美國(guó)金融監(jiān)管反思

·現(xiàn)有分散監(jiān)管架構(gòu)不適應(yīng)各類金融市場(chǎng)之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢(shì)；面對(duì)市場(chǎng)新的變化和發(fā)展又沒(méi)有法規(guī)明確授權(quán)，原本具有優(yōu)勢(shì)的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢(shì)，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問(wèn)題同時(shí)暴露出來(lái) ·最遲在2009年新一屆政府執(zhí)政開(kāi)始，美國(guó)很有可能對(duì)其金融監(jiān)管的理念和架構(gòu)作出重大調(diào)整 ·美國(guó)財(cái)政部建議采用以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管方式，認(rèn)為這種方式代表了未來(lái)最優(yōu)的監(jiān)管框架

·現(xiàn)有分散監(jiān)管架構(gòu)不適應(yīng)各類金融市場(chǎng)之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢(shì)；面對(duì)市場(chǎng)新的變化和發(fā)展又沒(méi)有法規(guī)明確授權(quán)，原本具有優(yōu)勢(shì)的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢(shì)，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問(wèn)題同時(shí)暴露出來(lái)

·最遲在2009年新一屆政府執(zhí)政開(kāi)始，美國(guó)很有可能對(duì)其金融監(jiān)管的理念和架構(gòu)作出重大調(diào)整

·美國(guó)財(cái)政部建議采用以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管方式，認(rèn)為這種方式代表了未來(lái)最優(yōu)的監(jiān)管框架

美國(guó)次貸危機(jī)已經(jīng)逐步演變?yōu)樽?997年亞洲金融危機(jī)以來(lái)，全球最為嚴(yán)重的一次金融危機(jī)。這場(chǎng)危機(jī)最終會(huì)給全球金融體系帶來(lái)多大的損失，造成怎樣的深刻影響，都還有待進(jìn)一步觀察。

與1997年亞洲金融危機(jī)不同的是，此次危機(jī)發(fā)源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代金融市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)的美國(guó)，因此，對(duì)于其原因的分析尤為重要。對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)的新興市場(chǎng)國(guó)家來(lái)說(shuō)，這是分析現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，避免金融市場(chǎng)改革開(kāi)放出現(xiàn)“中河失船”的最佳時(shí)機(jī)。

在眾多原因中，金融監(jiān)管成為關(guān)注的焦點(diǎn)。究竟在金融市場(chǎng)和產(chǎn)品復(fù)雜性不斷增加的同時(shí)，如何提升監(jiān)管能力，或者說(shuō)，如何建立一個(gè)適應(yīng)金融市場(chǎng)發(fā)展水平和風(fēng)險(xiǎn)狀況的有效金融監(jiān)管制度環(huán)境，成為重點(diǎn)思考的內(nèi)容。

被忽略的葛蘭里奇警告

美國(guó)次貸危機(jī)最早顯現(xiàn)跡象是在2007年2月。當(dāng)時(shí)，匯豐控股最先發(fā)出盈利警告，稱由于大批低收入房貸客戶無(wú)力償還貸款，公司為其在美國(guó)的房屋按揭業(yè)務(wù)增加18億美元的壞賬撥備。

需要指出的是，當(dāng)時(shí)，市場(chǎng)上很少有人注意到問(wèn)題的嚴(yán)重性，但是，實(shí)際上這是一個(gè)已經(jīng)孕育了很久的危機(jī)。

早在2000年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、前美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)委員愛(ài)德華·葛蘭里奇（Edward M. Gramlich，2007年9月去世）就已經(jīng)向當(dāng)時(shí)的美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘（Alan Greenspan），指出了快速增長(zhǎng)的次貸可能造成的風(fēng)險(xiǎn)，希望美國(guó)有關(guān)監(jiān)管當(dāng)局能夠“加強(qiáng)這方面的監(jiān)督和管理”。

