山東省環境保護與經濟發展雙贏的規制對策

摘要：我國如多數發達國家一樣正經歷“在經濟發展達到中等發達水平之前環境隨經濟發展而惡化”的困境。作為中國的一個經濟大省，山東省也面臨同樣的問題。此種兩難發展模式極大威協廣大人民的身心健康，背離社會發展的終極目標，制約經濟的長期增長，由于環境資源的公共品性和環境污染的負外部性，僅靠市場機制則難以脫困。我們必須依靠政策環境規制來解決此問題。鑒于此，本文從山東省政府層面尋求環境保護和經濟發展的“雙贏”對策，包括環境規制績效，制定處理環境污染的對策等。

關鍵詞：環境保護 經濟發展 “雙贏” 環境規制 對策

引言

在市場經濟實踐中，環境保護與經濟發展常表現為矛盾統一體。世界許多國家和地區獲得高速經濟增長的同時，導致環境資源的過度開發和嚴重污染。其中，多數發達國家都曾經歷“在經濟發展達到中等發達水平之前環境隨經濟發展而惡化”的兩難問題。中國也不例外。改革開放30年以來，中國經濟獲得快速增長，同時付出慘重的資源和環境代價。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題在中國已經集中出現。

山東作為中國的一個經濟大省，伴隨著經濟的高速增長，同樣遭遇了環境保護與經濟發展的兩難問題。據統計資料顯示，山東省經濟連續l 7年實現兩位數增長，其中，2006年和2007年連續兩年GDP居全國第二。同期，環境污染問題比較嚴重。2006年全省二氧化硫與化學需氧量排放量分別為196.15萬噸、75.8萬噸，居于全國前列。其中，工業廢氣中二氧化硫排放為168.7萬噸，在全國居首位，工業廢水中化學需氧量排放量為33.62914萬噸，在全國居第三位。2007年全省二氧化硫、化學需氧量排放量分別為182.22萬噸、71.98萬噸，在全國仍居前列。這種兩難的發展模式極大威脅廣大人民的身心健康，背離社會發展的終極目標，制約經濟的長期增長。根據物質不滅定律和能量守恒定律，超過環境容量的污染會積累在環境中，一旦超過了“環境承載閡值(Threshold)，不僅使經濟發展難以為繼，也給環境的恢復和治理帶來較大的難度，甚至失去解決任何環境問題的可能性。而環境問題卻無法靠市場機制自身解決，原因是環境資源存在公共品性，環境問題存在負外部性，以及微觀經濟主體存在機會主義。因此，需要政府實施環境規制，促進環境保護和經濟發展的雙贏。

2 環境規制績效——成績與問題并存

近30年來，山東省出臺了一系列環境規制的法律法規，初步形成了命令與控制政策、基于市場的環境規制政策、信息披露政策等組成的環境規制政策體系。環境規制政策的績效如何呢?張紅鳳主持的《山東省環境保護與經濟發展雙贏的規制對策研究》基于山東經驗，首先通過計量山東和全國的環境污染隨經濟增長的變動軌跡——環境庫茲涅茨曲線(EKC)的差異，初步衡量山東環境規制績效；其次，通過建統計測度來進一步評價環境規制績效。由于第二產業，特別是其中的污染密集產業在山東經濟中占絕對比重，按照經驗環境規制對污染密集產業影響較大，因此課題組選取污染密集產業的區位商、帶動值和經濟增長貢獻率三個指標，對山東環境規制下污染密集產業發展狀況進行實證分析。實證結果顯示：在經濟發展的大多時期內，山東環境規制嚴格于全國平均水平，并取得優于全國的規制績效，在污染得到一定控制的嚴格環境規制下，山東污染密集產業發展良好，‘初步實現環境保護與經濟發展雙贏的規制績效。特別是，近兩年來，污染排放相對量在持續下降，扭轉了2005年一些污染指標相對量還在上升的局面。據統計，2006年全省化學需氧量排放量同比下降1.6％，二氧化硫排放量同比下降2.1％；2007年全省化學需氧量排放量同比下降5.04％，二氧化硫排放量下降7.12％。

