我國土壤污染防治法的法律制度構想

【摘要】 在對土壤污染法律制度概念進行界定的基礎上，構想了我國土壤污染立法的基本范圍及其大致內容，并對這幾種制度的內在運作模式進行了初步探討。

【關鍵詞】 土壤污染；法律制度；環境制度

【中圖分類號】 S159【文獻標識碼】 B【文章編號】 1005-1074(2008)04-0108-02

1 土壤污染法律制度

法律制度是指具有共同調整對象從而相互聯系、相互配合的若干法律規則的總和。法律規則是規定法律上的權利、義務、責任的準則、標準，或是賦予某種實施狀態以法律意義的指示、規定。法律規則是構成能夠法律的首要成分。英國法學家沃克認為法律規則與法律規范都是規范人的行為的，但規則叫規范具體，規范比規則抽象。我國法學家傾向于把規則和規范看成是同一概念。土壤污染的法律制度就是共同調整土壤污染的預防和治理的相互聯系、相互配合的若干法律規則的總和。

2 土壤污染法律制度的內容

目前，制定一部我國的土壤污染防治法已被提上議事日程，而在關于土壤污染法律制度的構建方面確是空白，如何對這些制度進行設計，其內容應當怎樣確立，這些制度如何運行等將是本文所要討論的關鍵問題，筆者認為土壤污染防治法律制度的設計要按照環境保護法的基本原則以及土壤污染立法的基本原則進行，即預防原則、可持續發展原則、污染者付費原則、公眾參與原則，同時要借鑒國外有關土壤污染的立法的先進制度。由此，我國土壤污染立法中應當確立以下法律制度，即土壤標準制度，源頭控制制度，土地調查制度，污染區管理制度，防治基金制度，責任追究制度，公眾參與制度和應急制度。這幾項制度共同構成該法的整體法律制度框架，貫穿了從污染物預防、產生直到徹底清除的全過程，遵循發現問題，鎖定問題，解決問題這一基本思路。在這幾項制度中，土壤標準制度是基本依據，是判斷是否進行調查的依據，是對污染區進行管理的依據，也是今后申請治理基金，追究法律責任的依據。這幾項制度既獨立又相互融合，相輔相承。下面將這幾項制度分別加以展開論述。

2.1 土壤標準制度 土壤標準主要內容為技術要求和各種量值規定，為實施土壤污染法的其他規范提供準確、嚴格的范圍界限，為認定行為的合法與否提供法定的技術依據。土壤標準制度是包含土壤質量標準以及相關規定的規則體系的總合。主要由土壤環境質量標準，標準制定主體，標準適用對象、范圍、實施等規則體系組成。土壤環境質量標準要在我國原來所頒行的《土壤環境質量標準》的基礎之上擴大適用的范圍，增加有害物質的種類，提高最低污染限度值，協調好經濟發展，環境保護和生態環境三者間的關系，使制定出來的標準能夠滿足土壤可持續利用的要求，滿足保持良好生態的要求，同時也要兼顧經濟的發展。土壤環境質量標準制定主體包括國家級和地方級兩個級別的主體，對國家級標準中未做規定的項目，地方制定質量標準，對國家已經規定的項目，地方只能制定嚴于國家的標準。標準的適用對象既有農業用地質量標準，也要包括城市市區土地，工業用地，住宅用地等。實施規則中要引入績效評估機制和實施監督機制，確保標準有效實施，發揮其應有作用。

2.2 源頭控制制度 源頭控制制度是在污染物沒有產生或產生之初對其加以控制的一項制度，其重在源頭。它貫徹了預防原則，從污染物產生的源頭采取措施加以控制，能夠減少后期的污染范圍、數量、程度，節省后期不必要的治理費用。設計該項制度要根據土壤污染產生的機理來進行。設計源頭控制制度，要在源頭上切斷直接進入土壤的污染源，同時也要切斷通過大氣、水、固體廢棄物等對土壤造成污染的源頭。首先，修改、完善我國的水、大氣、固體廢棄物污染法中與土壤污染預防相關的條款，其次，實施清潔生產，土壤環境統計，土壤規劃和計劃，土壤環境監測，土壤環境保護目標責任，土壤預期風險評估等措施，形成一個以源頭控制為統領，一系列措施相配合的源頭控制制度體系。