2002年，葛蘭里奇再次拉響警報(bào)，認(rèn)為，“一些次級(jí)房屋貸款機(jī)構(gòu)沒(méi)有受到任何監(jiān)管，他們的貸款行為最終會(huì)危及美國(guó)人實(shí)現(xiàn)擁有住房和積累財(cái)富的兩個(gè)美國(guó)夢(mèng)想。”到2004年5月，他更是明確地指出，“快速增長(zhǎng)的次貸已經(jīng)引發(fā)貸款違約增加，房屋贖回增多以及不規(guī)范的貸款行為涌現(xiàn)?！痹谒ナ狼安痪冒l(fā)表的文章里，他揭示美國(guó)的金融監(jiān)管存在嚴(yán)重的空白和失控問(wèn)題，他寫道，“次級(jí)房貸市場(chǎng)就像是狂野的美國(guó)西部，超過(guò)一半以上的這類貸款由沒(méi)有任何聯(lián)邦監(jiān)管的獨(dú)立房貸機(jī)構(gòu)來(lái)發(fā)放”。

今天，我們重讀葛蘭里奇的文章時(shí)，感到非常遺憾，他的多次警告沒(méi)有獲得美國(guó)主要監(jiān)管當(dāng)局高層的重視。其原因可能很多，非常重要的一點(diǎn)是，他的絕大多數(shù)同事過(guò)度相信市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用，相信任何從事放貸的金融機(jī)構(gòu)都有能力控制其風(fēng)險(xiǎn)。

正如格林斯潘在他的《動(dòng)蕩年代》（The Age of Turbulence）一書中闡述的那樣，“政府干預(yù)往往會(huì)帶來(lái)問(wèn)題，而不能成為解決問(wèn)題的手段，”“只有在市場(chǎng)自我糾正機(jī)制威脅了太多無(wú)辜的旁觀者的那些危機(jī)時(shí)期里，監(jiān)管才是必要的。”他們認(rèn)為，監(jiān)管往往可能會(huì)妨礙市場(chǎng)的發(fā)展和創(chuàng)新。

領(lǐng)先監(jiān)管體系也存空白

金融業(yè)和高科技行業(yè)是美國(guó)在全世界最富競(jìng)爭(zhēng)力的兩個(gè)行業(yè)，尤其是美國(guó)的金融體系，一直被視為有利于金融創(chuàng)新和富有韌性的金融體系，是美國(guó)經(jīng)濟(jì)自1995年以來(lái)保持高速增長(zhǎng)的重要因素。由于金融監(jiān)管體系是一個(gè)國(guó)家金融競(jìng)爭(zhēng)力的重要構(gòu)成因素，因此，美國(guó)金融行業(yè)能夠領(lǐng)先其他國(guó)家和地區(qū)，表明它的監(jiān)管體系和框架基本適應(yīng)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)需求，符合市場(chǎng)實(shí)際。

美國(guó)當(dāng)前金融監(jiān)管的最大特點(diǎn)就是，存在多種類型和多種層次的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在美國(guó)這個(gè)崇尚自由的國(guó)家里，美國(guó)人政治和文化上都崇尚權(quán)力的分散和制約，反對(duì)權(quán)力的過(guò)度集中，這些都是美國(guó)金融監(jiān)管體制形成的深層次原因。

格林斯潘在《動(dòng)蕩年代》里闡述道：“幾個(gè)監(jiān)管者比一個(gè)好。”他相信，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)存在，可以保證金融市場(chǎng)享有金融創(chuàng)新必備的充分的民主與自由，同時(shí)，可以使得每一個(gè)監(jiān)管者形成專業(yè)化的比較優(yōu)勢(shì)，他們之間的競(jìng)爭(zhēng)可以形成權(quán)力的制衡。

