對(duì)日本政府間事權(quán)劃分的考察

摘 要：作為與日本財(cái)務(wù)省財(cái)務(wù)綜合政策研究所共同研究項(xiàng)目的活動(dòng)之一，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部組團(tuán)赴日，就日本政府間事權(quán)劃分問(wèn)題進(jìn)行了實(shí)地考察。考察團(tuán)先后到新瀉、北九州等地與各級(jí)地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行座談，并到東京聽(tīng)取了日本中央政府有關(guān)部門(mén)官員的介紹。本文將此次考察成果整理如下，希望能對(duì)中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革有所啟示。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)設(shè)置；事權(quán)劃分；日本政府

中圖分類號(hào)：C931．2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2008）05-0103-09

一、日本各級(jí)政府總體框架

欲了解日本各級(jí)政府間事權(quán)是如何劃分的，首先需要對(duì)日本各級(jí)政府的總體框架有一個(gè)大致的了解。

日本政府由中央政府、都道府縣以及市町村三個(gè)層級(jí)的行政組織所組成。其中，中央政府代表國(guó)家，而地方政府則包括作為廣域自治體的都道府縣和作為基礎(chǔ)自治體的市町村兩級(jí)，統(tǒng)稱為“地方公共團(tuán)體”。

首先，根據(jù)日本《國(guó)家行政組織法》的有關(guān)規(guī)定，日本中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖1所示：

其次，日本地方政府通常被稱作“地方公共團(tuán)體”。所謂“地方公共團(tuán)體”是指“以一定地區(qū)為基礎(chǔ)，以該區(qū)域的居民為成員，并承認(rèn)有權(quán)由居民自治來(lái)處置當(dāng)?shù)厥聞?wù)的自治團(tuán)體”。^[1]此外，日本的“地方公共團(tuán)體” 按照性質(zhì)又可以分為：普通地方公共團(tuán)體和特別地方公共團(tuán)體兩大類。

（一）普通地方公共團(tuán)體

所謂普通地方公共團(tuán)體是指在全國(guó)地方公共團(tuán)體里面在組織、事務(wù)、權(quán)力、職能等方面具有一般性而普遍存在的自治團(tuán)體，其存在的目的在于提高當(dāng)?shù)鼐用竦母＠健Ｆ胀ǖ胤焦矆F(tuán)體包括都、道、府、縣、市、町、村等地方政府組織。其中，市、町、村為一層級(jí)，位于最基層，被稱為“基礎(chǔ)自治體”（相當(dāng)于基層地方政府）。根據(jù)2005年10月1日最新統(tǒng)計(jì)，日本全國(guó)的市町村總數(shù)為2 216個(gè)。介于中央政府與基礎(chǔ)自治體之間的都、道、府、縣為一層級(jí)，被稱為“廣域自治團(tuán)體”（相當(dāng)于省、州級(jí)政府），目前共有47個(gè)，其中“都”指首都東京都，“道”為北海道，其余為“府”或“縣”。

首先，都、道、府、縣屬同一層級(jí)的地方政府。其名稱上的差異只是由于歷史沿革所致，并不具有組織上和功能上的基本差異。但是，“都”（東京都）在特別區(qū)制度以及議會(huì)議員定員等方面有一定的特殊規(guī)定。“道”（北海道）在機(jī)構(gòu)設(shè)置上與府縣有所區(qū)別。

其次，市、町、村屬于同一層級(jí)的地方政府。其名稱的不同既表示了規(guī)模的不同，也具有一定的性質(zhì)上的差異。作為“市”，其基本條件由國(guó)家即中央政府統(tǒng)一規(guī)定。^[2]目前“市”的基本條件主要有：（1）擁有人口在5萬(wàn)人以上；（2）在中心市街地區(qū)的戶數(shù)占全體戶數(shù)的60％以上；（3）城市人口（指從事工商業(yè)及其他城市性業(yè)態(tài)的從業(yè)人口等）占全體人口的60％以上；（4）上述（1）—（3）以外，都道府縣有關(guān)條例所規(guī)定的城市性設(shè)施及（作為城市的）其他條件。與市町村相比，“市”的人口規(guī)模比較大，形態(tài)上也具有很強(qiáng)的城市性質(zhì)。通常人口在3萬(wàn)左右的被稱為“町”，人口在1萬(wàn)以下的被稱為“村”。與村相比，町更具有相對(duì)較強(qiáng)的城市形態(tài)，但是在功能上町與村之間并沒(méi)有太大的差異，具體稱謂則由縣級(jí)政府決定。

再次，大城市中還有“政令指定都市”、“核心市”和“特例市”三種特殊的制度安排，它們?cè)谑聞?wù)和權(quán)限方面都有一些特殊性。^[3]1948年在制定《地方自治法》的時(shí)候，根據(jù)大城市的特性，確立了“特別市制度”。所謂“特別市”就是在都道府縣的區(qū)域之外另行組建的地方公共團(tuán)體，并兼有都道府縣和市兩個(gè)方面的事務(wù)和權(quán)限。但由于對(duì)這種“特別市”制度存在很多爭(zhēng)議，于是在1956年修改《自治法》時(shí)，廢棄了“特別市”制度，并創(chuàng)立了“政令指定都市制度”。所謂“政令指定都市”，人口要達(dá)到50萬(wàn)以上，通過(guò)政令的方式（不需要通過(guò)國(guó)會(huì)）將一些與市民生活直接相關(guān)的事務(wù)和權(quán)限從都道府縣一級(jí)政府轉(zhuǎn)移到大城市來(lái)，以使其能夠綜合應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜而多樣的事務(wù)，并根據(jù)規(guī)模允許其設(shè)置行政區(qū)。目前，日本共有 14座城市被批準(zhǔn)為“政令指定都市”。1994年在修改《地方自治法》時(shí)，為了適應(yīng)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化，推進(jìn)地方分權(quán)改革，提高地方公共團(tuán)體的行政效率，日本又新設(shè)立了“核心市”制度。凡人口在30萬(wàn)以上、50萬(wàn)以下，面積在100平方千米以上、在當(dāng)?shù)匕l(fā)揮著中心作用的城市，經(jīng)過(guò)自主申請(qǐng)并通過(guò)行政程序，賦予其與“政令指定都市”大體相同的事務(wù)和權(quán)限，但是不能夠設(shè)置行政區(qū)。截至2005年10月1日，日本全國(guó)共有37個(gè)市被指定為“核心市”。^[4]近年來(lái)，依據(jù)《地方分權(quán)推進(jìn)一括法》，日本又創(chuàng)設(shè)了“特例市”制度并于2000年4月1日開(kāi)始實(shí)施。所謂“特例市”，就是把授權(quán)給“中心市”的事務(wù)，減去由都道府縣整體處理效率更高的一部分事務(wù)之后，授權(quán)給特例市，其條件是人口在20萬(wàn)以上，自主申請(qǐng)之后通過(guò)行政程序指定。截至2005年10月1日，日本全國(guó)共有39個(gè)市被指定為特例市。^[4]

（二）特別地方公共團(tuán)體

所謂特別地方公共團(tuán)體，包括特別區(qū)、地方公共團(tuán)體組合、財(cái)政區(qū)和地方開(kāi)發(fā)事業(yè)團(tuán)。其中：

