國家權力下的土地產權博弈

摘 要：城中村問題是我國轉型經濟快速城市化過程中出現的特殊現象。其實質在于：國家權力介入集體土地產權利益分配，形成國家和集體（代表城中村村民）之間的產權博弈。這一問題的解決需要一個漸進過程，國家行政命令式的社會資源配置方式逐漸轉化為產權主體之間平等經濟權利的交易方式，權力（或權利）與利益需要對等。在城中村集體土地產權博弈過程中，權力與利益的不平衡轉換產生了利益沖突。城中村改造需要平衡這種權力與利益的轉換，化解沖突。

關鍵詞：城中村；國家權力；集體土地產權；產權博弈

中圖分類號：F321．1文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)05-0011-06

在進入21世紀后，我國城市化進程的快速推進使得城中村問題凸現，尤其是近幾年在許多大中城市成為城市發展不可繞過的棘手問題?！俺侵写濉敝冈谵D型經濟城市化進程中，由于城區不斷擴張，城市周邊農村村落先后被包圍在城市建成區或規劃區內，成為城市里的村莊，村莊農業生產內容逐漸消減而原有社會管理狀態基本不變，是中國城市發展中出現的特殊現象。對城中村問題的有關研究主要有以下角度：（1）產權分析角度，尤其是土地產權、產權與社會成本的關系。（2）政府主導作用的角度。（3）政府、城市與村民等各方行為主體利益協調的角度。（4）公共物品供給的角度。（5）較全面關注社會經濟發展的各種制度安排的角度（包括土地產權、二元社會經濟管理體制等）。（6）農民主體和農民現代化的角度。（7）社會學考察社會總體發展轉型的角度，等等。筆者認為，城中村問題產生于一個復雜的社會系統，解決城中村問題必須與中國特殊的社會經濟轉型相聯系，其關鍵是國家權力影響下的集體土地產權博弈問題。

一、二元制度下的權力與利益對等——城中村集體土地產權利益困境

（一）城中村的現狀

從城中村發展現狀回望，它在各地的演化雖不同，但總體有如下共同點：

1．城市經濟與鄉村經濟從最初的明顯分割到不斷融合。村中土地經過逐步被征收，到被城區包圍只剩下村民宅基地和集體公用地，城中村逐漸服務于城市社會經濟發展，臨街和臨路房屋被改為各種店面，成立各種經濟組織，村民自建房變為城市低收入者的廉租房。城中村這種“無農的村落”^[1]儼然成為城市獨特的社會服務體。

2．城中村社會生活環境惡化。城中村仍屬于鄉村式的自然演化態勢，管理體系也沒大變化。較差的衛生條件，缺乏合理規劃和亂搭亂建，各色人等雜居下的現世百態，嚴重的“黃、賭、毒”問題，都使城中村比鄰近城區“臟、亂、差”，甚至被人視作城市“毒瘤”。

3．城中村成為城市生活的“村落孤島”。村里人出村入市，但回村又回歸到“城市化”過的鄉村式生活中。不論從生活方式看，還是從社會經濟形態的活動規律、管理方式和管理水平看，城中村與它所處的城市都有一種異樣的隔膜。

4．城中村成為城市低價生活區。躲避嚴格的城市管理，村民自建房成廉租房。松懈的管理降低了村中各種活動的交易成本，各種經濟活動進入門檻較低，城中村儼然成了各類市場的自然生成基地。低房租、低交易成本、低生活成本使城中村成為城市中的低價生活區。

5．城中村改造已成為城市和諧發展的重要條件。隨著城市現代化發展，城中村成了城市中的“化外之地”?！芭K、亂、差”和“黃、賭、毒”猖獗成了城中村最大的現實問題。城市現代發展需要每一部分協調并進，城中村不可能長期處于同城市“排異的隔膜”狀態。

（二）城中村的改造困境

一個國家的城市化進程與其經濟發展和工業化進程一般是同步的，但我國一直存在城市化滯后情況^[2]。造成這種現象的直接起因在于：經濟轉型過程持續存在的城鄉二元社會經濟生產生活方式及其管理體制。其中最核心的就是二元土地制度和二元戶籍制度。

