政府保障“住有所居”責任的思考

摘要：政府責任問題不僅是憲法、行政法研究的問題，而且應當是經濟法學研究的重要課題。比較政府采用干預、參與兩種方式介入經濟活動，政府作為當事人參與經濟活動承擔法律責任似乎毋庸置疑。通過比較中國《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》和法國《可抗辯居住權法案》，可以看出：政府保障“住有所居”中承擔的責任是對“城市低收入家庭”的責任。應當是一種對外而不是對內的責任，是財產責任而不是行政責任；實現政府責任需要建立相應的救濟制度。

關鍵詞：住有所居；政府責任；時外責任；財產責任；救濟制度

中圖分類號：D922.181 文獻標識碼：A 文章編號：1003－1502(2008)01－0088－04

胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出：努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。聯合國《伊斯坦布爾人居宣言》確定了兩個全球目標，即保證人人享有適當住房和使人類住區更安全、更健康、更舒適、更公平、更持久，也更具效率。《伊斯坦布爾人居宣言》所說的居住理想是：“每個人都有個安全的家，能過上有尊嚴、身體健康、安全、幸福和充滿希望的體面生活。”筆者以為，住有所居要能夠成為現實，需要政府承擔相應的義務及其責任。

一、關于政府的責任

關于責任政府的說法近些年不絕于耳，關于政府承擔的責任，有行政、政治、道德、法律等方面責任說。張成福講：“民主政治與民主行政在本質上必然是責任政府。責任政府意味著政府能積極地回應、滿足和實現公民的正當要求，責任政府要求政府承擔道德的、政治的、行政的、法律上的責任。同時，責任政府也意味著一套對政府的控制機制。”

筆者認為，不同的責任種類，一方面與責任的性質不同有關，另～方面可能與政府承擔責任的對象有關。如，政治責任應當是“政府對議會的責任”，一般來講。采取內閣制政府體制的稱為責任政府，是指對產生政府的議會負有政治責任的政府；行政責任是下級政府對上級政府以及政府工作人員對行政機關在行使職權過程中的不當行為或違法行為的法律責任；道德責任則是政府對社會公眾的責任，指政府應當積極地對社會公眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現公眾的需求和利益。

如果按照對內對外而言，責任政府既有對內的責任，也應當有對外的責任。政治責任和道德責任是對外的責任，行政責任是一種內部責任。遺憾的是，中國長期以來主要的制度建設是著眼于政府的內部責任。筆者認為，民主政治要求，除在政府體系內完善基于隸屬關系和專門監察關系確立的內部責任關系外，更重要的是從政府體系外引進問責主體，促進政府對人民代表大會和民眾負責的責任體系的誕生。

二、政府保障“住有所居”責任的性質

我們這里說的政府保障“住有所居”的責任是指法律責任。凱爾森講：“法律責任的概念是與法律義務相關聯的概念，一個人在法律上對一定行為負責，或者他在此承擔法律責任，意思就是，如果做相反的行為，他應受制裁。”_習即政府有保障“住有所居”的法律義務，如果沒有履行這一義務，應當承擔相應的法律責任。

1、中國目前規定的是一種對內責任

2007年8月《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(以下簡稱《意見》)第20條規定：對解決城市低收入家庭住房困難的工作要加強監督檢查。2007年底前，直轄市、計劃單列市和省會(首府)城市要把解決城市低收入家庭住房困難的發展規劃和年度計劃報建設部備案，其他城市報省(區、市)建設主管部門備案。建設部會同監察部等有關部門負責本意見執行情況的監督檢查，對工作不落實、措施不到位的地區，要通報批評，限期整改，并追究有關領導責任。對在解決城市低收入家庭住房困難工作中以權謀私、玩忽職守的，要依法依規追究有關責任人的行政和法律責任。

江西省委副書記、代省長吳新雄在2006年11月9日就中低收入家庭買得起基本住房和群眾代表進行座談時明確表示：中低收入者買不起房將追究市長責任。確保全省中低收入家庭只用8～10年“凈”積蓄，就能買得起80平方米左右的經濟適用房。江西省政府還將與各市市長簽訂相關責任狀，如果中低收入者買不起房，將追究市長的直接責任。江西將出臺更為詳細的政策、措施和辦法，由江西省建設廳、國土資源廳、發改委等部門認真研究經論證后正式公布，于2007年全面實施。

上面規定的責任，無論是國務院的規定還是江西省的規定都是一種行政責任，是一種對內的責任。其核心特點是行政性、不對等性，是下級對上級負責。對于這些責任，中國的官員非常關心，但對社會的影響不大，與相關當事人也沒有什么直接的關系，但卻是中國政府責任制的實質性的內容。這一行政性責任雖然缺乏程序，具有很強的行政性，但也能夠運作有效。中國行政性問責制的特點是：中央政府針對地方政府；上一級官員針對下一級官員。中國的行政性問責，往往是根據領導人的意愿來問責，是表明領導人的決心和信心，似乎不是為了解決相關當事人的問題。