第一，特別區(qū)是根據(jù)《地方自治法》的有關(guān)規(guī)定，在大城市設(shè)立的行政區(qū)域。目前僅在東京市設(shè)立有23個(gè)特別區(qū)。特別區(qū)的行政事務(wù)范圍比一般的市略小（如消防服務(wù)由“都”一級(jí)負(fù)責(zé)，而通常是由“市”來(lái)負(fù)責(zé)的），但基本上相同。第二，地方公共團(tuán)體組合（聯(lián)合會(huì)）是指由兩個(gè)以上地方公共團(tuán)體為共同處置某類特定事務(wù)而聯(lián)合組成的合作組織。主要解決靠單個(gè)地方自治體所難以解決或成本過(guò)高的特定事務(wù)，如垃圾處理、義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)互助和消防等。主要有以下幾類：參見(jiàn)：《日本的地方自治制度》，財(cái)團(tuán)法人 自治體國(guó)際化協(xié)會(huì)，2005年。

①“部分事務(wù)組合”，如學(xué)校、醫(yī)院之類的設(shè)施，由市町村共同開(kāi)設(shè)和管理；

②“廣域聯(lián)合”，對(duì)涉及較廣區(qū)域的事務(wù)，共同進(jìn)行規(guī)劃以及綜合地、有計(jì)劃地實(shí)施。

③“公所事務(wù)組合”，共同處理所有的町村公司事務(wù)（執(zhí)行機(jī)關(guān)處理的事務(wù)）；

④“全部事務(wù)組合”，共同處理町村的全部事務(wù)。

但是，目前在現(xiàn)實(shí)中并不存在“公所事務(wù)組合”和“全部事務(wù)組合”。

第三，財(cái)產(chǎn)區(qū)是為管理某項(xiàng)地方共有財(cái)產(chǎn)而設(shè)立的，其職責(zé)是管理地方上（主要是市町村之間的一部分地區(qū)）的某項(xiàng)共有財(cái)產(chǎn)或公共設(shè)施。在“財(cái)產(chǎn)區(qū)”所擁有的財(cái)產(chǎn)中，以山林最多，此外還有灌溉區(qū)、沼澤地、田地、溫泉等。第四，地方事業(yè)開(kāi)發(fā)團(tuán)是指在一定的區(qū)域內(nèi)，以綜合開(kāi)發(fā)為目的，由兩個(gè)以上的普通地方公共團(tuán)體共同設(shè)立的專門(mén)組織，受這些地方公共團(tuán)體的委托來(lái)綜合地、有計(jì)劃地實(shí)施某項(xiàng)公共設(shè)施的建設(shè)事業(yè)，包括土地征用、設(shè)施建設(shè)等。

二、日本政府間事權(quán)劃分以戰(zhàn)后體制為主，兼敘最近實(shí)行的一些改革措施。

（一）中央政府負(fù)責(zé)“國(guó)家的事務(wù)”

日本中央政府主要負(fù)責(zé)“國(guó)家的事務(wù)”，簡(jiǎn)要概括為以下幾個(gè)主要方面：^[5]（1）法律、司法、外交、國(guó)防以及貨幣發(fā)行等，國(guó)家（在國(guó)際社會(huì)上）存立所必須的事務(wù)。（2）需要全國(guó)統(tǒng)一處理的事務(wù)。（3）需要站在全國(guó)的角度制定計(jì)劃和方案的事務(wù)。（4）需要高技術(shù)或者需要巨額財(cái)政資金的事業(yè)。根據(jù)《地方自治法》第2條第10款的有關(guān)規(guī)定，中央政府承擔(dān)的“國(guó)家的事務(wù)”具體包括以下內(nèi)容：（1）司法。（2）刑罰以及國(guó)家的懲戒。（3）國(guó)家的運(yùn)輸、通信。（4）郵政。（5）國(guó)立教育及研究設(shè)施。（6）國(guó)立醫(yī)院及療養(yǎng)設(shè)施。（7）國(guó)家的航空、氣象及水路設(shè)施。（8）國(guó)立博物館及圖書(shū)館。^[6]日本中央政府承擔(dān)的“國(guó)家的事務(wù)”分別由各個(gè)省廳（等于部委）來(lái)承擔(dān)。

（二）地方政府負(fù)責(zé)“自治事務(wù)”和“非自治事務(wù)”

除了外交、國(guó)防和司法等中央政府所應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)以外，與居民日常生活緊密相關(guān)的教育、福利、保健衛(wèi)生、土木建設(shè)、產(chǎn)業(yè)振興、消防、警察等工作實(shí)際上都是由中央政府與地方政府（都道府縣和市町村）共同承擔(dān)的。并且這些事務(wù)的具體實(shí)施工作大部分是由都道府縣或市町村等地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)的。

1．事權(quán)劃分的基本原則

日本地方自治制度的一個(gè)基本原則就是，凡直接與居民日常生活相關(guān)的行政工作都盡可能由居民身邊的地方公共團(tuán)體來(lái)處理。地方公共團(tuán)體不能處理的問(wèn)題才由中央政府來(lái)照管。^[5]為了推行地方自治，戰(zhàn)后初期發(fā)布的《肖普勸告》“肖普勸告”指 1949年聯(lián)合國(guó)有關(guān)日本稅制的調(diào)查報(bào)告，對(duì)日本的稅制改革提出一系列政策建議。確立了中央政府與都道府縣及市町村之間事務(wù)配置的基本原則，主要有三點(diǎn)但是據(jù)日本有關(guān)專家稱，這些原則在后來(lái)的具體實(shí)踐中并未真正得到完全落實(shí)。參見(jiàn)日本財(cái)務(wù)省研究所專家在2005年12月8日中日課題組研討會(huì)上的發(fā)言。：（1）行政責(zé)任明確化原則。（2）地方公共團(tuán)體，尤其是市町村優(yōu)先原則。（3）效率原則。

近年來(lái)，修訂后的《地方自治法》對(duì)于都道府縣和市町村之間的行政事務(wù)分工做出了如下規(guī)定：首先，作為統(tǒng)管市町村的廣域地方公共團(tuán)體都道府縣，負(fù)責(zé)處理廣域（跨地區(qū)）事務(wù)、與市町村相關(guān)的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)事務(wù)以及在規(guī)模和性質(zhì)上超出一般市町村處理范圍的事務(wù)。其次，市町村負(fù)責(zé)處理都道府縣政府管轄事務(wù)以外的其它事務(wù)。“但是，實(shí)際上，中央政府、都道府縣以及市町村之間的行政事務(wù)劃分，并不是根據(jù)地方公共團(tuán)體層級(jí)對(duì)各個(gè)事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行劃分，而絕大多數(shù)都是以在同一事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮各層級(jí)地方公共團(tuán)體職能的形式進(jìn)行分工的。”^[4]

2．地方負(fù)責(zé)事務(wù)的分類

地方公共團(tuán)體的主要職責(zé)是為了增進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用竦母＠灾鞑⒕C合地實(shí)施區(qū)域內(nèi)行政工作。其事務(wù)內(nèi)容可以分為：自治事務(wù)與非自治事務(wù)（機(jī)關(guān)委任事務(wù)）兩大類。^[6]