1．二元土地制度安排：層級控制的集體土地產權制度。根據《憲法》和《土地管理法》，城市土地國有，農村和城市郊區土地除由法律規定屬于國有以外屬于集體所有（包括宅基地和自留地、自留山），國有土地所有權由國務院（或各級政府）代表國家行使，農村集體土地由村集體經濟組織或村民委員會代為經營、管理。即便在城中村形成以后，村中土地仍由“村集體經濟組織或者村民委員會”代行集體所有權。國有土地由各級政府代行國有產權，其產權收益歸國家財政。但是，集體土地產權的具體所有者身份復雜，產權行使主體分散，形成實際上的層級控制的產權制度：

第一，各產權行使主體分割集體土地產權。由人民公社體制繼承下來的“三級所有，隊為基礎”，這已成為農村基本土地產權形式。由鄉、村、組三級分割行使集體土地所有權，村民實際行使占有權和使用權。

第二，集體土地產權行使主體相互影響，影響力自上而下不對等。鄉鎮政府是國家的基層行政機構，村委會（代表全體村民）是自治組織，村民小組只是村委會下的內部治理分支集體，對外不具有明確的法律地位。村莊集體土地產權存在村委會與村民小組之間共同分享態勢，分享程度由村委會權威大小而定。鄉鎮政府對村集體有行政管理指導權，不僅對自身掌握的集體土地行使產權，對村、組集體土地權利行使也有較強的影響力。

在城中村改造實踐中，土地產權的處置通常由地方政府將集體土地統一國有化后再招標、拍賣或掛牌甚至協議出讓。由于集體土地產權主體復雜，各主體關注的權利實現形式和內容不同，利益訴求不一致，在土地權屬變更中，就容易產生激烈的權利沖突。

2．二元戶籍制度安排：范圍穩定的利益分配制度。城中村改造還受來自與集體土地緊密聯系的其他制度安排的限制。主要是附加了許多社會管理職能的城鄉二元戶籍制度。

第一，二元戶籍制度是其他許多制度功能借以實現的重要載體。在為追求趕超戰略的特定條件下，一個落后農業國加快工業化進程必需大規模的資金積累，也為適應命令式的計劃經濟體制，建立二元戶籍制度完成城鄉分割，并以戶籍制度為依托就城鄉附加不同的財政稅收、文教衛生、就業退休、社會保障、行政管理等一系列制度安排^[3]。國家對市民逐漸建立起由此類制度進行的全面保障，而農民實際只獲得集體土地占有權和使用權，村民所有一切社會經濟生活保障全由自己從土地中獲取。

在這一歷史大背景下進行城中村改造，戶籍上的村民變市民的轉換本質在于：村民如何獲取集體土地產權利益，如何建立起保障社會經濟生活的一系列制度安排。若僅僅是戶籍轉換，這種改變就形成新形勢下的再次不公平剝奪，是社會不安定的導因。并且，這種前期城中村改造的示范效應可能加大后續改造的障礙。

第二，戶籍制度劃定了集體土地利益分享的范圍。村民不顧安全大肆營造多層“握手樓”、“貼面樓”，獲取許多房租收入。一般農村并無多少益處的村籍戶口，在城中村里都會帶來直觀的顯性收益，村民通過城中村戶籍分享集體土地上的利益。城中村戶籍此時變為集體土地利益的分享憑證，并借此可換回與市民類似（盡管水平不同）的社會保障。如果在改造時打破了這種利益分享機制，又不能同時建立替代機制，城中村改造就難以順利成功。

（三）新環境下二元制度安排帶來沖突的根源——權力與利益的對等訴求

同樣的二元制度安排，同樣在政府管理、指導與推動下進行社會經濟活動，為什么在計劃經濟體制下和改革開放之后較長時期內，都沒有出現這么多明顯的矛盾與沖突？為什么政府推動的城中村改造會產生這么多棘手的問題與沖突？這應從國家權力與經濟利益的關系以及對應的產權制度變遷來分析。總之，行為主體的權力與利益應是對等的，如果出現大的偏差失衡，就會帶來不穩定，矛盾與沖突就不可避免。

