我國農村金融制度變遷的反思與評價

摘要：建國以來我國農村金融制度經過歷次變遷并體現出階段性特征，按照制度經濟學理論，我國農村金融制度變遷是一種自上而下的強制性的漸進式制度變遷，而且在農村金融組織制度、農村金融市場制度方面存在明顯的非均衡性。我國農村金融制度已有的經濟貢獻和經濟效率是通過量的擴張實現的，金融制度“質”的貢獻是比較低的。農村金融的改革與發展必須以農村金融制度創新與改革作為出發點，提高農村金融制度運行效率，促進農村經濟發展。

關鍵詞：農村金融 制度變遷 非均衡性

我國農村金融制度是伴隨著我國農村經濟體制變革和金融體制改革而發展的，在相當長的一段時期農村金融一直作為國民經濟的宏觀調控部門，實現行政機關式的管理模式，服從和服務于整個政治、經濟和社會發展目標，帶有濃厚的計劃經濟、政府專業金融的色彩。1993年12月，國務院頒布了《國務院關于金融體制改革的決定》后，農村金融開始朝著以國有商業銀行為主體，政策性銀行和農村合作金融組織分工協作的新的金融體系發展。1996年底，國務院頒布《國務院關于加快農村金融體制改革的決定》后，進一步加快了農村金融改革和與國際慣例接軌的步伐。因此，從時間上看，建國以后我國農村金融制度變遷大致分為三個階段：第一個階段(1950—1979年)，即傳統計劃金融階段，持續了近30年的時間。第二個階段(1979-1993年)。即制度改革探索階段。從1979年2月農業銀行第四次組建為起點，至1993年12月《國務院關于金融體制改革的決定》組建農業發展銀行和設立商業性的農業銀行的決定為止，這一階段持續大約14年的時間。第三個階段(1993—至今)，即市場化制度實質性發展階段。從1993年12月中央決定實行政策性金融業務與商業性金融業務相分離，農村信用社與農村銀行脫離行政隸屬關系，發展農村證券、保險業，至目前農村金融體系的逐步完善與提高有效運轉階段。

1 我國農村金融制度變遷是一種強制性變遷

新制度經濟學認為，制度變遷選擇何種方式，主要受制于一個社會利益集團之間的權力結構和社會的偏好結構。回顧我國農村金融改革歷程，金融制度變遷的每一步都源于自上而下的政府強制性供給行為，而不是自下而上的誘致性政府需求行為，更不是自下而上的誘致性微觀金融企業需求行為。從雙層銀行體制的建立，金融機構的多元化到發展金融市場；從商業銀行的綜合化經營到分業經營，從人民銀行的統一監管到證監會、保監會、銀監會“三足鼎立”的分業監管，等等，均采用了政府供給主導型的強制性制度變遷方式。這種方式雖然降低了制度變遷的時間成本和摩擦成本，但制度供給在很大程度上難以滿足微觀金融主體的制度需求，也不一定提高制度變遷的效率。政府作為推動金融制度變遷的“第一行動集團”，在決定金融制度變遷的形式、速度、突破口和時間路徑時，既有促進微觀經濟金融主體效益和整體金融效率最大化的動機，更有維護“公共金融產權”不變，通過金融制度履行部分財政職能和稅收功能，確保國民經濟產出的不斷增長，以實現政府自身利益最大化的目的。當改革的措施、速度與政府利益和偏好發生矛盾時，政府一般就會暫緩改革，甚至不惜走回頭路。如農村金融市場改革、農村信用合作社改革等。在這種制度變遷框架內，微觀金融主體只是金融制度的被動接受者。我國農村金融制度變遷為什么沒有像經濟制度變遷一樣走誘致性和強制性的交互演進之路?原因在于：第一，在改革初期，農村計劃金融體制，不存在誘致性制度變遷的利益團體；第二，制度變遷具有“路徑依賴”特性。人們在長期的計劃經濟體制下，習慣于中央集權式的制度安排，而且，就我國目前的經濟、政治體制而言，大凡涉及制度性的安排，一般采取自上而下強制性變遷，人們也習慣這種白上而下的制度變遷。