應(yīng)該承認(rèn)，美國(guó)的這套監(jiān)管機(jī)制確實(shí)支持了美國(guó)金融業(yè)的繁榮。然而，隨著全球化的發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)綜合化經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)，隨著金融市場(chǎng)之間產(chǎn)品創(chuàng)新的發(fā)展，交叉出售的涌現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)的快速傳遞，這樣的監(jiān)管體制也越來(lái)越多地暴露出一些問(wèn)題，最為突出的就是它的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致，監(jiān)管領(lǐng)域的重疊和空白同時(shí)存在，過(guò)于細(xì)致的規(guī)則描述以及監(jiān)管對(duì)于市場(chǎng)的反應(yīng)太慢，沒(méi)有一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有足夠的法律授權(quán)來(lái)負(fù)責(zé)看管金融市場(chǎng)和體系的整體風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管狀況，風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到全方位的覆蓋等等。

總結(jié)次貸危機(jī)暴露的美國(guó)在金融監(jiān)管方面的主要教訓(xùn)，包括：

第一，任何一個(gè)國(guó)家的監(jiān)管體制必須與其經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展與開(kāi)放的階段相適應(yīng)，不管監(jiān)管體制如何選擇，必須做到風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋，不能在整個(gè)金融產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和創(chuàng)新鏈條上，有絲毫的空白和真空，從而最大限度地減少由于金融市場(chǎng)不斷發(fā)展而帶來(lái)更嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題。

第二，在現(xiàn)代金融體系里，無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)管理手段多么先進(jìn)、體系多么完善，金融機(jī)構(gòu)都不能避免因?yàn)闄C(jī)構(gòu)內(nèi)部原因，或者是因?yàn)槭袌?chǎng)外部的其他變化而遭受風(fēng)險(xiǎn)事件的影響，這是由現(xiàn)代金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的高杠桿率、高關(guān)聯(lián)度、高不對(duì)稱性的特性決定的，現(xiàn)代金融體系內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和傳遞完全呈現(xiàn)了新特征。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，以格林斯潘為代表的一代美國(guó)金融家們擁戴的“最少的監(jiān)管就是最好的監(jiān)管”的典型的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想和主張，確實(shí)存在著索羅斯指出的極端市場(chǎng)原旨主義（Market fundamentalism）的缺陷。

監(jiān)管當(dāng)局屢有反思

在次貸危機(jī)發(fā)生前后，美國(guó)一些財(cái)政和金融領(lǐng)域的主要領(lǐng)導(dǎo)者也在逐步地重視這個(gè)問(wèn)題。觀察他們的言論，我們可以發(fā)現(xiàn)：

首先，美國(guó)新一代的財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人在對(duì)于金融監(jiān)管與市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的關(guān)系認(rèn)識(shí)上，在原則導(dǎo)向監(jiān)管和規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管的關(guān)系上，明顯不同于他們的前任。

2007年10月，美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）新任署長(zhǎng)約翰·杜根（John Dugan）在第二屆中美監(jiān)管磋商期間表示，“金融市場(chǎng)目前還處在波動(dòng)之中，因此，不宜對(duì)監(jiān)管效果妄下評(píng)論。目前的情況并不意味著美國(guó)的監(jiān)管方式是失敗的，但是，確實(shí)需要引起監(jiān)管者的反思，也許應(yīng)更早地采取一些措施?！?/p>

2007年1月，美國(guó)財(cái)長(zhǎng)保爾森（Hank Paulson）在喬治·華盛頓大學(xué)演講中提出，“我們也應(yīng)該研究在美國(guó)采用更多原則導(dǎo)向監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)可能性和好處的問(wèn)題”。

2007年5月，美聯(lián)儲(chǔ)主席本·伯南克（Ben Bernanke）發(fā)表演講指出：“監(jiān)管最好的選擇就是用持續(xù)的、原則導(dǎo)向和風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管方法來(lái)應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新?！彼貏e強(qiáng)調(diào)，“無(wú)論何時(shí)，只要可能，市場(chǎng)紀(jì)律的培育是防御的第一戰(zhàn)線；為確保投資者和管理人員對(duì)其金融決策負(fù)責(zé)，監(jiān)管者采取的任何措施都是對(duì)于市場(chǎng)紀(jì)律的加強(qiáng)；依靠市場(chǎng)紀(jì)律不應(yīng)該同自由放任政策相混淆，市場(chǎng)紀(jì)律通常需要政府監(jiān)督的支持”。