1．如何看權力、產權與經濟利益？“權力就是以資源占用為基礎，以合法強制為憑借的社會支配能力”，而“權力資源是權力主體影響權力客體行為的資本或手段”^[4]。權力資源“可以分為兩類：配置性資源和權威性資源。配置性資源指對物質工具的支配，這包括物質產品以及在其生產過程中可予以利用的自然力；而權威性資源則指對人類自身的活動行使支配的手段”^[5]。實際上，配置性資源就是經濟資源；權威性資源就是政治資源，主要包括監控、組織、制裁、意識形態等治理的手段^[4]。權力主體會運用自身掌控的經濟和政治兩類資源影響社會經濟制度安排及其運行，國家（或政府）是其中規模最大、能力最強的權力主體。

“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利”^[6]，“在任何社會里，資源的個人使用權（即產權）都能得到解釋，即它們得到了社會風俗習慣、約束機制以及以國家暴力或懲罰為后盾的行使法律的支持”^[7]；個人對資產的產權由消費這些資產、從這些資產中取得收入和讓渡這些資產的權利或權力構成。一個人對自己產權的強度依賴于他對自己產權的保護努力程度和他人企圖奪取和政府予以保護的程度^[8]。產權經濟學家在對產權進行涵義闡釋時從沒忘記產權界定和實施所受到的來自社會經濟背景的約束，而這種約束或保證主要由國家（或政府）來提供。

國家作為社會最大的權力主體不僅自身掌控經濟資源，且有獨一無二的政治資源來保障和監控社會各種制度安排的實際運行。人們就難以分清國家是為整個社會福利最大化而行動還是為政府掌控的經濟利益最大化而行動。但是，一個國家的“憲法決定了基本的產權，國家既提供仲裁與執行規則的框架，又頒布行為規則，依此降低政治結構中的服從費用和經濟部門中的交易費用”，“這樣，構成經濟組織的契約關系形式主要是由國家決定”^[9]。因此，國家權力對于產權制度安排的影響是基礎性的。

許多經濟學家有以下共識：國家或政府對于經濟利益與政治權力之間關系的掌控協調存在一種替代關系^[10-11-12]。筆者認為，在一個社會的穩定憲法秩序下，這種替代關系是以保證國家或政府足以掌控整個社會為基準，不僅僅是經濟利益與政治權力之間的二選一。并且，行為人（指國家、組織或個人）獲得的經濟利益與所擁有的政治權力最終是相統一的。否則，要么是行為人不能實現權力對應的經濟利益而受到損害（如弱化或失去權力），要么是行為人會為獲取經濟利益而對制度安排進行變通、扭曲以至于對其變革。

以私人產權利益獲取為例，說明權力對產權利益實現的影響程度，見表1。

2．計劃經濟體制下二元制度安排的權力與利益。根據上述觀點，如果是一個高度集權的政府，那么，國家權力就會無時無處不在決定或干預產權利益的分配。

在原有計劃經濟體制下：

第一，國家對幾乎全部社會資源擁有產權，并根據國家需要劃分每一種生產要素的流動方式與范圍。社會資源都由政府指令性計劃進行調撥，這種配置方式本身就是權力運作的結果，所帶來的經濟利益必定由對應的權力主體（即國家）獲取與分配，國家權力與國有產權是合一的。

第二，在集體所有制下，各種資源（包括勞動力、土地等生產要素）被劃定在各個范圍內為“集體所有”，其產權屬于集體，由此產生的利益在集體范圍內由集體權力分配；國家權力通過集體組織體現為集體權力，與集體產權是合一的。

3．國家權力推動下的城市化：政府與城中村村民的權力。我國城市化進程是伴隨著改革開放的深化和整體經濟發展水平的提高而加速。處在經濟體制轉型過程之中的政府權力仍然主導整體國民經濟發展方向和速度，城市化的主要外在力量來自于（地方）政府。

第一，政府推動城市化的力度決定了城中村的形成速度。政府推動下的大規模城市擴張迫使鄰近鄉村被包圍到城區之中。除了集體土地急速被政府征收而減少之外，村落的其他一切似乎變化不大。待到村莊周圍城市街道變得繁華、村莊被擠壓到村民宅基地邊沿的時候，被擠壓著的鄉村村落就成為了城中村。

