的農戶普及率達到70%以上。針對這些目標，該規劃還提出投資估算和經濟、環境、社會效益分析，并對重點發展區域和項目提出建議和安排，譬如在2010年前，在廣西、重慶、四川等地建設若干個以薯類作為原料的燃料乙醇試點項目；到2020年，建成新疆達坂城、甘肅玉門、蘇滬沿海、內蒙古輝騰錫勒、河北張北和吉林白城等6個百萬千瓦級大型風電基地，并對實施保障措施作出原則性規定。

2008年3月，國家發改委再次發布《可再生能源發展“十一五”規劃》，對“十一五”時期可再生能源的形勢任務、指導思想、發展目標、總體布局、重點領域以及保障措施、激勵政策做了規定，是指導“十一五”時期中國可再生能源開發利用和引導可再生能源產業發展的主要依據。但是如同前述所有關于可再生能源的規范性文件一樣，規劃在支持和保障措施方面是一個明顯的“軟肋”，譬如財稅政策的扶持、市場供求的保障、技術水平的提高等方面的規定缺乏實質性措施。產生這些問題的主要原因是缺乏足夠的政府間協調與合作，產業政策在經濟政策體系中缺乏應有的權威性。在日本，產業政策在制定過程中，需要提交負責財稅、外資管理等事務的大藏省以及內閣法制局，前者從政策支持角度進行審核調整，后者從合法性角度審查。有些重要決策需要經過國會討論來決定。對中國的可再生能源發展而言，因其在整個經濟活動中的重要性，作為產業政策中的基礎政策，可再生能源政策理當由全國人大及其常委會或者國務院依照職權制定發布相關文件，即便是由發改委出臺的產業政策，也應當事先取得相關配合部門的同意，將可再生能源政策的保障措施提前落實。

應該說，中國可再生能源政策是首先通過正式立法形式來確定產業政策相關內容的，即產業政策制定初期即采取立法形式，使政策邊界得以明確，為日后相關政策的制定和延續提供了法律依據，保證其實施的權威性和連續性。這種思路值得其他產業規制予以借鑒。中國到目前為止還沒有以“可再生能源產業政策”名義出臺的文件，如果需要制定，理應將在包括產業規模化、市場競爭監管、技術研發、財稅支持等在內的支持措施方面下功夫，將相關制度進一步具體化。

五、建議和結論

隨著政府宏觀調控市場職能的擴展，以及政府依法行政要求的增強，通過制定和實施產業政策就成為政府管理經濟的重要方式。如前分析，推行規范化的產業政策既需要調整經濟管理理念，也需要調整政府管理職能。為此，產業政策的制定和實施更加需要符合市場發展和法治建設的要求，具體而言，需要在以下方面加以改進：

其一，提高產業總體規劃的意識和能力。日本產業政策的重要特點不是對個別產業的扶持進行研究，而是就經濟整體的產業結構變化進行一般平衡分析，這種產業整體構想集中體現為通產省產業結構審議會每10年一次的“產業結構設想”。^[12]中國也相繼發布過類似文件，但更多反映在國家中長期規劃中。

其二，合理界定中央與地方的產業規劃權。中央與地方的規劃權限在《憲法》中作了原則規定，但是，由于中國經濟發展中的“地區封鎖”，客觀上造成許多分散的市場。合理確定中央與地方對某一產業或者數種產業發展的規劃權，是確保產業政策上下協調一致的前提。當然，產業規劃權作為地方自治權的一種形式，其權能更多需要依賴地方自治權的界定。

其三，推進產業政策制定的民主化。產業政策直接調整的對象是廣大企業，也影響到消費終端的廣大公眾。為確保產業政策的有效落實，政策制定過程中應當吸收企業、民眾等參與。日本產業政策決策民主化的核心是采取“官、民聯合”的決策方式，在決策中發揮市議會、民間經濟團體的作用。^[13]日本政府設立各種職能的審議會，作為政府決策的咨詢機構。審議會成員從企業家、知識階層、政府官員中選拔。審議過程中，沖突的利益集團的矛盾能夠得到調整。近年來，中國政府在立法中也逐步引入民眾參與形式，但力度還不夠。在產業政策制定方面，需要更多考慮企業、民眾、非政府組織等的利益。

其四，盡快確定實施產業政策的協調機制。很多產業政策表現為“軟法”，是因為規范缺乏“硬約束”。為此，政府之間、政府與其他社會主體之間需要構建合理的協調機制。日本在產業政策實施中，經常采用行政指導方式，即通過各種意見、建議、希望等方式將政策“軟化”。中國政府也采取座談會、協調會等方式處理政策實施障礙，但不夠普遍，企業和民眾支持的基礎不夠充分。同樣，政府之間的協調機制也沒有形成制度，府際間的糾紛尚沒有可行的救濟途徑。為此，可以借鑒日本地方分權推進委員會的改革措施，設立“國家地方糾紛問題處理委員會”，公平、獨立地審查中央地方的矛盾。^[14]

其五，創新各類產業政策的獨特制度。產業政策要得以推行，首先取決于制度設計的合理性和創新性。量化指標管理是很多產業政策慣常采用的措施，但如何將量化指標落實到具體的企業行為，就需要根據行業特點創新制度。強制上網收購是《可再生能源法》設計的一項制度創新，圍繞該制度，立法還設計了并網發電的特許經營以及費用分攤制度，將政府管制與市場機制有機結合，較好地體現了產業政策的特點。有觀點分析中國汽車產業政策時指出，汽車產業制定者過于迷信政府干預的效力，甚至沒有認識到政府在培養汽車產業市場機制方面的職責，導致2004年汽車產業政策幾乎是禁止性的進入限制。^[15]這是政府在制定產業政策時需要注意的。

其六，強化產業責任。產業政策是一項宏觀調控政策，但是這并不意味著宏觀政策中不能確定具體的產業責任。按照法律規范的邏輯關系，只要規范明確了權利義務內容，就可以生成違反義務的責任，譬如《可再生能源法》規定了電網企業按規定收購新能源電量的義務，相應在“法律責任”部分就明確規定企業不按規定收購時應承擔的民事賠償責任。當然，這種義務-責任的對等關系建立在強制性義務規范基礎上。對于非強制性義務規范，政府可以通過教育、宣傳、非正式協商等方式來予以落實。

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