這些表述確實(shí)與極端的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)有著本質(zhì)的不同，對(duì)于政府監(jiān)管和市場(chǎng)紀(jì)律的發(fā)揮有了更加客觀和平衡的態(tài)度，這對(duì)于美國(guó)未來(lái)監(jiān)管體制的改革將會(huì)起到非常重要的指導(dǎo)作用。

其次，美國(guó)已經(jīng)開(kāi)始醞釀重大的監(jiān)管改革行動(dòng)。雖然美國(guó)目前并沒(méi)有在改革其金融監(jiān)管架構(gòu)方面采取實(shí)質(zhì)性措施，特別在2008年大選之年，任何根本性的改變金融監(jiān)管架構(gòu)的措施也不太可能出臺(tái)，但是，隨著越來(lái)越多的美國(guó)財(cái)政金融要員更加深刻地認(rèn)識(shí)到美國(guó)監(jiān)管架構(gòu)上的一些深層次問(wèn)題，即面對(duì)次貸債券從“貸款發(fā)起到最終證券化銷售”（originate to distribute）鏈條上的典型風(fēng)險(xiǎn)傳染路徑和特點(diǎn)，美國(guó)分散的監(jiān)管體制決定了在風(fēng)險(xiǎn)蔓延的過(guò)程中，并沒(méi)有機(jī)構(gòu)為此負(fù)責(zé)。

現(xiàn)有分散監(jiān)管架構(gòu)不適應(yīng)各類金融市場(chǎng)之間聯(lián)系日益緊密的發(fā)展趨勢(shì)。面對(duì)市場(chǎng)新的變化和發(fā)展又沒(méi)有法規(guī)明確授權(quán)，監(jiān)管者的手腳被進(jìn)一步束縛，使得原本具有優(yōu)勢(shì)的分散監(jiān)管體制反而演變成一種劣勢(shì)，監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位的問(wèn)題同時(shí)暴露出來(lái)。

隨著美國(guó)金融業(yè)內(nèi)人士進(jìn)一步推動(dòng)，監(jiān)管者對(duì)于市場(chǎng)和政府關(guān)系不斷反思，相信2008年全球和美國(guó)本土都會(huì)對(duì)美國(guó)的金融監(jiān)管變革話題高度關(guān)注，同時(shí)，美國(guó)最遲在2009年新一屆政府執(zhí)政伊始，很有可能對(duì)其金融監(jiān)管的理念和架構(gòu)做出重大調(diào)整。

其實(shí)，這樣的探討已經(jīng)展開(kāi)。在現(xiàn)任財(cái)長(zhǎng)保爾森的倡議下，2007年6月27日，美國(guó)財(cái)政部宣布，要改革美國(guó)的金融監(jiān)管架構(gòu)，使其更加現(xiàn)代化。2007年10月，美國(guó)財(cái)政部在網(wǎng)站上向公眾發(fā)出30個(gè)問(wèn)題，希望聽(tīng)取市場(chǎng)對(duì)于美國(guó)監(jiān)管理念和架構(gòu)的意見(jiàn)，其中也包含美國(guó)是否值得采用英國(guó)的原則導(dǎo)向監(jiān)管方式等問(wèn)題。

在已經(jīng)收到的反饋意見(jiàn)當(dāng)中，絕大多數(shù)行業(yè)觀察者告訴財(cái)政部，現(xiàn)有的多個(gè)監(jiān)管者的體制應(yīng)該整合；現(xiàn)有的描述性的規(guī)則監(jiān)管，連同對(duì)違規(guī)的制裁，應(yīng)該由靈活的原則導(dǎo)向監(jiān)管，以及監(jiān)管者與行業(yè)之間更加合作的態(tài)度所替代。