但實證結果也顯示，山東省環境污染問題依然嚴重，面臨環境規制壓力大的局面。主要表現為：山東省仍面臨污染排放總量高(數據見引言部分)；結構性污染突出，工業污染目前仍是山東省第一大污染源頭；污染排放總量數倍于發達國家，國際差距懸殊。據統計，2007年日本GDP是山東的14.96倍，但山東萬元噸GDP的二氧化硫和化學需氧量排放量分別約為日本的32倍和22倍。另據一些統計資料分析，山東省在未來15年內將仍處于工業化中期，重化工工業和制造業正處于擴張時期，環境和資源壓力還將進一步增大。

3 山東省環境污染問題依然嚴重的原因

山東省環境污染問題依然嚴重的主要原因在于：產業配置結構不合理，環境規制政策尚待創新，環境規制制度存在缺陷，環境規制投資相對不足、環保產業發展滯后等。

3.1產業配置結構存在嚴重問題，污染密集產業的經濟貢獻率過高，服務業發展滯后

自市場化改革以來，山東省不斷進行產業結構調整，初步形成工業化中期階段的“二、三、一”的產業結構比例關系。據統計，2007年山東省三次產業比例為9.7：57.1：33.2。在第二產業中，污染密集產業在山東經濟中又占絕對優勢。據課題組實證研究顯示：目前山東省經濟高速增長的背后，污染密集產業的經濟貢獻大，18個污染密集產業的帶動值都在100以上，行業波及程度高、影響力大，每個產業增長率對整個GDP增長率的平均貢獻率為2.218％，遠遠高于39個工業大類每個產業1.799％的平均貢獻率。服務業發展水平往往是衡量現代社會經濟發達程度的重要標志。但從山東的情況來看，2007年服務業占GDP的比重為33.2％，低于當年全國38.5％的平均水平，甚至低于中西部的一些省份，更是低于世界低收入國家45％的平均水平。這種產業配置結構不可避免地帶來環境污染物排放量增長、環境質量惡化問題。

3.2環境規制政策有待創新

從山東省現有環境規制政策體系看，命令與控制型規制政策占多數，基于市場的規制政策、信息披露政策尚需進一步加強。首先，命令與控制型規制政策最主要的問題是標準設定不合理，處罰力度不足。比如排放標準從總體上看設定偏低，從而形成了企業寧可接受處罰也違法排污的現象。另一個問題是，規制嚴重依賴于環境規制機構對企業減污的成本與收益及減污技術的充分信息。因此，從靜態效率看，命令與控制型規制缺乏成本有效性；從動態效率看缺乏對企業技術進步和進一步降低污染的激勵。其次，基于市場的規制政策中起主要作用的是排污收費和補貼政策，但排污費征收水平遠遠低于運轉和維護污染處理設施的邊際費用，因此企業寧愿以繳納排污費“買”排污權也不愿意投資于污染治理，形成了對企業治污的逆向激勵。補貼政策相對來說效果較好，但應與其它政策加強配合?？山灰自S可證制度仍處于試點階段。最后，由于受環保利益集團發展水平和規制制度的制約，信息披露和參與機制政策在環境規制中應用范圍還很有限。

3.3環境規制制度存在缺陷

首先，環境規制權力分散且缺乏協調。環境規制涉及到多個領域，在環境規制過程中，環境政策經常與其他經濟社會政策存在沖突，從而規制效率降低。其次，監督處罰與執法監管能力不足。命令與控制政策和基于市場的環境規制政策都存在對監督、處罰以及執法監管的依賴。但目前山東省環境規制機構受資金，人員、技術和規制制度的制約，監督處罰能力有限。再次，由于受經濟發展水平制約，山東省污染企業和消費者的環保意識不高，企業供應鏈能夠為污染企業提供的治污壓力有限，環保產業和環境保護非政府組織發展規模有限，環境規制過程中利益集團參與程度低。最后，環境規制機構缺乏獨立性。比如環境規制機構要受到來自地方政府甚至同級政府中經濟主管部門的制約，當經濟發展與環境規制存在沖突時，環境規制會被迫放松。