（1）所謂自治事務(wù)，就是指那些屬于地方公共團(tuán)體自己的事務(wù)。自治事務(wù)又可分為：公共事務(wù)（固有事務(wù)），團(tuán)體委任事務(wù)，行政事務(wù)三種。所謂“公共事務(wù)”，就是基于地方公共團(tuán)體的決策或計(jì)劃來(lái)實(shí)施的事務(wù)，又稱“固有事務(wù)”。所謂“團(tuán)體委任事務(wù)”，是指根據(jù)法律或政令屬于普通地方公共團(tuán)體的事務(wù)。所謂“行政事務(wù)”，是指在區(qū)域內(nèi)那些不屬于國(guó)家的其他行政事務(wù)。

（2）所謂非自治事務(wù)，則主要指的是“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”，也就是說(shuō)，這些事務(wù)本來(lái)屬于國(guó)家的工作，應(yīng)由中央政府來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施，但是考慮到這類事務(wù)與居民生活直接相關(guān)，如果委托給地方公共團(tuán)體來(lái)實(shí)施的話效率會(huì)更高，于是，通過(guò)法律法規(guī)的形式將這些事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤焦矆F(tuán)體首長(zhǎng)或其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)所應(yīng)承擔(dān)的工作（與團(tuán)體委任事務(wù)不同的是，“團(tuán)體委任事務(wù)”的承擔(dān)者是地方公共團(tuán)體，而“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”的承擔(dān)者是首長(zhǎng)個(gè)人）。

出處：《日本的財(cái)政——國(guó)家財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)聯(lián)分析》，大川政三、大森誠(chéng)司、江川雅司、池田浩史、久保田昭治著，創(chuàng)成出版社，2004年新訂版。

由地方公共團(tuán)體的首長(zhǎng)根據(jù)法律代替中央政府（或其它地方公共團(tuán)體）管理或?qū)嵤┑乃^“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”，曾經(jīng)被視為戰(zhàn)后日本中央集權(quán)型行政體系的核心內(nèi)容。根據(jù)1999年7月制訂的《地方分權(quán)一覽法》，日本對(duì)《地方自治法》進(jìn)行了修訂。修訂后的《地方自治法》廢止了“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”，并對(duì)中央政府與地方公共團(tuán)體的做用和分工重新作出了明確的規(guī)定。

廢除“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”制度以后，地方公共團(tuán)體的行政事務(wù)被調(diào)整分類為“自治事務(wù)”和“法定委托事務(wù)”。

所謂法定委托事務(wù)，指的是法律或政令規(guī)定的由地方公共團(tuán)體依據(jù)法令執(zhí)行的事務(wù)中的本應(yīng)屬于中央政府或都道府縣政府職能范圍內(nèi)的事務(wù)，并且中央政府或都道府縣政府必須確保對(duì)這些事務(wù)的正確處理（包括護(hù)照的簽發(fā)、國(guó)道的管理、國(guó)家指定統(tǒng)計(jì)事務(wù)等等）。^[4]

所謂自治事務(wù)，指的是除“法定委托事務(wù)”以外的地方公共團(tuán)體行政事務(wù)，具體來(lái)說(shuō)，就是歷來(lái)的地方公共團(tuán)體行政事務(wù)以及原“機(jī)關(guān)委任事務(wù)”中被歸類為地方公共團(tuán)體事務(wù)的內(nèi)容^[4]。

為了在中央政府部門(mén)與地方公共團(tuán)體之間發(fā)生糾紛時(shí)能夠有一個(gè)專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行公平、中立的調(diào)查、協(xié)調(diào)和仲裁，日本還在總務(wù)省設(shè)置了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)——“國(guó)家地方糾紛處理委員會(huì)”。

3．都道府縣負(fù)責(zé)的事務(wù)

都道府縣是包括市町村在內(nèi)的廣泛地域的地方公共團(tuán)體，負(fù)責(zé)處理以下事務(wù)：（1）“廣域事務(wù)”：超越市町村行政轄區(qū)范圍，涉及廣泛地域（跨地區(qū)）的事務(wù)（如：制定地方綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃、治山和治水事業(yè)等）。（2）“統(tǒng)一事務(wù)”：需要統(tǒng)一處理的事務(wù)（如：維持義務(wù)教育以及其他教育水平、警察的管理及運(yùn)用等）調(diào)整后的都道府縣事務(wù)中取消了此條，參見(jiàn)《日本的地方自治制度》，財(cái)團(tuán)法人 自治體國(guó)際化協(xié)會(huì)，2005年。。（3）“聯(lián)絡(luò)調(diào)整事務(wù)”：有關(guān)中央政府與市町村之間的聯(lián)絡(luò)事務(wù)，以及對(duì)市町村的行政工作進(jìn)行提議、指導(dǎo)（例如對(duì)市町村的組織及其運(yùn)營(yíng)的合理化提供建議、勸告、指導(dǎo)等）。（4）“補(bǔ)充事務(wù)”：不適于由一般的（單個(gè)）市町村來(lái)處理的大規(guī)模事務(wù)（如：高中、醫(yī)院、研究所和美術(shù)館等）。^[5]

4．市町村負(fù)責(zé)的事務(wù)

市町村是基礎(chǔ)地方自治體，也是和居民關(guān)系最為緊密的一級(jí)政府，承擔(dān)著與居民日常生活最直接相關(guān)的行政工作，負(fù)責(zé)處理除了都道府縣所負(fù)責(zé)行政事務(wù)以外的所有事務(wù)。其主要內(nèi)容有：^[4]（1）與居民生活相關(guān)的基礎(chǔ)性事務(wù)（如辦理戶籍、居民登記、地址標(biāo)識(shí)、開(kāi)具各種證明等）。（2）有關(guān)居民安全、保健以及環(huán)境保護(hù)等的事務(wù)（如消防、垃圾和糞便的處理以及上水道、下水道、公園等的修建）。（3）有關(guān)街區(qū)建設(shè)的事務(wù)（如城市規(guī)劃以及道路、河川和其他公共設(shè)施的建設(shè)、管理）。（4）有關(guān)各種設(shè)施的建設(shè)、管理事務(wù)（如公民會(huì)館、市民會(huì)館、保育所、中小學(xué)校、圖書(shū)館的建設(shè)與管理）。但是，對(duì)于前述都道府縣所負(fù)責(zé)事務(wù)中的第（4）項(xiàng)“補(bǔ)充事務(wù)”，如果某個(gè)市町村的規(guī)模及能力許可的話，也可以由該市町村來(lái)負(fù)責(zé)。

5．有關(guān)大城市的一些特殊制度安排

（1）關(guān)于“政令指定都市”的特殊制度安排

在大城市，通過(guò)“政令指定都市”的特殊制度安排，將一些原本由都道府縣負(fù)責(zé)的事務(wù)轉(zhuǎn)移到大城市的市政府來(lái)承擔(dān)。

