深化事業(yè)單位改革 推進公共服務(wù)體制創(chuàng)新

中國正處在從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期。在經(jīng)濟快速增長的同時社會需求也逐漸發(fā)生了深刻的變化，社會公共需求的快速增長同基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾日益凸顯，并逐漸成為影響經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素。因此，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改善公共服務(wù)提供，是新階段解決社會矛盾的內(nèi)在要求。事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟體制下公共服務(wù)的主要提供機構(gòu)，承擔著整個社會絕大部分公共服務(wù)的供給，是政府提供公共服務(wù)的主要載體，但在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下形成的事業(yè)單位機構(gòu)臃腫，效率低下，已經(jīng)難以適應中國市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，也嚴重制約了經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，事業(yè)單位改革從宏觀方面講，既是公共服務(wù)體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，也是實現(xiàn)公共服務(wù)體制創(chuàng)新，改善公共服務(wù)供給的重要途徑。

一、事業(yè)單位改革的實質(zhì)是公共服務(wù)體制與機制改革

從事業(yè)單位的性質(zhì)和功能看，事業(yè)單位是國家為了社會公益目的而設(shè)立的社會服務(wù)組織。目前中國有關(guān)法律法規(guī)對事業(yè)單位的定義主要有兩個：一個是1998年國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將事業(yè)單位定義為：“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。”另一個是1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，將其定義為：“依法成立的，從事公益事業(yè)的不以營利為目的的教育機構(gòu)、科學研究機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、社會公共文化機構(gòu)、社會公共體育機構(gòu)和社會福利機構(gòu)等，”概括上述兩個定義，事業(yè)單位是在計劃經(jīng)濟體制下建立和發(fā)展起來的公共服務(wù)提供機構(gòu)，是政府承擔公共服務(wù)職能的主要載體，其主要任務(wù)就是承擔著整個社會絕大部分公共服務(wù)的供給。

從事業(yè)單位分布的范圍看，事業(yè)單位的主體部分主要分布在教育、衛(wèi)生、科研、文化、農(nóng)技服務(wù)等行業(yè)中，其中教育、衛(wèi)生、科研和文化是規(guī)模最大的四個行業(yè)。因此，事業(yè)單位的主要職能就是提供教育、醫(yī)療、科研、文娛、體育等公共服務(wù)。

從事業(yè)單位的現(xiàn)狀看，事業(yè)單位體系效率不高、職能錯位是制約公共服務(wù)整體水平的重要原因。一是行政壟斷，阻礙了非國有服務(wù)部門的發(fā)展，制約了公共服務(wù)的多元化參與，二是“養(yǎng)人”重于“養(yǎng)事”；三是部門所有，重復設(shè)置，條塊分割，造成資源不能共享，資源浪費嚴重，四是功能不清，職能錯位。尤其是改革開放以來，事業(yè)機構(gòu)更加復雜，職能更加龐雜，其中有相當一部分事業(yè)單位提供的并不是公共服務(wù)，但卻利用事業(yè)單位性質(zhì)上的非政非企又亦政亦企的模糊空間，在最大限度地運用、享受著政府部門與企業(yè)都擁有的權(quán)力和利益的同時，又最大限度地游離于政府部門所受的行政約束和企業(yè)所受的市場約束之外。因此，事業(yè)單位改革滯后已成為制約整個公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，要改善和擴大公共服務(wù)，改革事業(yè)單位體制勢在必行。

綜上所述，事業(yè)單位體制實際上就是計劃體制下建立起來的公共服務(wù)體制，因此，事業(yè)單位改革的實質(zhì)就是重構(gòu)公共服務(wù)體制，改善公共服務(wù)提供，進而為社會和諧發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。

二、以公共服務(wù)體制創(chuàng)新為導向，重構(gòu)事業(yè)單位改革的目標體系

1 事業(yè)單位改革應以完善公共服務(wù)體系，改善公共服務(wù)供給為目標選擇和價值取向

事業(yè)單位作為政府履行公共服務(wù)職能的主要載體，只有站在公共服務(wù)體制改革的高度，將改革目標定位于建立一個與全面小康社會相適應的、科學合理、公平高效的公共服務(wù)體系，才能使事業(yè)單位改革獲得廣闊的發(fā)展空間，找到改革的根本出路。