需要說(shuō)明的是，基于應(yīng)對(duì)“安然事件”而匆忙出臺(tái)《薩班斯法案》的教訓(xùn)，美國(guó)對(duì)于金融監(jiān)管體制改革的主流聲音，一直還是要避免任何倉(cāng)促的舉措。在對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管體系實(shí)施根本性的改革之前，為了應(yīng)對(duì)美國(guó)目前在住房按揭貸款方面存在的重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局采取的措施是于2007年12月18日美聯(lián)儲(chǔ)舉行會(huì)議，討論制定新的銀行監(jiān)管法規(guī)，旨在應(yīng)對(duì)欺騙性和掠奪性的放貸行為。

委員會(huì)提出修改聯(lián)邦消費(fèi)者保護(hù)法規(guī)，并將其適用于各種類型的住房按揭貸款機(jī)構(gòu)，包括優(yōu)質(zhì)的、次級(jí)的房貸機(jī)構(gòu)和經(jīng)紀(jì)公司。其重點(diǎn)修改的條款包括：提前還款的罰息；債務(wù)收入比；對(duì)于文件不齊全或缺失文件發(fā)放住房按揭的限制規(guī)定；以及貸款機(jī)構(gòu)必須設(shè)立托管賬戶，確保借款人預(yù)留資金支付財(cái)產(chǎn)稅和購(gòu)買房屋保險(xiǎn)。同時(shí)，美國(guó)監(jiān)管部門也和其他國(guó)家一起，積極參與修改商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理最佳原則，研究如何應(yīng)對(duì)實(shí)施新資本協(xié)議以后，可能給商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)管理帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，等等。

這些法規(guī)的修改和完善有利于從微觀層面上消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。然而，美國(guó)要想在支持整個(gè)金融體系不斷創(chuàng)新和發(fā)展過(guò)程中，能夠有效地防范各類系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，提升其監(jiān)管效率，繼續(xù)維持美國(guó)金融業(yè)的比較競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，那么，改革其現(xiàn)有金融監(jiān)管體系與架構(gòu)是必然的選擇。

朝向目的導(dǎo)向監(jiān)管

今年3月31日，美國(guó)財(cái)政部終于公布了改革藍(lán)圖，主要包括一些短期和中期的改革建議，并提出了長(zhǎng)期的概念化的最優(yōu)監(jiān)管框架。美國(guó)財(cái)政部認(rèn)為，短期的改革措施是向中期和長(zhǎng)期最優(yōu)監(jiān)管框架的一種過(guò)渡。

短期的建議主要集中在針對(duì)目前的信貸和房屋抵押市場(chǎng)，采取措施，加強(qiáng)監(jiān)管當(dāng)局的合作，強(qiáng)化市場(chǎng)的監(jiān)管等。具體包括：一、成立總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作小組，監(jiān)管范圍在原來(lái)的基礎(chǔ)上增加貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦公室為新的成員；二、成立一個(gè)新的聯(lián)邦委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)房屋抵押貸款發(fā)起的監(jiān)管；三、在聯(lián)儲(chǔ)流動(dòng)性提供方面，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和聯(lián)儲(chǔ)決定的其他方式提供給聯(lián)儲(chǔ)的信息必須充分。

中期的建議主要集中在消除美國(guó)監(jiān)管制度中的重疊，提高監(jiān)管的有效性。更重要的是，在現(xiàn)有監(jiān)管框架下，使得某些金融服務(wù)行業(yè)，如銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨的監(jiān)管體制更加現(xiàn)代化。具體包括：第一，廢除聯(lián)邦儲(chǔ)蓄章程，將其納入國(guó)民銀行章程，這個(gè)過(guò)程應(yīng)該在兩年內(nèi)完成；第二，研究聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行角色的變化，提出對(duì)于州注冊(cè)銀行的適當(dāng)?shù)穆?lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的明確建議；第三，聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)支付清算系統(tǒng)的主要監(jiān)督責(zé)任，有權(quán)設(shè)計(jì)對(duì)于金融系統(tǒng)非常重要的支付清算系統(tǒng)，全權(quán)負(fù)責(zé)制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；第四，在財(cái)政部下成立國(guó)民保險(xiǎn)辦公室，負(fù)責(zé)監(jiān)管按照聯(lián)邦保險(xiǎn)章程從事保險(xiǎn)業(yè)的公司；第五，美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)和證券交易委員會(huì)合并，對(duì)期貨和證券行業(yè)提供統(tǒng)一的監(jiān)管和監(jiān)督。