如下表所示，一些與民生行政、保健衛(wèi)生、城市規(guī)劃等有關(guān)的事務(wù)，雖然原本是由都道府縣負(fù)責(zé)的，但是人口在50萬(wàn)以上的“政令指定都市”，可以依據(jù)《地方自治法》第252條第19款的有關(guān)規(guī)定來(lái)自行處置其全部事務(wù)或其中的一部分事務(wù)。在社會(huì)福利、公共衛(wèi)生、城市規(guī)劃等19個(gè)項(xiàng)目的事務(wù)分配上具有與府縣同等的權(quán)限。同時(shí)，根據(jù)其它單項(xiàng)相關(guān)法律，它們?cè)趯?duì)國(guó)道的管理、義務(wù)教育等領(lǐng)域也具有與府縣同等的權(quán)限。^[4]

（2）關(guān)于“核心市”的特殊制度安排

作為“核心市”，在經(jīng)過(guò)自主申請(qǐng)并通過(guò)行政程序，可以獲得與“政令指定都市”大體相同的事務(wù)和權(quán)限，并可以設(shè)立保健所。但是，那些涉及都道府縣區(qū)域范圍并由都道府縣進(jìn)行一體化處理更具效率的事務(wù)，以及一些與《道路法》有關(guān)的事務(wù)和“兒童心理咨詢所”的設(shè)置等事項(xiàng)除外。

（3）關(guān)于“特例市”的特殊制度安排

所謂“特例市”，就是把授權(quán)給“核心市”的事務(wù)，減去那些由都道府縣整體處理效率更高的事務(wù)之后，授權(quán)給“特例市”去處置。

（三）日本各級(jí)政府間經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的基本原則

如前所述，有些事務(wù)雖然原本屬于中央政府的工作，但是要由地方公共團(tuán)體（都道府縣或市町村）來(lái)實(shí)施，如某些大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；而另一些事務(wù)，雖然屬于地方公共團(tuán)體所應(yīng)承擔(dān)的工作，但是由于必須在全國(guó)范圍內(nèi)維持一定的大體相同的基本行政標(biāo)準(zhǔn)和基本公共服務(wù)水平（所謂“均等化”要求），如義務(wù)教育等，因此對(duì)于這些領(lǐng)域，中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)其中的一部分經(jīng)費(fèi)。

按照《地方財(cái)政法》規(guī)定的基本原則：^[5]

（1）地方公共團(tuán)體或其機(jī)關(guān)所承擔(dān)事務(wù)，其經(jīng)費(fèi)原則上全部由地方公共團(tuán)體負(fù)擔(dān)。

（2）作為上述（1）的例外，以下①—④各項(xiàng)事務(wù)所需經(jīng)費(fèi)，由中央政府（國(guó)家）承擔(dān)其全部或其中的一部分。

①地方公共團(tuán)體或其機(jī)關(guān)基于法令必須實(shí)施的、并且關(guān)系到地方公共團(tuán)體和中央政府雙方利益的事務(wù)，為使其順利運(yùn)營(yíng)，中央政府有必要積極負(fù)擔(dān)其（部分）經(jīng)費(fèi)（如義務(wù)教育、生活保障、保健所、農(nóng)業(yè)委員會(huì)等相關(guān)事務(wù)）。

②地方公共團(tuán)體或其機(jī)關(guān)在執(zhí)行（為適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)而確立的）綜合計(jì)劃，在實(shí)施法律或政令所規(guī)定的土木或其他建設(shè)事業(yè)時(shí)所需要的經(jīng)費(fèi)（公共事業(yè)、失業(yè)對(duì)策事業(yè)等）。

③法律或政令所規(guī)定的與災(zāi)害事務(wù)有關(guān)的經(jīng)費(fèi)（災(zāi)害救助、災(zāi)害修復(fù)等）。

④專門(mén)從事與國(guó)家利益有關(guān)的事業(yè)時(shí)所需經(jīng)費(fèi)（有關(guān)國(guó)會(huì)議員的選舉、外國(guó)人登記等委托事務(wù)）。

（3）中央政府在直接進(jìn)行建設(shè)事業(yè)或?yàn)?zāi)害修復(fù)事業(yè)時(shí)，可以向從該事業(yè)中受益的地方公共團(tuán)體要求負(fù)擔(dān)其項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的一部分（稱之為“國(guó)家直轄事業(yè)負(fù)擔(dān)金”）；并且，除了上述情況以外，中央政府承認(rèn)有特別的需要或地方公共團(tuán)體財(cái)政上有特別的需要時(shí)，有時(shí)也對(duì)地方公共團(tuán)體交付（提供）補(bǔ)助金。

三、主要事務(wù)在各級(jí)政府間配置

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的行政事務(wù)及權(quán)限主要可以分為：外交、國(guó)防、安全（及治安、消防、防災(zāi)減災(zāi)）、國(guó)土、土地利用，交通、社會(huì)資本（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、勞動(dòng)，福利、保健、環(huán)境以及教育、文化、體育等六個(gè)大的方面。如何將這些事權(quán)在各級(jí)政府間進(jìn)行配置，不僅關(guān)系到社會(huì)公平問(wèn)題，同時(shí)也關(guān)系到行政效率問(wèn)題。

下面，擇要介紹一下與國(guó)民日常生活密切相關(guān)的主要行政事務(wù)在日本的中央政府與地方政府之間的配置情況此部分內(nèi)容主要摘譯自《地方財(cái)政のしくみとその運(yùn)營(yíng)の實(shí)態(tài)》（自治省財(cái)政局編，財(cái)團(tuán)法人 地方財(cái)務(wù)協(xié)會(huì)出版發(fā)行，1996年。），并有所補(bǔ)充。。

（一）安全、治安和防災(zāi)減災(zāi)

國(guó)家安全通常屬于中央政府的事務(wù)及職權(quán)范圍，而社會(huì)治安則主要屬于地方政府的事務(wù)。社會(huì)治安方面的事務(wù)主要包括警務(wù)及消防行政。

1．警務(wù)行政

二戰(zhàn)以前，日本的警察工作一直是由中央政府直接掌管的，但是在戰(zhàn)后初期，警察工作一度下放到市町村負(fù)責(zé)，后來(lái)又重新向上收權(quán)，現(xiàn)在幾乎全部由都道府縣政府來(lái)承擔(dān)。目前，日本在中央政府僅設(shè)有“國(guó)家公安委員會(huì)”，主要負(fù)責(zé)掌管國(guó)家公安有關(guān)的警務(wù)運(yùn)營(yíng)事務(wù)。在“國(guó)家公安委員會(huì)”的管理下，警察廳負(fù)責(zé)有關(guān)警察制度的全盤(pán)計(jì)劃和調(diào)整、警察培訓(xùn)、警務(wù)通信、犯罪鑒定、案件統(tǒng)計(jì)、警務(wù)裝備和與警察行政有關(guān)的協(xié)調(diào)事務(wù)。與居民日常生活密切相關(guān)的警察工作，則完全由都道府縣負(fù)責(zé)。在都道府縣一級(jí)政府，通常在都道府縣公安委員會(huì)的管理下設(shè)有道府縣警察本部，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的警務(wù)行政事務(wù)，為調(diào)動(dòng)警力和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而向警察廳長(zhǎng)官請(qǐng)示的警務(wù)行政事務(wù)。此外，在都道府縣警察中，“警視正”以上等級(jí)的警官（所謂“地方警官”）為一般職的國(guó)家公務(wù)員，其任免權(quán)限在國(guó)家公安委員會(huì)。