2.3 土壤調查制度 查明土壤污染狀況是開展土壤污染治理工作的前提，也是今后土壤預防和治理工作的有力依據。土壤調查制度就是規定土壤污染調查主體、啟動原因、對象、調查程序、不履行調查義務的懲罰等一系列規則體系的總和。土壤調查中的主體首先是各級政府的主管部門，政府所授權的部門以及依法成立的專門從事土地污染調查工作的服務機構。調查的啟動一是根據土地使用者的主動申請，二是根據政府的主管部門依職權主動發起。調查對象包括土地中土壤污染存在可能性極高，且污染土壤存在暴露于人可能性的土地，被廢止使用的有害物質使用特定設施相關的工廠、企業建筑所在的地全部區域。調查程序包括通知土地使用者，確認土地污染風險，調查結果報告，調查結果使用和管理等內容。不履行調查義務的懲罰將在責任追究制度中加以規定。

2.4 污染區土壤管理制度 經過調查并掌握了土壤受污染的狀況后，就要實施對受污染地區土壤的管理，這就是污染區土壤管理制度。該制度包括管理主體，管理對象，管理內容，管理依據，管理措施等規則體系。政府應當承擔土壤管理的職責。政府作為管理的主體其機構要特定，要在法律中明確規定，避免因管理部門多而造成的扯皮和推卸責任現象。管理的對象主要限定在經過調查已經受污染和存在受污染極大風險的土壤，對與已經受污染的土壤，要把它們再分為可以完全修復，基本可以修復可永久不可修復的土壤三種情形進行管理。管理的內容應當包括污染土壤的名冊記載，污染狀況公布，組織修復和治理，控制土地用途變更等一切與污染土壤的占有、使用、變更、流轉、處分相關的事務，務求最終達到污染得到治理和控制或不再加劇之目的，確保土壤的可持續利用。

2.5 污染防治基金制度 不論是預防土壤污染還是治理土壤污染，即使制定了完善的制度，離開了基本的資金保障，則一切還是空談。資金保障是進行土壤污染調查工作，治理工作的生命線和基石，制定完善的資金籌措、管理、使用制度是決定土壤污染防治法能夠得以有效實施并達到最終目的的根本保障。污染防治基金制度應當包括基金籌集方法及來源，基金管理方法，基金使用制度等一系列與基金的籌集、管理、使用相關的各項規則體系，確保專款專用，讓有限的資金發揮最大效用，讓資金使用后取得最好的效果。就資金籌集來講，應當規定基金籌集的主體、方法，土壤污染者、土壤使用受益者應當成為資金繳納的義務主體，政府應當撥付專項資金用于土壤的預防和控制。籌集的方法可以是行政的、司法的、稅收等方法。對于資金的管理，要規定資金的管理主體，管理辦法。

2.6 責任追究制度 所謂責任追究指的是對違反法定或職務義務的主體強制其承擔不利后果的制度，它是加強承擔土壤污染預防和治理義務主體責任心的一項有力措施，同時也是教育公眾認真遵守法律規定，積極和不良的土壤污染行為作斗爭的有力措施。責任追究制度中應當規定責任追究的主體、內容和客體。主體即義務的承擔者，他們是對土壤污染造成具體損害，負有對其行為承擔損害賠償責任的自然人、法人或其他組織。這一主體同時也應當包括對土壤污染的預防和治理負有監管職責的相關政府部門及其具體工作人員。責任追究制度的內容包括責任主體、責任追究的發起、程序、實現責任承擔的方式、方法、責任承擔主體的權利、義務等一系列規則體系。責任追究的客體規定的是對什么樣的行為應當進行追究，這些行為既要包括政府有關土壤污染防治職能部門及其工作人員的作為與不作為，又應當包括已實施土壤污染行為的自然人、法人和其他組織的作為和不作為。

