試論我國高等教育財政撥款制度改革的趨勢

摘要：本文在分析我國單一的高教撥款制度存在缺陷的基礎上，提出了多政策參數的撥款方式，引入市場機制，建立績效指標評價體系，以逐步形成科學有效的撥款制度。

關鍵詞：高校財政 撥款制度 改革趨勢

隨著高校實行擴招政策以來，高等教育規模迅速擴大，各高校普遍面臨著經費緊張甚至負債辦學的尷尬局面。為進一步緩解這一局面，政府不斷加大對高校的教育經費投入，但經費不足與擴招的矛盾仍日益尖銳。根據我國高等教育管理體制的發展要求，政府應該逐步改變我國單一的教育經費撥款方式，建立多政策參數的撥款方式，提高績效指標評價的力度，引入市場競爭機制，從而提高有限的財政總量的使用效率，達到資源的優化配置。

1 我國單一的高教撥款制度存在缺陷

1985年，我國教育主管部門結合我國的實際情況，吸收國內外高等教育投資管理改革的有效經驗，提出“綜合定額加專項補助”的高等教育經費分配方式以及“預算包干、結余留用、超支不補、自求平衡”的原則，改變了過去“基數加發展”的分配方式。這種分配方式沿用至今。所謂綜合定額加專項補助是由“綜合定額撥款”和“專項撥款”兩部分組成。“綜合定額撥款”是指由財務部門和教育主管部門根據培養成本確定的每生教育經費的定額標準，區別各類層次高等院校、各科系和專業，定額標準有所不同。“專項撥款”是對“綜合定額撥款”的補充，是根據各個高等院校的特殊發展需要，由財政部門和教育主管部門另行單獨安排給高校使用的專項經費。

這一撥款制度較過去的“基數加發展”的“漸進式”分配方式有很大進步，推動了我國高等教育事業的發展，迎合了國家對建設人才的需求，起到了積極作用。但仍存在一定的缺陷。

首先，“綜合定額”是一種以學生數為參數的單一的撥款方式，這就意味著學生多所得的國家經費就多，致使一些高校為獲得更多的經費而盲目擴招或者進行重復建設，擴大辦學規模，但是學校本身的師資力量和教學資源卻無法合理配置，進而嚴重影響教學質量。低質量培養出的畢業生進入社會，不能適應社會發展的需要，繼而形成大量畢業生無法就業，滯留社會的局面，從而形成了惡性循環。

其次，這種撥款制度過于粗糙，無法清晰地反映出高校的實際成本，造成了制度本身和學校實際需求的脫節。這種統一的發展模式忽視了各高校自身的特性，打破了各校間的不均衡性，引起各高校的惡性競爭，缺乏有效的激勵機制，難以激起高校的創新熱情。

2 建立科學有效的多政策參數的撥款方式

多政策參數撥款方式是以體現學生數、學校特征(如學校建筑面積和人員配置結構)等的公式確定撥款數額的一種方式。其主要優點是能夠反映出各地區各高校的實際成本，減少撥款中的人為因素，進行有側重點的撥款，防止“一刀切”和搞平均主義，提高了政府撥款的效益。

政府撥款仍然是我國高校辦學經費的主要來源。但是國家對高等院校的撥款行為不能僅僅成為一種簡單的分配方式，而應該建立與高校實際成本想適應的撥款機制，通過有效的經費分配模式，提高教育資源的使用效益。實行科學有效的撥款機制既能保證國家加強對高校的宏觀調控和指導，又能在確立高校法人自主地位的基礎上促進學校自覺履行其對國家的責任。我國的高等教育撥款體制在歷經“基數加發展”和“綜合定額加專項補助”的分配方式之后，應根據國家經濟和高等院校發展的實際需要，進一步建立更加有效的多政策參數的撥款方式，達到高教經費的合理配置。

所謂“基數加發展”的分配方式，就是以各個高校前一年度所得的教育經費份額為基數，參考當年度校內各項發展需求和國家財政實力來確定當年度的教育經費份額。這是一種漸進式的經費分配方式。它往往是建立在上年的支出結果的基礎上，而不是依據合理的成本分析。由于它參照的是往年的支出基數，這就使得往年支出越大的高校獲得的財政撥款就越多。這種分配方式助長了高校追求成本最大化的現象，造成了各高校間的經費差異，由于過多地認為因素干擾，使得這一方式缺乏明顯的競爭機制和透明性能。

與“基數加發展”相比較，“綜合定額加專項補助”量化性強，透明度高，能更好的激發出高校自主創新的積極性。盡管如此，它還是有其自身的局限性。它以學生數作為單一的政策參數，忽略了撥款機制的多目標需求，更無法達到多政策參數給與高校的激勵能力。改革教育撥款制度，建立科學有效的多政策參數的撥款機制已成為國內外高等教育撥款機制的必然趨勢。