2．消防行政

二戰(zhàn)以前，日本的消防工作是作為“國(guó)家的消防”而由警察來(lái)承擔(dān)的。但是在戰(zhàn)后，消防工作幾乎全都成為市町村（東京則由東京都負(fù)責(zé)）政府的事務(wù)范圍。目前在中央政府，作為自治省（現(xiàn)總務(wù)省）的外局（即直屬總局）設(shè)置有消防廳，負(fù)責(zé)研究制定消防制度，研究消防職員及消防團(tuán)員的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，消防統(tǒng)計(jì)，與消防相關(guān)的試驗(yàn)研究，研究救生工作的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市町村的消防進(jìn)行勸告、指導(dǎo)、建議，但不從事實(shí)際的消防活動(dòng)。消防工作的責(zé)任原則上屬市町村負(fù)責(zé)。市町村設(shè)置有消防本部、消防署和消防團(tuán)，負(fù)責(zé)在火災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、水災(zāi)、地震等災(zāi)害中保護(hù)居民的生命、身體和財(cái)產(chǎn)安全。市町村的消防系統(tǒng)大致分為常設(shè)消防（即消防本署及消防署）和作為自衛(wèi)消防的非常設(shè)性消防團(tuán)。不過(guò)，近年來(lái)，非常設(shè)的消防團(tuán)也已經(jīng)基本上常備化了。市町村之間可以達(dá)成相互援助的有關(guān)協(xié)議，或者由數(shù)個(gè)市町村聯(lián)合組成消防組織。此外，與中央政府一樣，都道府縣政府僅限于對(duì)市町村政府進(jìn)行指導(dǎo)和建議，除了非常事態(tài)場(chǎng)合的緊急指示權(quán)以外，對(duì)于市町村的消防行政不擁有指揮命令權(quán)。

3．防災(zāi)救災(zāi)

在災(zāi)害頻繁發(fā)生的日本，災(zāi)害對(duì)策也是地方公共團(tuán)體的重要工作之一。災(zāi)害對(duì)策依據(jù)其實(shí)施的時(shí)點(diǎn)，大致分為災(zāi)害發(fā)生前的“災(zāi)害預(yù)防”、災(zāi)害發(fā)生時(shí)的“緊急應(yīng)急對(duì)策”、防止災(zāi)害擴(kuò)大的“災(zāi)害修復(fù)”。在防災(zāi)方面，在災(zāi)害發(fā)生地區(qū)或有可能發(fā)生災(zāi)害的地區(qū)內(nèi)，對(duì)不適合居民居住的區(qū)域范圍以內(nèi)的居民區(qū)進(jìn)行整體搬遷的“整體搬遷事業(yè)”，設(shè)立了國(guó)庫(kù)補(bǔ)助制度。在災(zāi)害救助方面，救助工作屬于中央政府的責(zé)任，負(fù)責(zé)實(shí)施的是作為“中央政府機(jī)關(guān)”的事。救助所需要的費(fèi)用原則上是由都道府縣來(lái)支付，當(dāng)都道府縣支付的金額超過(guò)100萬(wàn)日元時(shí)，中央政府根據(jù)該項(xiàng)災(zāi)害救助費(fèi)用額度，依據(jù)超額累進(jìn)費(fèi)率由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)。

出處：《地方財(cái)政のしくみとその運(yùn)營(yíng)の實(shí)態(tài)》，自治省財(cái)政局編，財(cái)團(tuán)法人地方財(cái)務(wù)協(xié)會(huì)出版發(fā)行，1996年。

作為救濟(jì)援助措施，對(duì)因自然災(zāi)害遭受災(zāi)的個(gè)人（或遺屬）有災(zāi)害慰問(wèn)金、災(zāi)害障礙探視金的發(fā)放、災(zāi)害救助資金貸款（災(zāi)害慰問(wèn)金的發(fā)放等相關(guān)法律）、家庭重建資金貸款、母子（孤兒寡母）福利資金貸款、災(zāi)害修復(fù)住宅資金貸款等。其中，災(zāi)害慰問(wèn)金以市町村的條例為基礎(chǔ)，因?yàn)?zāi)死亡者是戶主的場(chǎng)合為500萬(wàn)日元，其他場(chǎng)合以250萬(wàn)日元為最高限度，其發(fā)放所需經(jīng)費(fèi)為中央政府1/2、都道府縣1/4、市町村1/4。

（二）國(guó)土和土地利用

河流可以分為一級(jí)河流、二級(jí)河流、準(zhǔn)用河流以及其他河川等。根據(jù)《河流法》，所謂“一級(jí)河流”是指在國(guó)土保護(hù)或國(guó)民經(jīng)濟(jì)方面具有特殊重要地位的水系，并通過(guò)政令指定的河流。日本現(xiàn)共有109條這樣的水系（13 831條河流，全長(zhǎng)87 225千米）。一級(jí)河流由中央政府的建設(shè)大臣負(fù)責(zé)進(jìn)行管理；在建設(shè)大臣指定的區(qū)間（現(xiàn)有76 723千米）內(nèi)，由都道府縣知事（地方政府首長(zhǎng)）負(fù)責(zé)管理。所謂“二級(jí)河流”，是指一級(jí)河流以外的、對(duì)公共利益有著重要關(guān)系的、都道府縣知事指定的河流。“二級(jí)河流”由都道府縣首長(zhǎng)負(fù)責(zé)管理（共有2 696條水系，全長(zhǎng)35 738千米）。所謂“準(zhǔn)用河流”由市町村首長(zhǎng)負(fù)責(zé)依據(jù)《河流法》第100條的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。關(guān)于下水道，通常被分為公共下水道、城市下水路以及流域下水道三類。按照規(guī)定，公共下水道以及城市下水路的設(shè)置和維修管理原則上由市町村負(fù)責(zé)，而流域下水道的設(shè)置和維修管理原則上由都道府縣負(fù)責(zé)。

（三）社會(huì)資本（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）

在社會(huì)資本形成或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，政府的事權(quán)主要包括道路行政、城市規(guī)劃等方面事務(wù)。

1．道路行政

依據(jù)《道路法》的有關(guān)規(guī)定，道路可以分為高速國(guó)道、一般國(guó)道、都道府縣道、市町村道4種。截至1994年（平成5年），日本的所有道路實(shí)際長(zhǎng)度為1 130 778千米（其中，都道府縣道190 945千米，市町村道953 600千米）。國(guó)道的新建和改建工作原則上由中央政府的建設(shè)大臣負(fù)責(zé)管理，其中規(guī)模較小的工程等由都道府縣知事負(fù)責(zé)。有關(guān)維修、災(zāi)后修復(fù)及其他管理工作，在指定區(qū)間內(nèi)的由建設(shè)大臣負(fù)責(zé)，其他部分則由都道府縣知事負(fù)責(zé)。此外，都道府縣道的管理由都道府縣負(fù)責(zé)，市町村道的管理由市町村負(fù)責(zé)。另外，在大城市區(qū)域內(nèi)的國(guó)道管理工作，原屬于都道府縣知事管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移至該大城市的市長(zhǎng)負(fù)責(zé)；大城市區(qū)域內(nèi)的都道府縣道的管理工作，轉(zhuǎn)由該大城市負(fù)責(zé)。