2 農村金融制度變遷是一種漸進式制度變遷

無論是強制性制度變遷，還是誘致性制度變遷，在速度方式方法上都有“漸進”和“激進”兩種方式。從我國農村金融制度變遷的軌跡看，具有明顯的漸進式改革特征：一是不一步改變農村金融現有的制度體系和利益關系，不首先觸及農村金融產權問題，而是在現有的框架內，先推進專業銀行向商業銀行轉軌，規范農村信用合作社經營行為，建立農村政策性金融，穩步發展農村保險業務和農村證券業務，然后再推動農村金融的綜合改革，包括整個農村金融體系構建，產權制度改革和法人治理結構再造等，充分體現了由易到難，穩步前進原則；二是在統一領導前提下，采取非均衡推進戰略。50多年的農村金融改革與實踐均是在國務院和人民銀行的統一領導下，有計劃、分層次、分領域、逐步進行的。首先根據不同時期我國經濟體制改革的進展情況，逐步推進與之相適應的農村金融體制改革；其次根據效用函數和解決問題的難易程度，以及迫切程度先從銀行業改革開始，再到農村保險業和農村證券業，分步推進；三是側重于機制創新和強化內部管理，沒有觸及體制改革這個核心。改革開放以來的農村金融改革無論是農村金融體系調整，還是商業性金融業務與政策性金融業務分離，還是專業銀行向商業轉化，還是發展農村保險、證券業務均是在有效的機制創新和強化管理上做技術上的調整，沒有涉及制度改革的內核，也沒有涉及利益分配這個核心。農村金融漸進式改革盡管在保持改革的穩定性、連續性，從而降低改革的摩擦成本方面具有積極效應，但同時也加大了改革的時間成本和實施成本。

3 農村金融制度變遷滯后于農村經濟制度變遷

在傳統經濟金融理論中，一個著名命題是“經濟決定金融”，對這一命題的形而上學理解，，使人們往往自覺不自覺地內生出金融制度改革應滯后于經濟制度改革的改革理念，金融改革“滯后論”似乎具有堅實的理論基礎。其實，“經濟決定金融”是與生產力水平相聯系的一個命題，當生產力水平發展到相當高的程度，以至于金融形成一個可以脫離實質經濟部門而運行的獨立產業后，這一命題的內涵就遇到了嚴峻挑戰。東南亞金融危機在某種程度上對這一命題進行了反證。

從我國農村金融制度改革的實際進程看，金融制度變遷一直落后于農村經濟制度變遷，在金融制度安排的創新選擇方面存在著既對農村經濟制度變遷的“模仿”，也存在著對農村經濟制度變遷的復制。如農村金融組織按行政區劃設置和調整，上世紀80年代中期的農業銀行企業化改革中實行的“承包制”經營，就是對農村聯產承包責任制，以及后來的國有企業“承包制”的“模仿”。農村金融制度變遷之所以滯后于整個農村經濟制度變遷，筆者認為主要有以下兩個方面的原因：一是由于改革初期國有金融壟斷了整個農村金融體系，使農村金融體制內部缺乏誘致性制度變遷的利益團體，農村金融部門的體制改革只能靠實質部門體制變革的壓力推動。二是制度創新主體關于制度轉軌知識存量的有限性，從計劃金融制度過渡到市場金融制度，對于一個長期適應于計劃金融制度的政府而言，其制度轉軌和改革的知識存量是極為有限的。基于“金融是現代經濟的核心”這一命題，金融制度的變革應是較之其它經濟改革更為審慎的，在實質經濟部門新的制度模式成長起來之前，金融超前變革會給國民經濟帶來較大的風險。因此，由其他領域首先進行改革并積累經驗，以指導金融改革似乎是一種理性選擇。

4 農村金融制度變遷是一種非均衡性變遷

從制度供給角度觀察，目前的農村金融制度在相當程度上具備了市場金融制度的“外殼”，但從制度運行的效率角度分析，現行農村金融制度對其內生的諸如金融機構配置低效與金融風險程度不斷上升；金融資源配置中計劃機制與市場機制功能錯位；金融資源配置規模與實質部門貢獻的非相關性；直接融資與間接融資比例失衡以及金融全球化與金融分業經營等結構性的矛盾等問題不能有效解決。進而，微觀上不能向社會提供足夠多的金融工具，以滿足儲蓄者和投資者的金融需求；宏觀上難以實現資源優化配置，促進我國農村經濟的持續、快速、健康發展。本質上講，我國現行的農村金融制度實際上已處于一種典型的非均衡狀態。