3.4環境規制投資相對不足，環保產業發展滯后

國際經驗表明，要改善生態環境質量，生態建設和污染防治的投入應該占GDP的2％以上。在“十五”期間，山東省投入830多億元用于水、大氣、固廢污染治理和生態環境，環境監督能力建設，約占同期國內生產總值的1.77％，與改善生態環境質量的2％的要求還有差距。在“十一五”期間，上述狀況有所改善。但總體而言，目前山東省仍存在“環保投入相對不足，特別是基層環保隊伍和能力建設相對滯后”的問題。同時，環保產業在山東省還屬于新興產業，占GDP的比重不到5％。

4 對策

山東省要想實現經濟發展與環境保護的雙贏，應該從優化產業結構、創新環境管理手段、重構環境規制制度、驅動環保產業發展等幾個方面入手。

4.1優化產業結構

據經驗顯示，不同產業的能耗水平和污染強度不同。一般來說，工農業的能耗和污染強度高于服務業，重化工業高于高技術產業。因此，一、二、三次產業的比例關系，以及第二產業內部高耗能、高污染產業和高技術產業的比例關系，直接影響著社會整體的能耗水平。據測算，如果中國服務業占GDP比重每提高1％，工業比重下降1％，單位GDP能耗可相應降低約1％，污染排放量將顯著降低；如果工業中的高技術產業比重提高1％，而高耗能行業比重相應下降1％，單位GDP能耗可相應降低1.3％，污染排放量將大幅降低。因此，為實現環境保護與經濟發展雙贏的目標，山東省優化產業結構的關鍵點是控制污染密集產業，突出發展服務業，大力發展高新技術產業。

4.2創新環境管理手段

從環境與發展的國際與國內經驗來看，運用環境經濟手段，可以有效抑制有害于環境的生產和消費，同時可以減少復雜的行政監控措施及其行政費用。創新環境管理手段，主要是擴大經濟手段在環境管理中的運用。具體如下：(1)從收益權、經營權或使用權等途徑進行環境產權界定，在不改變所有權的條件下，實現生態環境資源的產權明晰，促進新市場的發育；(2)探索建立控污銀行。控污銀行是一種穩固排污權交易的信用基礎、促進排污權交易范圍的拓展和提高排污權交易效率的協調組織。其確立有利于把企業的除污行為由單純的強制性外部行為轉變為受益性自覺行為，把“誰污染，誰治理”的事后懲罰原則轉變為“誰保護，誰受益”的事前激勵原則，(3)調整并完善現有稅制。擴大消費稅的課征范圍，將那些預期會對環境造成嚴重污染的產品列入消費稅的課征范圍，并明確規定免征消費稅的產品，擴大資源稅征收范圍，調整資源稅稅額；在所得稅方面，給予為防治污染而調整產品結構、改進工藝、改造設備而發生的投資更為優惠的稅收抵免，對環保企業實行加速折舊制度；通過“費改稅”將現行排污費改為“環境保護稅”。

4.3環境規制制度的重構

環境規制政策的制定與有效實施依賴于環境規制供給能力，因此，制度重構主要以增強規制供給能力和提高規制績效為目標。具體包括如下幾方面：(1)完善多方利益集團的參與機制，引導污染企業及其供應鏈、企業員工、投資者、消費者、環保產業、環境保護非政府組織(NGOs)等利益集團有效參與規制過程。首先，從政策上消除制約相關利益集團發展的障礙，培育相關利益集團。其次，在環境規制政策的制定過程中與相關利益集團充分交流，引導利益集團參與環境規制。(2)改善環境規制結構的治理。包括提高環境規制機構監督處罰能力；加強環境規制機構的獨立性，增大執法力度；完善環境訴訟制度。在環境規制中，對規制機構和污染企業進行監督激勵以提高規制效率的有效方式是通過完善環境訴訟制度形成與環境規制的分權；改進環境規制聽證制度。(3)促進環境規制與其他經濟社會政策間的協調，包括通過制度設計使環境規制部門增強獨立性對必須由政府各個職能部門分別執行的相關環保職能，應通過聯合執法、合署辦公等形式加以協調；在制定相關產業政策時，要把環境影響考慮進去，對環境不利的產業政策則應緩行。

4.4驅動環保產業發展政策的強化

主要包括：(1)確立污染者負擔，受益者補償的原則；(2)改革排污收費機制，實行定價合理化和用途多元化；(3)規范環保市場，努力創造公平競爭的市場環境；(4)制定完善的技術政策。