2．城市規(guī)劃行政

根據(jù)《城市規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)域的指定和城市規(guī)劃工作的決策原則上屬于都道府縣知事的權(quán)限。此外，街道事業(yè)、土地區(qū)域規(guī)劃整治事業(yè)、下水道事業(yè)、公園事業(yè)等城市規(guī)劃事業(yè)的實(shí)施，大部分屬于地方公共團(tuán)體的職責(zé)，原則上由市町村負(fù)責(zé)實(shí)施。

3．資金的分配

如果從資金在項(xiàng)目類別的分配來(lái)看，道路建設(shè)所占比重最大，通常要占到30％左右；而從資金在省廳（部委）之間的分配比率來(lái)看，建設(shè)省占了大頭，通常要占到68％左右。

（四）產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)

與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的行政事務(wù)以振興產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)為主要內(nèi)容，涉及農(nóng)業(yè)、森林、水產(chǎn)、工商等諸多方面，中央政府從全國(guó)的角度出發(fā)，進(jìn)行計(jì)劃、調(diào)整、指導(dǎo)、研究以及資金供給，地方公共團(tuán)體則負(fù)責(zé)實(shí)施中央政府（國(guó)家）的政策，負(fù)責(zé)振興適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)際的個(gè)別產(chǎn)業(yè)，并為此進(jìn)行相應(yīng)的扶持、指導(dǎo)和研究等等。

1．農(nóng)林水產(chǎn)行政

農(nóng)林水產(chǎn)行政除負(fù)責(zé)管理糧食，經(jīng)營(yíng)國(guó)有森林，調(diào)整遠(yuǎn)洋漁業(yè)，進(jìn)出口管制等全國(guó)性的農(nóng)林水產(chǎn)事務(wù)以外，還負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)林漁業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)，以及對(duì)地方公共團(tuán)體、農(nóng)林漁業(yè)團(tuán)體的指導(dǎo)和監(jiān)督。地方公共團(tuán)體除負(fù)責(zé)土地改良、農(nóng)用道路、村莊道路、漁港整修、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)以外，還負(fù)責(zé)生產(chǎn)技術(shù)的指導(dǎo)、金融、利息補(bǔ)貼、各種試驗(yàn)場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)、病蟲(chóng)害防治等發(fā)展農(nóng)林漁業(yè)的行政，以及制定有關(guān)調(diào)整耕地利用，管理森林，調(diào)整漁業(yè)等規(guī)章。

2．工商行政

國(guó)家負(fù)責(zé)實(shí)施振興貿(mào)易、能源政策、基干產(chǎn)業(yè)政策等國(guó)家的各種產(chǎn)業(yè)政策和開(kāi)發(fā)技術(shù)政策等。地方公共團(tuán)體負(fù)責(zé)地區(qū)性中小企業(yè)的扶持和指導(dǎo)、工業(yè)用地的建設(shè)、消費(fèi)流通的對(duì)策和旅游設(shè)施的修建等。

（五）福利衛(wèi)生

1．社會(huì)福利

在社會(huì)福利行政中，中央政府掌管部分健康保險(xiǎn)、臨時(shí)工（日工工人）健康保險(xiǎn)、雇用保險(xiǎn)、國(guó)民年金等；還負(fù)責(zé)社會(huì)福利設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、民生委員的委托、聾啞人康復(fù)設(shè)施的設(shè)置等社會(huì)福利行政的一部分；此外，對(duì)社會(huì)福利行政進(jìn)行全面的計(jì)劃與指導(dǎo)。所有與居民生活直接密切相關(guān)的行政統(tǒng)統(tǒng)屬于地方公共團(tuán)體的事務(wù)。與生活保護(hù)、兒童福利、母子福利、老年人福利、身心障礙者福利有關(guān)的援助、教育、康復(fù)等事務(wù)由都道府縣、市、特別區(qū)以及法律法規(guī)所規(guī)定的市町村所設(shè)立的福利事務(wù)來(lái)負(fù)責(zé)（主要承擔(dān)社會(huì)福利、身心障礙者福利等事務(wù)）。關(guān)于其他社會(huì)福利行政，如婦女心理咨詢所的設(shè)置、母子福利資金的放款等由都道府縣負(fù)責(zé)，國(guó)民健康保險(xiǎn)事業(yè)、公益當(dāng)鋪的經(jīng)營(yíng)等由市町村負(fù)責(zé)。

2．醫(yī)療衛(wèi)生

衛(wèi)生行政的內(nèi)容極其復(fù)雜，其中，中央政府負(fù)責(zé)與醫(yī)生、牙科醫(yī)生、保健士、助產(chǎn)士、護(hù)士等有關(guān)的國(guó)家考試、執(zhí)照發(fā)放，以及麻風(fēng)病療養(yǎng)所設(shè)置、醫(yī)藥品、興奮劑、有毒物品、麻藥生產(chǎn)等特殊事務(wù)的許可。除了上述部分與醫(yī)藥有關(guān)的行政以外，中央政府只不過(guò)是對(duì)衛(wèi)生行政進(jìn)行全面的計(jì)劃和指導(dǎo)，那些直接與國(guó)民生活相關(guān)的衛(wèi)生行政、尤其是與公共衛(wèi)生有關(guān)的事務(wù)則幾乎全部由地方公共團(tuán)體來(lái)負(fù)責(zé)。尤其是最近，因公害行政、環(huán)保行政日益重要，其實(shí)施幾乎都是由地方公共團(tuán)體來(lái)負(fù)責(zé)，中央政府只負(fù)責(zé)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，公害防止計(jì)劃的批準(zhǔn)、指導(dǎo)和財(cái)政援助。作為衛(wèi)生行政的核心機(jī)關(guān)，在都道府縣和政令指定的市，共設(shè)置了保健所848個(gè)，從事著內(nèi)容極為廣泛的公共衛(wèi)生工作。此外，都道府縣與市町村的衛(wèi)生行政所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域有著大致的分工，前者負(fù)責(zé)結(jié)核病預(yù)防、傳染病預(yù)防等衛(wèi)生防疫工作，后者則負(fù)責(zé)糞便處理、灰塵處理等環(huán)境衛(wèi)生。從公共醫(yī)療設(shè)施狀況來(lái)看，在醫(yī)院中，有中央政府所辦的國(guó)立醫(yī)院392家，地方公共團(tuán)體所辦的公立醫(yī)院1 375家；在一般診療所中，有中央政府所辦的國(guó)立醫(yī)院583家，地方公共團(tuán)體所辦的公立醫(yī)院4 000家，由地方政府辦的公立醫(yī)院要比中央政府辦的國(guó)立醫(yī)院多得多（1995年）。

1．小學(xué)和初中教育

小學(xué)、初中屬于義務(wù)教育，其學(xué)校設(shè)置是市町村的義務(wù)。小學(xué)和初中的學(xué)校設(shè)置、綜合管理、設(shè)施維修由市町村負(fù)責(zé)，而教職員工的任命、工資的負(fù)擔(dān)和支付則由都道府縣負(fù)責(zé)。但是，教職工工資所需經(jīng)費(fèi)中有1/2是由中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付交付給都道府縣的。因此，從小學(xué)和初中的學(xué)校數(shù)量來(lái)看，小學(xué)和初中幾乎全部是公立學(xué)校（小學(xué)為99％，中學(xué)為94．3％），學(xué)生數(shù)也大都集中在公立學(xué)校（為97．6％），國(guó)立學(xué)校和私立學(xué)校只不過(guò)是極為特殊的例外而已（1995年）。