關于建立科學、合理、有效的撥款方式，學術界有三種觀點，一種觀點提出要建立基于公平、效率、效益和政策等目標組成可以量化的、客觀的、可以操作的撥款方式，并定期調整，根據綜合撥款方式將以公平指標為準的標準撥款基金以及以效率、效益、政策指標為準的浮動基金分配給學校。 另一種觀點提出“普通基金加專項基金” 撥款方式，把教學、行政管理、后勤服務、學生服務、建筑維修和其它等六大類費用納入其中，以反映高校的綜合成本，而不單以“學生人數” 作為成本考量。其中， 師生比、學生與公共輔助教學人員比、學生與行政管理及后勤服務人員比這三個反映人力資源使用效率重要參數的引入，形成激勵高校提高人力資源使用效率的內在機制。第三種觀點根據對高校各項活動所形成的教學、行政管理、后勤服務、學生服務、建筑維修和其它等六個成本的分析，提出了“普通基金加專項基金”的撥款方式，指出高教撥款和學校績效掛鉤是改進政府對高等教育財政撥款的努力方向。我們認為，以高校成本行為分析為基數的多政策參數撥款模式以其公平、公正、透明、有效為基本原則，學習國外高等教育撥款的先進范式，重新建構了高等教育的成本結構，提供了一種在高等學校之間進行高效資源配置的科學模式。

3 建立績效指標評價體系，引入市場機制

所謂績效(performance)，是一種普遍存在的概念，按照系統理論的觀點，任何系統只要存在“輸入”就一定會存在某種運作表現和結果的“輸出”，這種運作表現和結果通常被稱為績效。高等教育績效撥款，是政府將大學(主要是公立大學)的辦學、科研等方面的績效，包括效率、質量、成本等作為撥款的主要依據，通過衡量大學的辦學績效決定對其撥款方向和數額。

20世紀80年代后期，美國許多州在部分高等教育財政撥款中采用了績效撥款方式，即以高校的業績評估為撥款的依據。90年代后期，多于1／3的州開始把評估與資源分配相掛勾。一些州采取了績效預算方案，將學生中途不退學的比率、畢業率、考試成績以及成本節約程度都作為績效評估和預算的指標。英國為確保高等教育科研和教學發展水平的提高，以經濟和質量為參考點，強調科學研究活動的集中性。政府將有限的經費置辦精密的科學實驗儀器，并適量增加科學研究經費。而各高等院校獲得這兩項經費的前提是必須通過政府嚴格的科研評估工作。這就意味著政府加強了對撥付經費的控制能力。

績效指標評價體系是績效撥款的精髓部分，其主要特征是投入和效率并進。進一步講，績效指標的選擇又是績效指標評估體系的最終落腳點。績效評價體系的建立，把高校的教育生產和經費分配聯系起來，激勵其追求更高的教學質量和科學研究，將評估的結果與撥款直接掛鉤，促進高校間的良性競爭，使教育資源得到更為充分、有效的利用。根據目前我國高教現狀，建立如下績效指標體系勢在必行。

同時，績效評價體系也引入了競爭機制。就國際高等教育財政撥款體制改革的現狀來看，加大績效撥款在國家財政撥款中的比重，能夠充分引導高校樹立市場意識、增強良性的競爭能力。目前，國際上“競爭性重點建設專項基金”的設立凸顯了這一點。在績效評價理念的牽引下，各國(包括中國)紛紛設立專項基金，通過競爭的方式激勵高校和研究人員向世界級水平發展。這種專項基金通常可分為一般性經費和競爭性經費，其中，競爭性經費即為謀求效率與效果的產物。如我國唯一的國家教育基金獎——寶鋼教育基金獎于2007年12月擴大評選范圍，河南省鄭州大學首次入選。寶鋼教育獎的評選對申報的學生側重學習能力、創新能力、動手能力和靈活運用知識能力以及自我養成的意識的考核，對申報的教師則側重其對學生政治思想素質的教育和影響，以及對學生四種能力培養成效的考核。

績效評價帶來的競爭機制促進了國家隊高校撥款的科學化、民主化和公開化，極大的提高了財政資金的使用效益，使資源日益得到合理配置。市場經濟理論強調競爭，強調法人主體在遵守法律法規的前提下自主發展。我國正在逐步完善社會主義市場經濟體制，在這一背景之下，改變政府對高校撥款的單向政策，繼而轉為雙方互動，即在績效評價理念的指引下，增設專項撥款基金，通過高校間的良性競爭，使基金流向在相關領域中教學質量好、發展潛力大、資源利用效率高的院校。經費流向的合理化，一方面使政府有限的財政發揮更大效用；另一方面既則有利于高校自覺建立和完善校內資金利用、監控及問責機制，從而實現資金使用效益最大化，且又增強了其競爭、發展的主動性。在政府既定的財政總量之下，能夠確保高教基本教學的資源，如教學基本經費、辦公經費等，適當引入績效評價因子，通過政府設立的國家教育基金，激發高校間良性競爭，促使政府財政撥款和高校所需經費之間的最優化配置，以達到資源的最合理應用。