論我國自然壟斷行業的政府規制失靈

摘要：政府規制是政府對市場失靈最通常的回應，其目的是通過采取規制手段來解決市場失靈現象。但理論和實踐證明，政府也會由于自己的缺陷而產生失誤，即“政府失靈”。本文以自然壟斷與政府規制的相關性分析為基礎，著重分析了政府規制在自然壟斷行業中失靈的表現及原因，并據此提出了糾正政府規制失靈的政策建議。

關鍵詞：自然壟斷 政府規制 失靈 政策建議

1 自然壟斷的經濟特征與政府規制

西方經典規制理論認為，政府對行業進行規制的必要性在于自然壟斷的存在。壟斷是不可避免的，它是市場失靈的重要表現形式。不受規制的壟斷必然會造成經濟損失，所以政府規制成為對市場失靈最通常的回應。

1.1規模經濟效應與進入管制

自然壟斷行業最顯著的特征是“成本函數的弱增性”，即產品平均成本隨著產量的增加而降低，企業生產規模越大，產品的平均生產成本就越小。因而由單個企業進行生產比由兩家以上企業同時生產，能夠更有效率地利用資源和提高效率。在市場消費空間有限的情況下，為了實現規模經濟和避免重復浪費，政府有必要對自然壟斷行業實行進入管制，以保護行業的適度規模經營。

1.2成本劣加性與價格管制

由遞增的規模技術報酬所決定的成本劣加性，是一個在理論上可以論證但在技術和價格上難以核定的經濟指標，政府或是通過處理信息和環境等復雜因素形成認知，或是根據以往經驗，或是通過權威理論的解析，以判斷自然壟斷的性質，從而期望制定出既能維持競爭又能限制壟斷的價格規制政策。這就要求政府進行規制，使自然壟斷行業的產品價格合理化，以保證在企業正常盈利的前提下消費者利益不受侵害。

1.3外部效應與政府管制

自然壟斷行業的許多活動具有外部效應，如電信、電力等產業的發展，不僅會相互促進這些產業的自身發展，也會大大促進整個國民經濟的發展，這時需要政府管制以引導和促進自然壟斷行業外部正效應的更好發揮。另一方面，自然壟斷行業的發展同樣會產生環境污染等嚴重的負面效應，這也需要政府進行管制，以盡可能減少甚至消除自然壟斷行業的各種外部負效應，促進整個國民經濟的健康發展。

2 我國自然壟斷行業政府規制失靈的原因分析

自然壟斷行業的經濟特征決定了政府要對其發展加以規制，以彌補市場失靈的缺陷。但政府規制在彌補市場失靈的同時，也存在著政府規制失靈的問題。解決規制失靈問題的首要任務是探究造成規制失靈的原因。

2.1規制觀念模糊，規制成本高

改革開放以來，學術界、政府職能部門都過分強調了市場經濟的自我調節作用，模糊了政府規制在經濟活動中的作用。即便有規制也在很大程度上是“事后規制”，對經濟運行中可能出現的問題沒有做足事前分析，從而導致政府規制失靈。與此同時，由規制產生的相關成本往往過于高昂，特別是還存在不容忽視的隱性成本，如巨大的反腐敗成本。導致政府規制的范圍和程度越大，官員擁有的權力越大，對權力的監督就越困難，監督的成本也就越高。

2.2受規制者對規制者的“俘虜”

從經濟學的角度來說，規制權本身是一種稀缺資源，對這種稀缺資源的謀取，意味著某些利益集團和個體可以從中受益。于是，就出現受規制者對規制者的所謂尋租行為。尋租的結果往往是規制者最終被利益集團所俘虜，運用手中的規制權為這個利益集團服務。而規制者手中的規制權一旦被個別利益集團所操縱，就會在一定程度上失去其公正的內涵，使規制失效。

2.3政府規制角色的沖突、錯位及監督機制不健全

我國政府在社會生活中承擔著三種角色：一是社會管理者，二是市場管理者，三是國有企業的所有者和生產者。政府幾乎是所有自然壟斷行業的所有者、規制者，也是壟斷利益所得者。這種三位一體的身份，使政府產生了深刻的角色沖突，政府有可能利用它作為管理者所擁有的特殊權力，來謀取它作為所有者的利益，從而導致政府規制失靈。更遺憾的是，由于我國政府規制社會參與的不足與社會監督組織的缺乏，使得自然壟斷行業政府規制失靈的現象愈加嚴重。

3 糾正我國自然壟斷行業政府規制失靈的政策建議

針對自然壟斷行業的政府規制存在的種種失靈現象，筆者認為應該從以下幾個方面完善政府規制，以促進我國自然壟斷行業的健康發展。

3.1積極轉變觀念，明確政府角色

政府原本是為了在保證自然壟斷行業的正常利潤下，維護消費者的利益不受損害，保證全社會福利的提高。但在官本位意識的主導下，這種關系被顛倒了。為了徹底改變這種現象，必須從思想上轉變觀念，明確政府職責，依法界定政府權力，規范政府行為，從根本上確立“規制者必須受到規制”的理念。在對“市場失靈”進行規制的同時，避免出現“規制失靈”，努力尋找市場體制和政府規制的均衡點。

3.2轉變政府職能，對規制者進行規制

我國政府規制的特殊性決定了規制的任務主要是反行政性壟斷，因此按照市場經濟體制的要求，轉變政府職能，減少政府創造壟斷的機會，強化對規制者的規制就是規制改革的關鍵。為此，首先要轉變政府職能，準確界定政府行為范圍。其次，要強化對規制者的規制，加強對規制者的監督。一要健壘法制，從法律上限制規制機構偏袒部門利益、損害規制公正性的行為，二要加強人大對規制者的監督，三要加強民間社團組織、大眾媒體的監督。

3.3加強社會參與，完善監督機制

我國自然壟斷產業市場化改革后公眾參與機制的建立與完善，需要公眾、法律部門、政府和政府規制機構本身的密切配合，形成一種系統合力。首先，要擴展公眾獲取有關政府規制信息的渠道，讓社會公眾充分了解有關規制信息。其次，規范公眾參與有關政府規制問題的形式，根據我國國情可以采取書面評論、公眾聽證會，咨詢委員會等形式。最后，確立公眾參與制定有關政策法規的程序，讓社會公眾在確定具體立法目標、形成法規框架、擬定法規草案、修改定稿等主要環節都有機會發表意見。