2．高中（高等學(xué)校）教育

高等中學(xué)也要按照文部大臣所規(guī)定的《設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》來(lái)設(shè)置。目前日本的高中數(shù)量中，由地方公共團(tuán)體設(shè)立的共有4 164所、私立學(xué)校1 320所、國(guó)立學(xué)校17所（1995年）。在舉辦高中的地方公共團(tuán)體中，都道府縣占絕大多數(shù)，而學(xué)生數(shù)量所占比例也大都集中在都道府縣所辦高中學(xué)校。對(duì)于高中學(xué)校，公立學(xué)校由教育委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，私立學(xué)校由都道府縣知事行使一般監(jiān)管權(quán)，中央政府并不擁有直接的管理權(quán)限。

3．大學(xué)教育

日本的大學(xué)教育是在國(guó)立大學(xué)、公立大學(xué)和私立大學(xué)中進(jìn)行的。從設(shè)置數(shù)量上看，私立大學(xué)最多，占到73．3％；其次是國(guó)立大學(xué)，占到18．7％；由地方公共團(tuán)體興辦的公立大學(xué)僅為7．8％。此外，學(xué)生數(shù)量所占比例也大致相同（1992年）。但是不論公立大學(xué)還是私立大學(xué)，都必須遵守《大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，而這一標(biāo)準(zhǔn)是由中央政府的文部省所頒布的。并且，中央政府還擁有有關(guān)設(shè)立公立大學(xué)和私立大學(xué)的批準(zhǔn)權(quán)以及對(duì)私立大學(xué)法人代表的監(jiān)管權(quán)，但是無(wú)權(quán)對(duì)教育內(nèi)容、教職員工人事等進(jìn)行干涉。

4．其他（社會(huì)）教育

有關(guān)盲人學(xué)校、聾啞學(xué)校、養(yǎng)護(hù)學(xué)校的小學(xué)部、初中學(xué)校，由于都道府縣有設(shè)置的義務(wù)，所以這些學(xué)校大部分（98．3%）是公立的。

關(guān)于社會(huì)教育，目前，縣民會(huì)館、市民會(huì)館以及公會(huì)館共設(shè)有2 536座（其中市町村辦的有2 404座）。除此之外，1995年，地方公共團(tuán)體設(shè)置的圖書(shū)館共有2 223家（其中，縣辦65家，市町村辦2 158家）、博物館共有522家（其中，縣辦119家，市町村辦403家）、棒球場(chǎng)3 991個(gè)（縣辦146個(gè)，市町村辦3 845個(gè)）。

四、若干啟示

（一）關(guān)于政府治理理念的現(xiàn)代化

從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，首先需要實(shí)現(xiàn)政府自身的現(xiàn)代化。這里所謂“政府的現(xiàn)代化”，并不是指現(xiàn)代化的辦公大樓和現(xiàn)代化的辦公設(shè)備在日本考察時(shí)，考察組成員曾親眼看到作為發(fā)達(dá)國(guó)家的日本，其一些中央政府派出機(jī)構(gòu)的辦公大樓十分的簡(jiǎn)陋和陳舊，這令我們十分的驚訝。，而是指“政府治理理念的現(xiàn)代化”。具體在政府間事權(quán)劃分方面主要體現(xiàn)在“四個(gè)基本原則”上：

（1）凡是市場(chǎng)能夠做的事情，就應(yīng)當(dāng)盡量讓市場(chǎng)去做；只有那些市場(chǎng)做不了，或者做不好的事情，才應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)負(fù)責(zé)。當(dāng)然，也有理論認(rèn)為，有一些公共事務(wù)即使是由政府負(fù)責(zé)也不一定要由政府親自去做，而應(yīng)讓第三部門(mén)，讓中介組織去做，政府只負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)保證公共服務(wù)的供給和質(zhì)量。相比之下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我們的做法卻恰好相反：那時(shí)的認(rèn)識(shí)是：“市場(chǎng)是對(duì)政府（計(jì)劃）的補(bǔ)充”。

（2）凡是基層政府能夠做的事情，就應(yīng)當(dāng)盡量讓基層政府去做；只有基層政府做不了，或者做不好的事情，才應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)政府或中央政府來(lái)做。相比之下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我們的做法卻恰好相反：那時(shí)的做法通常是中央政府做不好了的事情才讓地方政府去做。

（3）對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，凡是法律政策沒(méi)有禁止的事情，就應(yīng)當(dāng)允許進(jìn)入，即所謂“非禁即入”原則。；相比之下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我們的做法卻恰好相反：對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，只有法律政策規(guī)定的事情才能夠去做。

（4）對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，只有法律授權(quán)的事情政府才能夠去做，即所謂“有限授權(quán)”原則。相比之下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我們的做法卻恰好相反：對(duì)政府部門(mén)而言，只要法律沒(méi)有禁止的就都可以去做。

（二）關(guān)于財(cái)政功能的政府間職能分擔(dān)

從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在財(cái)政的資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)這三大功能中，各級(jí)政府之間職能分擔(dān)的原則主要有三：第一，資源配置功能，應(yīng)以基層政府為主。第二，收入分配功能，應(yīng)以上級(jí)政府為主。第三，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)功能，應(yīng)以中央政府為主。

這主要是因?yàn)椋紫龋胤秸绕涫腔鶎拥牡胤秸c人民群眾的日常生活關(guān)系最為直接、最為密切，最了解當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷母鞣N不同需求，從消費(fèi)者主權(quán)的角度來(lái)看，基層政府在提供和保證公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的效率會(huì)更高。

其次，收入分配的調(diào)整，尤其是在縮小收入差距方面，上級(jí)政府處于更加有利的地位，能夠在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)相對(duì)公平。

最后，至于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的功能，則只有中央政府才能夠真正做到“總量控制”，即所謂的“宏觀調(diào)控”，而地方政府是搞不了“宏觀調(diào)控”的，因?yàn)樗粨碛邢鄳?yīng)的調(diào)控手段。

將中國(guó)的現(xiàn)狀與日本的做法相比較，首先，在日本，各級(jí)政府之間更多的是強(qiáng)調(diào)分工；但是在中國(guó)，各級(jí)政府之間則存在著嚴(yán)重的“同構(gòu)化”現(xiàn)象。也就是說(shuō)中央政府有什么樣的部門(mén)和職能，下面各級(jí)政府都要具有相對(duì)應(yīng)的部門(mén)和職能。這在招商引資和宏觀調(diào)控方面顯得尤為突出。一方面，各級(jí)政府從上到下都在搞招商引資；而另一方面，各級(jí)政府從上到下又都在搞“宏觀調(diào)控”，從而將各級(jí)政府的精力和資源大量消耗在相互之間的博弈之中。