第二，政府推動的城市化進程強化了城市體系主導社會經濟發展的格局。原有的城鄉二元制度安排中的農村社會經濟本就處于弱勢地位；政府在經濟轉型中仍持續實行“城市偏向”政策，城市的強勢地位得到強化，城市體系的一切被置于鄉村社會經濟體系之上，原有鄉村村落自然生長發展狀態也被打亂。從這一方面說，城中村就是政府推動下的城市體制進一步強化對社會經濟的主導作用的結果。

第三，自上而下的權力體系使得村民只能接受變革現實。中國轉型經濟的重要特征是平滑式的轉型，基本的憲法性秩序的改變是連續平滑的^[13]。與原有資源配置方式相伴隨的權力影響仍然存在，滲透于逐漸形成的市場體系之中，并繼續影響集體產權的實施過程。雖然村委會是經村民直選建立的自治組織，但是，村黨支部的權威性和鄉鎮政府對村集體的行政管理指導，加上城市管理體系的外在約束，在快速城市化的強大沖擊面前，城中村村民始終處于弱勢一方，只能被動接受變革事實。權力部門站在城市利益一方，成為“城市的政府”。

4．城中村中的權力與利益的互動變化。隨著市場經濟的發展，獨立的產權主體不斷形成，各生產要素經過產權明晰逐漸脫離和弱化了行政權力的影響。集體土地產權卻仍處于權力影響之下，沒有如其他產權那樣得到清晰界定和實施。三級分享產權收益的格局并沒改變，國家權力的影響也不可能從村黨支部或鄉鎮政府消失，這樣，集體土地產權從來就不會與行政權力體系明確割裂。盡管憲法等都規定農民集體是集體土地的實際所有者，但這種“集體”對集體土地產權沒有明確的實施機制，為各級權力部門干預或分享集體土地產權提供了機會。保障產權實施的國家司法機構也因集體土地權利主體模糊而較難排除權力干預，出現保障的不確定性。最應當享受集體土地利益的村民變為缺乏權力保障、后序的利益分享者。

因此，所謂侵害村民集體土地利益的事情實際是與村民實施產權缺乏權力保障相對應的。一旦村民群體申訴或上訪、集體暴力事件發生，村民利用這種激烈沖突形式顯示自身權力時，行政權力部門才可能減少或消除干預，村民或可保護或增加集體土地產權利益。然而，一旦沖突發生，已有法律規范就使這種沖突方式轉換了村民權力顯示與土地權利索取性質，集體土地利益的最終獲取就可能變得得不償失。

總之，城中村集體土地產權利益雖隨著城市化進程增加了，但受到的權力影響并沒較大削弱。村莊集體土地上的原有權力與利益分配格局在受到經濟環境變化的沖擊時，權力與利益的不平衡互動就可能帶來沖突，由于對集體土地產權沒有明確的實施機制，最終受害者仍是村民。

二、城中村改造的實質：產權博弈與權力關系重構

隨著社會主義市場經濟體制的建立健全，城鄉二元制度安排及其利益分配格局在新環境下應當改變，但這是一個政治權力與經濟利益相互協調和重新安排的過程。城中村改造中附加在集體土地上的權力與利益就是如此。

（一）城中村改造核心是集體土地產權交易

對城中村改造總體而論，一方面原有鄉村社會變為市民社會，是一個社會改造過程；另一方面，是深植于鄉村社會內部的經濟權利關系的變動。村集體土地一直承擔著全體村民的社會保障和基礎的社會經濟活動。如果集體土地產權發生轉換或消失，而相對應的承接機制不能很好地建立起來，那么，試圖建立的市民社會就失去了穩定的基礎，原有鄉村社會也會陷入混亂，增加新的城市問題。集體土地產權的實施與轉換決定著鄉村社會改造的成敗。

因此，集體土地產權實施與交易處于城中村改造的核心位置。

（二）集體土地的產權博弈

對政府與城中村村民關于集體土地產權交易及其效率結果可用博弈論分析。政府是否利用權力來分享集體土地產權交易利益可有策略“分取”和“不分取”；村民對此有兩種行為選擇為“抗爭”和“不抗爭”。如果我們假設集體土地產權交易帶來效用收益為100，政府采取“分取”策略和村民集體采取“抗爭”策略都會花費成本，即便有一方采取進攻性策略都會使集體土地產權利益損失，從而使社會利益總和小于100。若在政府不分取時，它仍可以稅收形式獲取收益為20；此時村民可能以生活水平受到影響等原因抗爭，政府和村民也都會付出成本。這樣，雙方關于集體土地產權博弈可如表2。