長(zhǎng)期的建議是，向著目的為導(dǎo)向的監(jiān)管方式（objectives-based regulatory approach）轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)管方法，設(shè)立三個(gè)不同的監(jiān)管當(dāng)局：

第一，負(fù)責(zé)市場(chǎng)穩(wěn)定的監(jiān)管當(dāng)局（Market Stability Regulator）。美國(guó)財(cái)政部建議由美聯(lián)儲(chǔ)擔(dān)任該職，并有責(zé)任和權(quán)利獲得適當(dāng)信息，披露信息，在監(jiān)管法規(guī)的制定方面與其他監(jiān)管當(dāng)局合作，為了整體金融市場(chǎng)的穩(wěn)定而采取必要的糾正措施和行動(dòng)。

第二，負(fù)責(zé)與政府擔(dān)保有關(guān)的安全穩(wěn)健的審慎金融監(jiān)管當(dāng)局（Prudential Financial Regulator）。新審慎金融監(jiān)管當(dāng)局可以承擔(dān)目前聯(lián)邦審慎監(jiān)管當(dāng)局，如貨幣監(jiān)理署和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管局的責(zé)任，并負(fù)責(zé)金融控股公司監(jiān)管職責(zé)。

第三，負(fù)責(zé)商業(yè)行為的監(jiān)管當(dāng)局（Business Conduct Regulator）。商業(yè)行為監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)為金融公司進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，出售其產(chǎn)品和服務(wù)方面，提供和制定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這樣的監(jiān)管方法可以在增強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，更好地應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的發(fā)展步伐，鼓勵(lì)創(chuàng)新和企業(yè)家精神。

在這個(gè)監(jiān)管框架下，除了以上三個(gè)監(jiān)管者，還有另外兩個(gè)監(jiān)管者，一是聯(lián)邦保險(xiǎn)保證公司，一是公司財(cái)務(wù)監(jiān)管當(dāng)局。

美國(guó)財(cái)政部建議采用以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管方式，認(rèn)為這種方式代表未來(lái)最優(yōu)的監(jiān)管框架。相比原則導(dǎo)向監(jiān)管區(qū)分銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨的分業(yè)監(jiān)管模式，以目的為導(dǎo)向的監(jiān)管注重監(jiān)管的目標(biāo)，不再區(qū)分銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨幾個(gè)行業(yè)，而是按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)類型的不同，將監(jiān)管劃分為三個(gè)層次，第一層次是著眼于解決整個(gè)金融市場(chǎng)穩(wěn)定問(wèn)題的市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管，第二層次是著眼于解決由政府擔(dān)保所導(dǎo)致的市場(chǎng)紀(jì)律缺乏問(wèn)題的審慎金融監(jiān)管，第三層次是著眼于和消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管相關(guān)，解決商業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的商業(yè)行為監(jiān)管。三個(gè)層次監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架的緊密聯(lián)系，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，將大大提高監(jiān)管的有效性。