事業(yè)單位的主體部分過去和現(xiàn)在都是最基本的教育、衛(wèi)生、科技、文化和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)機構(gòu)。因此，事業(yè)單位改革的目的只能是著眼于促進公共服務(wù)發(fā)展，讓公眾得到更多、更好的公共服務(wù)；著眼于解決公共服務(wù)滯后于人民群眾的公益服務(wù)需求，以為社會和諧提供保障。從這個意義出發(fā)，必須將事業(yè)單位改革提升到構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系這一戰(zhàn)略高度來認識，把事業(yè)單位改革當成一個完善公共服務(wù)制度與體系的系統(tǒng)工程來推進。只有從改革公共服務(wù)體系與制度的宏觀高度謀篇布局，并與公共服務(wù)創(chuàng)新同步考慮，統(tǒng)一謀劃，事業(yè)單位改革才能走出減機構(gòu)、減人員的微觀循環(huán)，進而在擴大公共服務(wù)，完善公共服務(wù)體系的大背景下，實現(xiàn)改革與發(fā)展并舉。

2 事業(yè)單位改革應著眼于公共服務(wù)提供的公平與效率

公共服務(wù)資源分配在不同區(qū)域、階層或收入群體中的巨大差異是社會不公平的重要體現(xiàn)，也是威脅和諧社會建設(shè)的巨大隱患。因此，公共服務(wù)改革應優(yōu)先發(fā)展關(guān)系公眾基本需求、國家安全、社會穩(wěn)定的公益服務(wù)，注重發(fā)展農(nóng)村和中西部地區(qū)的基本公益服務(wù)，著眼于促進基本公共服務(wù)均等化，以發(fā)揮公共服務(wù)在縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距方面的重要作用，促進社會公平公正。

事業(yè)單位的主要組成部分是學校、醫(yī)院和科研機構(gòu)，特別是縣鄉(xiāng)級事業(yè)單位(基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)林技術(shù)服務(wù)) 占到了全國事業(yè)單位總數(shù)的70％以上，職工人數(shù)的60％左右(2004年)。因此，事業(yè)單位改革不僅要著眼于管理體制、組織機構(gòu)和人事制度的改革，更應通過調(diào)整事業(yè)單位的分布結(jié)構(gòu)來解決城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間公共服務(wù)發(fā)展的不平衡問題，促進社會和諧建設(shè)。

公共服務(wù)供給不足不僅在于政府投入不足，更在于既有投入的效率不高。而造成效率不高的原因：一是事業(yè)單位內(nèi)部機制不活；二是事業(yè)單位壟斷經(jīng)營。因此，事業(yè)單位改革，一方面需要著力于實現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部機制的改革創(chuàng)新，以提高組織機構(gòu)的活力和效率，另一方面需要致力于打破壟斷，引入競爭，促進政府與市場機制、民間力量的有效結(jié)合，以使公共服務(wù)在多元化提供主體的格局中得到全面發(fā)展。

3 事業(yè)單位改革應著眼于公共服務(wù)職能和事業(yè)單位結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整

構(gòu)建和諧社會的目標要求以及實現(xiàn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，決定了公共服務(wù)只能擴大不能縮小。因此，事業(yè)單位改革的目的不是取消事業(yè)單位，更不是要削弱政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的責任，也不是要減少財政支出。相反，改革應著眼于完善公共服務(wù)體系，著眼于加強政府的公共服務(wù)責任，提高政府公共服務(wù)的能力。這就需要在科學界定政府職能，理順政府與社會、與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，調(diào)整和轉(zhuǎn)換國家的事業(yè)單位職能范圍、規(guī)模結(jié)構(gòu)，使國家財政向涉及國家和社會整體利益的領(lǐng)域、向基本公共服務(wù)領(lǐng)域集中。