4.1農村金融組織制度的非均衡性

近年來雖然初步形成了以國有商業銀行為主體，政策性銀行、合作金融組織和非銀行機構在內的功能互補的農村金融組織體系，這種多元化、功能互補的農村金融組織體系的建立不僅符合市場規則，而且強化了金融競爭機制，提高了農村金融效率。然而，這種組織體系架構依然有其歷史的局限性。從金融資產的分布結構看，全國農村金融資產的90％以上集中在國有商業銀行和農村信用合作社中，其他股份制銀行和證券、保險機構只占10％左右，其中絕大部分資產又主要為農業銀行所擁有，使金融組織體系呈現出為農業銀行和農村信用合作社所壟斷，商業銀行又為國有獨資商業銀行所壟斷的“間接金融過強，直接金融過弱”的寡頭壟斷格局。從金融組織體系的所有權結構方面看，大多數金融機構的產權屬于公有金融產權和集體金融產權，民有金融產權在農村金融組織體系中基本上不存在。從金融業務服務范圍看，由于分業經營限制和創新能力較差，大多數金融機構的業務范圍、業務運作方式、操作手段都局限于傳統金融領域。既缺少能夠推動企業資產重組、收購、兼并的投資銀行，又缺乏對中小企業發展起扶持作用的風險投資機構；既缺少規范的體制外信用監督機構體系，也缺乏規范的貨幣經紀商、信用評估機構等市場中介組織。從金融機構的職能和業務定位角度看，國有獨資商業銀行政策性業務與商業性業務分離不徹底，業務經營沒有體現真正的“商業”性質；非銀行金融機構運行很不規范，定位不明確，職能模糊。一些信托機構、合作金融機構，盲目向商業銀行方向發展。在這種金融組織體系格局下，不僅金融改革的“惰性”因金融壟斷而難以消除，而且金融機構的盈利能力日益下降，對農村經濟增長的貢獻度日趨遞減，而金融風險卻不斷積聚擴大。

4.2農村金融市場制度的非均衡性

農村金融市場制度缺陷體現在以下四個方面：一是市場結構失衡。盡管我國農村目前已初步建立起包括存貸款市場、同業拆借市場、債券市場、股票市場，票據貼現和再貼現市場、外匯市場、保險市場、證券基金市場等在內的金融市場體系，但金融衍生工具交易市場還沒有建立，外匯市場現行構架和運行規則也遠遠不能適應加入世界貿易組織的需要，投資基金市場過于單一和狹窄。從貨幣市場的發展現狀看，容量小、結構不完善、運作不規范、發展嚴重滯后。同時，缺乏與資本市場的銜接和溝通機制。這不僅制約了農村資本市場的進一步發展，而且加劇了股票市場的投機性和波動性。二是農村金融市場功能扭曲，市場發展深度不夠。由于整個改革過程的“需求引導型”特征，金融市場只是被動適應企業融資需要，無法發揮金融在現代經濟中主導配置資源和進行風險管理、監督企業運行、傳遞經濟信息等多種功能。導致了貨幣市場、資本市場、保險市場的發展緩慢。三是金融市場監管不到位且缺乏權威。政府籌資具有超經濟強制性質；央行獨立性不強，金融調控乏力；國有商業銀行未真正商業化；企業預算軟約束；個人金融風險意識差。這樣，金融市場的發展缺乏長期性、規范性，市場信用基礎薄弱。各經濟主體間未形成穩定的橫向信用關系，違約甚至欺詐行為時有發生，導致金融工具流動性降低，金融風險加大。四是除銀行外其他金融機構缺乏，金融創新不足，市場流動性不足，投資渠道(品種)不多，社會金融資產集中于銀行存款，嚴重抑制了金融市場在金融資源動員和配置中的效率。

5 結論及建議

檢驗農村金融制度有效性和健全性的根本標準是其自身運行效率和對農村經濟發展貢獻度的大小，即能否最大限度地動員農村社會金融資源，并以較低的交易費用實現金融資源的有效配置。我國農村金融制度已有的經濟貢獻和經濟效率是通過量的擴張實現的，金融制度“質”的貢獻是比較低的農村金融的改革與發展必須以農村金融制度創新與改革作為出發點，提高農村金融制度運行效率，促進農村經濟發展。農村金融制度創新與改革必須充分考慮所面臨的成本約束和風險因素，正確把握改革的推進方式，及時調整改革的內容，盡量減少改革風險，減少體制摩擦，降低改革成本，提高改革的成功率。農村金融制度創新必須調動政府金融管理部門和金融企業的雙重積極性，采取供給主導型與需求誘致型相結合的制度創新模式，這種模式選擇具有多步到位和自然演進的特征。我國農村經濟受農業生產的特殊性和地源經濟的影響，發展很不平衡，呈現二元特點，這就決定了我國農村金融不能只是一種組織模式，而應該是多元化的，為不同層次的經濟組織服務的多種組織形式，以適應不同經濟層次對金融服務的需求。具體講，要建立運行高效、多元化的金融組織制度、有效配置金融資源的金融市場制度、富有權威監督有效的銀行監管制度。