這些改革建議對(duì)我們有以下幾點(diǎn)啟示：

一、美國(guó)這次改革是改善監(jiān)管而非單純地增加監(jiān)管和增加干預(yù)。由從市場(chǎng)出身的保爾森領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政部深知，任何監(jiān)管理念和監(jiān)管框架都應(yīng)該隨著金融市場(chǎng)的變化而不斷地調(diào)整和發(fā)展，這是防范風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)創(chuàng)新都需要的選擇。這次的改革藍(lán)圖，并沒(méi)有放棄充分依賴市場(chǎng)紀(jì)律的理念，而是在新的金融市場(chǎng)發(fā)展背景下對(duì)于監(jiān)管和市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)關(guān)系的再尋求和再平衡。

二、美國(guó)財(cái)政部建議采用的目的導(dǎo)向監(jiān)管對(duì)金融市場(chǎng)本身的要求更高，對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)育水平的要求更高，對(duì)于監(jiān)管者自身的專業(yè)技能和監(jiān)管效率的要求也更高，即使是美國(guó)現(xiàn)有的金融市場(chǎng)條件和金融監(jiān)管水平，也很難達(dá)到目的導(dǎo)向監(jiān)管的要求，但是，這并不妨礙將目的導(dǎo)向監(jiān)管作為未來(lái)一個(gè)美好的監(jiān)管藍(lán)圖。

三、從美國(guó)這次改革的實(shí)質(zhì)來(lái)看，目的導(dǎo)向監(jiān)管尊重市場(chǎng)、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在監(jiān)管中發(fā)揮作用的精神與原則導(dǎo)向監(jiān)管一致，雖然監(jiān)管體制框架作了調(diào)整，但監(jiān)管的理念和精神并未改變，恰恰相反，目的導(dǎo)向監(jiān)管提倡的讓市場(chǎng)決定監(jiān)管效果的精神與原則導(dǎo)向監(jiān)管如出一轍。

四、這次改革也不完全是增加美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力，那種認(rèn)為改革只強(qiáng)化美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力的理解是片面的。在財(cái)政部的建議中，包括美聯(lián)儲(chǔ)在內(nèi)的未來(lái)市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管當(dāng)局、審慎金融監(jiān)管當(dāng)局、商業(yè)行為監(jiān)管當(dāng)局三個(gè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，都需要覆蓋商業(yè)銀行、投資銀行、基金公司、保險(xiǎn)公司等各類市場(chǎng)主體的相同風(fēng)險(xiǎn)。特別需要說(shuō)明的是，美聯(lián)儲(chǔ)并未被賦予直接監(jiān)管的權(quán)力，只是賦予美聯(lián)儲(chǔ)針對(duì)一些可能涉及系統(tǒng)穩(wěn)定的問(wèn)題，在需要了解其他監(jiān)管者未掌握的信息的情況下，能夠提議調(diào)查，前提是，還需要得到其他監(jiān)管者同意并采用聯(lián)合調(diào)查的形式。另外，關(guān)于銀行控股公司的監(jiān)管權(quán)也從美聯(lián)儲(chǔ)轉(zhuǎn)移到了審慎金融監(jiān)管局，而讓美聯(lián)儲(chǔ)能夠集中關(guān)注與系統(tǒng)穩(wěn)定相關(guān)的問(wèn)題。

五、美國(guó)財(cái)政部此次關(guān)于如何解決其監(jiān)管當(dāng)中存在的空白和重疊問(wèn)題的建議，恰恰與中國(guó)銀監(jiān)會(huì)倡導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)全覆蓋，“機(jī)構(gòu)+風(fēng)險(xiǎn)+產(chǎn)品”的監(jiān)管理念相吻合。目前，我國(guó)這種按機(jī)構(gòu)監(jiān)管，根據(jù)專門類別機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)配置監(jiān)管資源的做法符合我國(guó)實(shí)際。至于不同監(jiān)管者對(duì)同一金融產(chǎn)品采用不同監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，由于各種金融產(chǎn)品市場(chǎng)定位和目標(biāo)客戶的不同，有其合理成分，那些不合理的成分則需要通過(guò)加大信息披露和不同金融監(jiān)管部門的溝通來(lái)克服。■

作者為中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳副主任，本文不代表作者所在機(jī)構(gòu)意見(jiàn)