2.7 公眾參與制度 公眾參與就是讓廣大群眾積極、主動地參與到土壤污染預防和治理的過程中來，參與監督，參與評價，參與預防，參與治理，參與制定各項措施等。作為農業大國，處理好農民與土地的關系甚為重要，一旦土壤遭受污染，農民自身利益將不能得到有效保障，同時也會制約農村的持續發展。與此同時，我國的城市化進程步伐也在快加速，城市的框架不斷拉大，城鎮居民不斷增加，城市內以及周邊歷史遺存和新建的工廠不斷增多，廢氣、廢水排放量的增加使作為擔負重要政治、經濟、文化職能的城市土壤的土壤污染也日益加劇，勢必造成城鎮居民的身體健康受到危害，生活環境受到破壞，城鄉經濟發展受到制約，治理費用不斷加大。但政府的職能畢竟有限，不可能無所疏漏，所以在進行土地環境的監督管理過程中要加強公眾參與，尤其是增強廣大公民的公眾參與意識和土壤保護意識。要落實公眾的知情權，保證公眾對影響土地環境的活動的決策參與權，鼓勵公眾參與到具體防范土壤污染的工作中去。特別是對農業用地周圍的建設項目進行環境影響評價時，要傾聽廣大人民群眾的意見。在制定農村污染防治法方面要擴大民眾的監督權。對于一些環境行政主管部門及執法人員放任土壤污染的現象，要通過立法的形式明文規定鼓勵公眾通過檢舉、監督等手段對其進行規制，創造良好的環境行政執法環境。

2.8 應急制度 應急制度指的是在出現環境污染或破壞的嚴重事故，威脅公眾健康，財產權安全，生態環境時，必須采取措施加以解決的制度。應急制度適用于突發的事件，具有應急的明顯特征，一旦緊急狀態解除后，所實施的措施也會相應的解除并為其他措施或制度所代替。制定此項制度的目的就是要提高政府保障公共安全和處置突發土壤污染事件的能力，最大程度地預防和減少突土壤污染事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面協調、可持續發展。由此，土壤污染立法中的應急制度應當對下列情形加以明確規定：組織體系、預測與預警機制、應急處置、調查評估、信息管理、應急保障、監督管理、責任獎懲等，形成全方位、多層次的規則體系。

3 法律制度的實施

以上八項制度要通過立法的形式貫穿于整部法律中，相互聯系、相互配合共同實現法律的調控作用。各項制度將以法條的形式表現出來，一項制度可以用多個法條來共同表述，多個包含不同規則體系的法條共同組成這些制度體系。各個制度在充分發揮獨立調整作用的同時要兼顧和其他制度的配合。比如，土壤污染標準制度是調查的依據，指定管理區的依據，追究責任的依據。責任追究制度又是基金制度中向污染者強制征收基金的依據。污染基金制度的設立又是調查制度，污染區管理制度，應急制度，源頭控制制度等的根本保障，等等。這些制度是一個緊密地體系，是整體與部分的關系。單獨設計一項不足以應對復雜的土壤污染防治和治理工作，只有發揮整體作用，全面進行規定才能充分發揮制度體系的調控功能，實現土壤污染立法所要追求和實現的目標。

4 總結

目前，對于土壤污染法律制度的研究在國內仍處于初始階段，國際上除了美國、日本、德國等幾個少數發達國家有相關的立法外，該項立法也都尚不健全。隨著我國對該項問題研究的深入，隨著立法的啟動乃至初步實施，法律制度的建設一定會不斷的發展和完善，望本文能整理出關于此項制度的一點思路以供討論。

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