最終的納什均衡為（35，45），即政府采取“分取”策略，村民集體采取“抗爭”策略，雙方都消耗了社會資源，為獲取集體土地產權交易收益而付出了成本，使總體利益降為80。實際上造成了集體土地產權交易中的效率損失。

當然，表2只是一個簡化的完全信息靜態博弈分析。但是，當我們考慮到在制度分析中引進特定的“知識傳統”的時候，即便是在不完全信息動態博弈分析下存在“眾多的可能的混合策略納什均衡”，其中某一個特定的均衡就具有現實性。這即是“制度的特定歷史分析”，它要求制度分析首先從特定社會的歷史開始，而特定歷史分析方法意味著每一個所觀察的制度，必定是從一個特定的歷史中演變出來的，從而其產權安排必定不同于其它社會的產權安排^[14]。關于集體土地產權的“知識傳統”主要是由計劃經濟體制延續而來，國家掌控全社會資源并決定其利益分配，國家權力使得“城市的政府”主導二元制度安排。因此，集體土地產權的收益受到國家權力的掠取是不可一時避免的，村民獲得集體土地產權的收益的多少就在于村民集體保護與抗爭的強度和能力。

（三）權力關系重構與利益分享

現代市場經濟是一種分散決策機制并崇尚權利主體的平等交易。在一個以平滑模式轉型的國家里，原計劃經濟體制下的憲法性秩序是一種行政秩序， 市場經濟體制下的憲法性秩序是法律和信用秩序，包括經濟體制在內的憲法性秩序的變化是一個連續和平滑的過程^[13]。因此，原有資源配置機制中的權力也是逐漸地讓位于市場中平等交易的經濟權利，即將資源配置的權力從行政部門轉移到市場中獨立分散決策的各個經濟行為主體。在這一轉型過程中，權力關系在不斷重構，配置經濟資源的權力不斷由新產生的市場主體來分享成為經濟權利。最終，國家（政府）從社會資源的全面配置者，轉變為憲法性秩序下的市場監管者和公共物品的主要提供者，原來的個人或組織變為獨立的市場利益獲取者或分享者。

在城中村中，原有層級控制的集體土地產權仍由三級主體分享其產權利益，甚至存在某一上級行政部門完全操縱土地產權轉換的現象。因此，城中村改造各主體（村、鄉鎮、市政府）對于集體土地產權利益的分享也是與其權力分享相對應的。隨著市場經濟的發展，原有附加在集體土地產權上的行政權力都會逐步消減，轉化為利益主體之間平等的權利交易關系，盡管在這一過程中有可能出現權力尋租現象。如果權力部門仍死守原有權力—利益分配格局，利益增長和社會轉型總會激發矛盾沖突。

因此，城中村改造的實質就是附加在集體土地產權上的各種權力主體進行權力重構和產權博弈，在平滑的重構轉換中分享產權利益，改變利益分配格局?？傮w趨勢是，決定集體土地產權利益的權力向村民集體轉移，同時對應的土地利益也向村民集體轉移。

若以實線表示強權力關系和較多的土地利益獲取量，以虛線表示弱權力關系和較少的土地利益獲取量，圖1向圖2的過渡示意了城中村改造中集體土地產權利益分享態勢變化。

三、小 結

城中村問題的根源是原有城鄉二元經濟下的二元制度安排，其中集體土地產權的實施在改造中居于核心地位。但是，城中村集體土地上原有的權力影響不可能立即消失，同整個國家社會經濟轉型一樣，也是一個平滑漸變過程，是在國家權力下的產權博弈過程。處理好附加在集體土地上的權力結構變化與利益分享的平衡對等非常重要。然而，試圖解決二元制度安排就解決了二元經濟結構所帶來的所有問題嗎？“半城市化現象”也使人看到其他分析思路^[15]。因此，城中村改造與加快城市化進程也許有更多的備選方案。

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（責任編輯：劉 艷）