2、法國規定的是一種對外責任

法國政府部長會議2007年1月17日通過了《可抗辯居住權法案》，承諾增加住房建設投入，在法國基本實現人人有房住。該法案規定，政府應滿足低收入者、無家可歸者等人士對由政府補貼的社會住房的需要。從2008年12月1日起，在住房申請沒有收到滿意答復的情況下，5類住房困難戶(無房戶、將被逐出現住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時住房者、居住在惡劣或危險環境中的人、與未成年子女同住且住房面積不達標的人)可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。從2012年1月1日起，“可抗辯居住權”將向更大范圍的人群開放。

法國規定的責任如果說在法國是一種行政責任，但是在中國顯然已經不是了。因為中國的行政責任除了行政主體和公務員的行政處分，就是行政相對人的行政處罰等責任。而《可抗辯居住權法案》規定的是政府對“住房困難戶”的義務及其責任，是一種對外的責任和財產責任。其核心特點是平等性，有程序保障。

3、對法國規定的分析

筆者以為，法國《可抗辯居住權法案》規定的責任，即政府保障“住有所居”的責任，可以用經濟法中政府參與經濟活動理論進行分析。

(1)政府參與經濟活動法是經濟法的重要組成部分

政府參與經濟活動法是經濟法的重要組成部分，與政府干預經濟活動法所不同的是，在政府參與經濟活動法中，政府處于當事人的身份，直接與相對一方發生物質交換關系，享有權利、履行義務并承擔相應法律責任。政府參與經濟活動的身份有公權主體和私權主體之分，政府保障“住有所居”的責任應當是政府作為私權主體參與經濟活動的法律責任。

國內外許多經濟法學者都注意到，政府作為一方主體，在不同的經濟法律關系中有不同的地位，并提出了政府以私權主體的身份“參與”經濟活動的一些基本理論。當然，有的學者并沒有直接用“參與”或“參與法”的概念。

法國學者阿萊克西·雅克曼和居伊·施朗斯在《經濟法》一書中明確提出了政府在不同經濟法律關系中的不同地位，他們將政府以私權主體的身份“參與”經濟活動稱之為政府的直接經濟活動，并使用“商人政府”的概念以區別于“憲政政府”。日本學者金澤良雄教授將政府以私權主體的身份“參與”經濟活動稱之為政府直接介入經濟。他將經濟法的調整方法大致分為兩類：一為政府權力的強制調整；二為非權力的調整。非權力的調整方法名之日直接介入經濟的調整方法。他認為，直接介入經濟的調整方法，是指政府使用非權力的、私法的手段直接介入經濟生活的一種方式。這種調整一般在政府作為經濟活動的主體和政府對于私人經濟給予經濟援助的情況下才發生。他認為這是市場機制的政府介入，其目的在于發生人為的、政策的作用，以克服自由主義經濟體制自動調節不充分的傾向。

漆多俊教授認為政府直接參與經濟活動的一個主要原因就是：由于市場機制的唯利性，對于有些經濟領域，一般市場主體不能(也不愿)進入發揮作用。針對這種情況，政府介入經濟后，便只得以政府擁有和可支配的資產參與投資經營，以促進那些對于國計民生和國民經濟總體利益與長遠發展關系重大的而民間投資不愿進入的行業、產業或地區的經濟發展，借此以直接調節社會經濟的結構和運行。史際春教授提出，政府對經濟的參與應當作為經濟法的調整對象。顧功耘教授也認為，國有參與關系應當是經濟法的具體調整對象之一。在論述國有參與關系時，他指出，“以往人們常常用‘裁判員’來形容現代政府在經濟領域的角色定位，以此區別于‘運動員’時代的政府職能。立足于國有參與這一領域，我們認為，其實‘裁判員’還不足以準確形容現代政府的角色，現代政府在經濟管理活動中更接近于‘主持人’的角色，根據需要調動氣氛(宏觀調控)，維持會場秩序(微觀規制)，必要時還須赤膊上陣，臨時客串(國有參與)。”因此，他認為經濟法應包括國有參與法這個子部門法。

(2)“政府”是政府參與經濟法中的法律責任主體

政府參與經濟活動法的調整對象，如果從主體說是調整政府作為當事人與其他個人和組織之間的社會經濟關系，而從客體說則是調整社會所有財產(一般稱為國有財產)的取得、使用、處分、管理和監督等過程中發生的社會經濟關系。政府參與法的特點在于：第一，政府是法律關系的一方當事人，政府在其中享有權利或負有義務，法的適用的行為(過程)持續到該權利義務的實現；第二，政府參與經濟活動所形成的法律關系，主體權利義務主要指向的對象是國有資產，即社會性的財產。政府參與經濟活動，利用的資源是國有資產。政府需要動用國有資產參與經濟活動；第三，政府參與經濟活動是國家直接地介入經濟生活的一種方式，是對國民經濟的直接管理。如政府對某些行業直接投資和經營。給社會提供公共產品和服務；第四。在政府參與的經濟活動中，政府是一方當事人，與另一方當事人形成經濟法律關系，因此政府直接對自己的行為負責，承擔直接法律責任，政府的法律責任主要是財產責任。