三、深化事業(yè)單位改革，構(gòu)建多元化的公共服務(wù)供給體制

建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新型公共服務(wù)體系。就是要通過事業(yè)單位改革，打破政府在提供公共服務(wù)上的單一的行政機制，引入市場機制和社會機制，形成三種機制分工協(xié)作、有機結(jié)合的多元化體制，以滿足社會日益增長的公共服務(wù)需求。

1 突出政府在公共服務(wù)供給中的主體地位，充分發(fā)揮事業(yè)單位的主導作用

公共服務(wù)必須同時追求公平和效率兩個目標，也由于公共產(chǎn)品內(nèi)在的非競爭性和非排他性，決定了政府必須在公共服務(wù)供給中居于主體地位。有鑒于中國民間組織無論是發(fā)展程度還是參與程度都比較低，多元公共治理結(jié)構(gòu)尚未有效形成，因此，更需要發(fā)揮政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的主體作用。

事業(yè)單位是政府提供公共服務(wù)的主要載體，從這個意義上講，要突出政府在公共服務(wù)提供中的主體作用，就必須更好的發(fā)揮事業(yè)單位在提供公共服務(wù)上的主導作用。這就要求事業(yè)單位改革，一要通過分類改革使事業(yè)單位回歸本來的公益性職能，真正成為公益性、非營利性的公共服務(wù)提供主體，二是通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，資源整合，確保發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的主導作用，三要通過事業(yè)單位內(nèi)部體制與機制的改革，提高公共服務(wù)提供的效率和質(zhì)量。

2 以事業(yè)單位改革促進非營利部門的發(fā)展，使非營利部門成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動力量

中國公共服務(wù)供給不足的一個重要原因是缺乏社會協(xié)同。因此，把非營利組織發(fā)展納入到公共服務(wù)體制建設(shè)中，通過政策、法律、財政、稅收等工具，對民間部門提供社會服務(wù)予以支持和規(guī)范，不僅有利于提高公共服務(wù)領(lǐng)域的資源配置效率，實現(xiàn)政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量的互動，而且有利于建立“有限政府”，使政府集中力量提供核心公共服務(wù)，事業(yè)單位改革將有條件的準公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為民間部門，可以從總體規(guī)模、人力資源、管理水平等方面壯大社會部門，使非營利部門在公共服務(wù)提供中的主體作用得到發(fā)揮。有鑒于以往以公益性為宗旨的、非營利的事業(yè)單位并沒有真正按非營利的模式進行運作和管理。因此，在推進事業(yè)單位轉(zhuǎn)型的同時，必須健全法制，以實現(xiàn)非營利組織的規(guī)范發(fā)展。

3 以事業(yè)單位改革促進市場規(guī)范化，擴大私營部門在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用

在公共服務(wù)供給中，不僅要保證社會公平與公正，還應考慮如何更有效地利用和配置資源。國際經(jīng)驗表明，對于公益性較強的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，應主要由政府提供。對于公益性較弱、具有經(jīng)營性特征的非基礎(chǔ)性公共服務(wù)，可以在政府的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀調(diào)控下，由企業(yè)、個人或其他社會力量來提供，并通過市場調(diào)節(jié)供需關(guān)系，以滿足人們的多樣化需求。

事業(yè)單位改革的大背景在于事業(yè)單位的“職能錯位”、“政事不分”和“事企不分”，一些事業(yè)單位既承擔了部分政府職能，又履行了許多本來應當由市場承擔的職能。因此，通過事業(yè)單位改革，把一些不具備公益性的機構(gòu)轉(zhuǎn)化為企業(yè)組織，使其成為平等的市場主體，不僅有利于轉(zhuǎn)變政府職能，純化事業(yè)單位的社會公益職能；而且有利于打破行政壟斷，擴大私營部門參與公共服務(wù)的空間。從這一角度來說，事業(yè)單位改革也是促進市場規(guī)范化發(fā)展的重要途徑。

在公共服務(wù)領(lǐng)域中，要充分發(fā)揮私營部門的作用，一是需要改革準入制度，降低準入門檻，鼓勵或允許私營企業(yè)參與公共服務(wù)的生產(chǎn)；二是需要強化政府的監(jiān)管者角色，以維護社會公共利益。

(作者單位：山東省人事廳 山東省委黨校)