其次，在日本，在政府間事權(quán)劃分方面比較強(qiáng)調(diào)的是責(zé)任而不是利益；但是在中國(guó)，由于各級(jí)政府不僅在做同樣的事情，尤其在有利益的領(lǐng)域甚至存在著一定程度的競(jìng)爭(zhēng)，存在著政府與民間“爭(zhēng)利”、政府之間相互“爭(zhēng)利”的現(xiàn)象，比如在招商引資方面；在另外一些領(lǐng)域，尤其是責(zé)任大、利益小的領(lǐng)域，比如說(shuō)醫(yī)療衛(wèi)生和教育領(lǐng)域，各級(jí)政府又都不大愿意多管事，有些部門(mén)甚至存在著互相推諉的現(xiàn)象。

最后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，日本的各地地方政府所追求的是基本公共服務(wù)的均等化；但是在中國(guó)，各地地方政府追求的卻是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)上的一致性，是GDP增長(zhǎng)速度的相互攀比。

目前，中國(guó)各級(jí)政府正在加快推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，改革的方向應(yīng)當(dāng)首先是加強(qiáng)各級(jí)政府之間必要而合理的分工。

（三）關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，一方面，我們注意到日本的成功經(jīng)驗(yàn)，由于日本各級(jí)政府在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上分別對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了大量的投入，從而使得日本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面取得了巨大的成就，目前日本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面已經(jīng)相當(dāng)?shù)耐晟啤５桥c此同時(shí)我們也注意到，正如有專家所指出的那樣，日本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在著過(guò)度投資、重復(fù)建設(shè)、效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重等弊端，而這一切又都與日本在土木行政方面的“官—商利益機(jī)制”存在著某種必然的聯(lián)系。在這種機(jī)制的作用下，日本政府相關(guān)省廳（部委）的行政目標(biāo)實(shí)際上發(fā)生了“轉(zhuǎn)移”，使得追求本省廳“補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”的最大化和確保穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源變成了各省廳的首要目標(biāo)。^[7]有人甚至認(rèn)為，日本的建筑業(yè)市場(chǎng)已經(jīng)完全脫離了正常軌道，被人為地隨意加以擴(kuò)大。“不是因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際需要，而是為了肥大政府的補(bǔ)助金”，從而導(dǎo)致日本經(jīng)濟(jì)患上了土木工程“中毒癥”，不僅浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力，甚至還嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。^[8]當(dāng)然，也有專家認(rèn)為，這種現(xiàn)象在日本經(jīng)濟(jì)起飛階段是難以避免的，同時(shí)對(duì)于當(dāng)年日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)也是功不可沒(méi)的。

對(duì)于目前的中國(guó)來(lái)說(shuō)，一方面我們要看到，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體水平還不高，還需要進(jìn)一步加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度；另一方面我們也應(yīng)當(dāng)注意的是，理清各級(jí)政府間的事權(quán)劃分，改進(jìn)各級(jí)政府的管理水平，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率，對(duì)于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同樣具有十分重要的意義。

（四）關(guān)于教育領(lǐng)域的事權(quán)劃分

首先，在義務(wù)教育階段，日本政府的主要職責(zé)是為國(guó)民提供平等的受教育機(jī)會(huì)；都道府縣政府負(fù)責(zé)中小學(xué)校的教職工任免，為的是追求各地中小學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的均等化；中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付為中小學(xué)教職工工資提供大約50％的財(cái)政補(bǔ)貼也是為了將各地教職工的工資福利水平基本拉平。但是在中國(guó)，我們過(guò)去在義務(wù)教育階段卻在盲目地搞實(shí)驗(yàn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)，實(shí)際上是在搞差別化教育、“特殊化教育”，結(jié)果導(dǎo)致中小學(xué)學(xué)生就近上學(xué)的問(wèn)題一直難以解決，并帶來(lái)了擇校成風(fēng)、校園腐敗、交通擁擠等一系列社會(huì)問(wèn)題。目前，這個(gè)問(wèn)題在中國(guó)已經(jīng)被越來(lái)越多的專家學(xué)者、政府官員和平民百姓所認(rèn)識(shí)，這種現(xiàn)象正在得到改善。

其次，在日本，在義務(wù)教育階段已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)免費(fèi)，而在高等教育階段，75％以上是私立大學(xué)，只有25％是公立學(xué)校。私立大學(xué)的費(fèi)用雖高，但是，一方面中央政府會(huì)對(duì)私立大學(xué)給予一定的資助；另一方面，日本的大學(xué)生一邊讀書(shū)、一邊打工的勤工儉學(xué)現(xiàn)象相當(dāng)普遍，從而在一定程度上減輕了學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)用方面的壓力。但是在中國(guó)，由于財(cái)政體制等方面的原因，一方面，國(guó)家將大量資金投入到高等教育方面，大學(xué)基本上是以公立為主；而另一方面，廣大學(xué)生在接受中小學(xué)義務(wù)教育的時(shí)候卻不得不支付各種各樣的學(xué)雜費(fèi)用，從而加重了學(xué)生和家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

最后，在日本，我們注意到政府在教育領(lǐng)域中一項(xiàng)非常重要的事權(quán)就是要盡可能充分保證殘疾人、智障者等弱勢(shì)群體享受教育的權(quán)利。在中國(guó)，有關(guān)教育問(wèn)題的文章中很少有人論及這類“特殊教育”的情況，教育專家們也很少將這一議題納入研究視線之中——盡管中國(guó)在這方面實(shí)際上做得相當(dāng)不錯(cuò)，各地均設(shè)有聾啞學(xué)校等專門(mén)為殘疾人設(shè)立的專門(mén)學(xué)校。

（五）關(guān)于災(zāi)害救助領(lǐng)域的事權(quán)劃分

災(zāi)害救助在相關(guān)事權(quán)的法律規(guī)定上要求要由基層地方政府提出申請(qǐng)之后，上級(jí)政府乃至中央政府再予以相應(yīng)的救助和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。但是當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，實(shí)際情況往往是中央政府主動(dòng)啟動(dòng)“危機(jī)管理機(jī)制”。災(zāi)害救助所需費(fèi)用原則上由都道府縣（相當(dāng)于省級(jí)政府）負(fù)責(zé)支付，當(dāng)都道府縣所支付金額超過(guò)一定規(guī)模以后，中央政府再依據(jù)一定的比率予以補(bǔ)助。

從日本的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，上一級(jí)政府，尤其是中央政府在什么時(shí)候、什么條件下、以何種方式向地方政府提供救援，是被動(dòng)地等待地方政府的求救申請(qǐng)，還是主動(dòng)出手及時(shí)實(shí)施救援？這在判斷上存在著相當(dāng)大的難度。上一級(jí)政府，尤其是中央政府出手過(guò)早、過(guò)于主動(dòng)，有可能導(dǎo)致基層政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，刺激基層政府對(duì)上級(jí)政府、對(duì)中央政府的“等、靠、要”思想；但是，如果自然災(zāi)害過(guò)于嚴(yán)重，下一級(jí)政府，尤其是基層政府自身也陷入癱瘓狀態(tài)時(shí)，上一級(jí)政府，包括中央政府如果不能夠及時(shí)提供救援，就有可能導(dǎo)致十分嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)后果。為此，建立暢通的信息通道和有效的預(yù)警系統(tǒng)，以及專家學(xué)者參與的科學(xué)決策體制就顯得尤為重要。

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［8］ 阿列克斯·科爾．日本：大興土木的國(guó)家［J］．比較，2005，（20）．

（責(zé)任編輯：劉 艷）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。”