政府參與經濟活動應承擔法律責任，是因為政府在參與經濟活動時是以當事人的身份同個人和組織發生經濟關系的。政府應對其參與的經濟活動所產生的利益、風險和后果享有權利、承擔責任。應當說明的是，政府作為當事人承擔的責任只能是民事責任或稱為賠償責任，不可能有行政責任和刑事責任，因為這兩種責任對另一方當事人而言基本沒有意義。

作為當事人的政府參與經濟活動與相對方可以理解為是一種債權人和債務人的對應關系。如政府承諾援助經濟性弱者時是債務人。當然，這種政府作為債務人的對應關系具有不同于私法上債務關系的種種特征：第一，內容上的法定性。對于政府為一方主體的債權債務關系而言，所有的債權、債務都是法定的。而不像一般私法上債權、債務那樣，依當事人的意志確定內容。另外法定性還意味著基于法律的規定而確定的權利義務，不允許隨意變動，當事人不能協商變更和解除。第二，主體上的多數性。政府為一方主體的債權債務關系不是特定人對特定人的關系，而是個體與社會整體的關系，政府給予特定的人經濟援助，實際也是個體與社會整體的關系，因為政府是在使用納稅人的金錢給特定人以經濟援助。第三，內容公共利益的屬性。政府為一方主體的債權債務關系是關系公共利益的關系。第四，運行上的公開性、公平性、公正性。因為政府為一方主體的債權債務關系具有公共屬性，因此在運行上應當具有公開性、公平性、公正性的特點。

將債的觀念引入政府參與經濟活動的法律關系，為人們研究經濟法提供了一種全新的思路。過去人們總是認為，政府作為絕對的權力主體，市場主體作為法定的義務主體，權力服從關系天經地義。然而隨著依法治國、執政為民等方略的確立，確立市場主體與政府平等的法律地位，樹立權力義務相統一的新觀念日益成為共識。如果以請求和給付為內容的“公法上的債”的概念可以成立，那么則可能擴大到整個經濟法調整的社會關系領域。

(3)政府承擔法律責任的依據是社會性契約

這里所說的社會性契約的表現形式應當是“立法”。法律是“—個社會內人類行為規則的總體。這些行為規則，依據這個社會的共同同意，應由外力來強制執行”。法律是人們共同意志的產物，其本質乃是人們的一種共同約定。立法如果規定了政府作為一方當事人的義務，如政府承諾“住有所居”，政府對于低收入者就是以債務人的身份出現，如不兌現應當承擔違約責任。

三、政府責任的實現

“有權利必有救濟”是普通法的一項古老原則。在英國1703年的“阿什比訴懷特案”中，首席大法官宣稱：“如果原告擁有一項權利，他就必然要有維護和保持該權利的方法，如果他在行使權利時遭到侵害則必須要有救濟……對權利的需求和對救濟的需求是相互的……一個人得到救濟，也就得到了權利；失去救濟，也就失去了權利。”權利體現了人的某種要求，而救濟則是這種要求得以實現的手段。法律在規范權利的同時，必須同時配以救濟途徑；否則，權利就會形同虛設。因此，完善的救濟可以使權利具體化，讓紙面上的法律成為“活法”。于是，評價一國的權利保障狀況，不僅要看其憲法和法律從正面賦予公民哪些權利，更要看相關的法律制度中有多少配套的救濟途徑。沒有救濟的權利，只能是一紙空文。

法律關系是一種對立統一關系。就像婚姻關系中的男女，二者是婚姻關系的當事人，既相互對立又相互統一，互為權利義務。一方不履行義務，另一方有權利尋求救濟，以實現權利。

政府在解決城市低收入家庭住房困難問題中，究竟應當與誰是互為權利義務的關系?是中央或上級政府還是住房困難戶?按照經濟法的理論，顯然應當是后者。我們現在要做的事情，簡單地說，是正確地找到法律關系的雙方當事人。讓當事人之間形成權利義務對應的關系，相互制約，才能促進事物的正確發展。政府負責解決城市低收入家庭住房困難工作，很顯然，政府和城市低收入家庭是一對矛盾。因此，需要賦予住房困難戶應有的救濟權，讓他們可以通過法律程序實現自己的權利。

如前所述，“住有所居”是政府對社會做出的承諾，如不兌現應當承擔違約責任。政府違約責任的實現應當有兩種，一是主動實現，一是被動實現。主動實現應當是政府責任實現的主要方式，因為政府是否有公信力，直接關系到執政者的政治前途，政府應當對自己的違法行為和違約行為主動承擔責任。而被動實現也是不可或缺的。確定政府法律責任的機關是法院，應當由法院認定政府應當承擔的責任；利害關系人可以依據民事訴訟法起訴政府。

總之，政府保障“住有所居”中承擔的責任不是對“上級”承擔責任，而是對住房困難戶負責。目前中國一些政府機關所存在的對上阿諛奉承，對下盛氣凌人，門難進、人難找、話難聽、臉難看、事難辦的問題，根本的原因是各級官員只對“上級”負責的體制，權利人沒有自己救濟的權利。這可能是實行住房保障政府負責的最大制度瓶頸。

責任編輯：王品潔