論尼泊爾潘查亞特體制的歷史影響

摘要：1960年年底，尼泊爾國王馬亨德拉解散了尼泊爾民選政府，開始實行君主集權、黨派受禁、強調國民忠于國家和國王的無黨派的潘查亞特體制。該體制的推行，不僅結束了尼泊爾動蕩不寧的民主試驗期，開啟了民族國家經濟建設的新局面，而且教育發展亦受到了前所未有的重視，一個種族平等和文化多元的和諧社會漸趨形成。

關鍵詞：尼泊爾；馬亨德拉國王；潘查亞特

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中圖分類號：K3555文獻標識碼：A文章編號：0559-8095(2008)05-0091-09

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1960年12月，尼泊爾國王馬亨德拉（KingMahendra）突然解散了執政僅18個月的尼泊爾大會黨政府、取締了所有的黨派，終止了1951年以來實行已近10年之久的以多黨競爭為基礎的議會民主制，取而代之的是一種叫做潘查亞特（panchayat）的體制即無黨派評議會制度。

潘查亞特是印度教社會鄉村由來已久的五人自治委員會，類似于村委會。國王在此基礎上創立了一種從中央到地方的分級行政管理體制——村鎮潘查亞特、縣潘查亞特、區潘查亞特和國家潘查亞特。①

潘查亞特體制是一個金字塔形的行政體系。在這一體制中，君主作為所有制度的創立者和一切權力的源泉高踞于金字塔的頂端，掌控著國家決策大權。［1］（p.110）該體制的政治目標是在最大限度地動員國家資源的情況下，通過層層分權，盡量廣泛地聯系各層行政機構中的人民代表，建立一個民主、公正的社會；它的社會目標是在社會道德的基礎上消除動員大眾過程中產生的障礙，從而建立一種和諧的社會生活，其前提是在維護民族統一的同時，把尼泊爾人民自古以來的多元文化和諧共存等傳統價值視為尼泊爾的民族特征；它的經濟發展目標是最大限度地動員大眾參與經濟建設，強調以滿足農村的基本需求為目標的經濟快速發展以及各地區的均衡發展。［1］（pp.27-29）取代議會民主制以后，潘查亞特體制在尼泊爾出人意料地推行了30年，②盡管該國沒有擺脫最不發達國家的現實，但發展的努力并非一無所獲。無黨派評議會體制在國王主導之下維持了幾十年相對穩定的社會秩序，同時也給尼泊爾社會帶來了諸多積極的變化。本文擬就這一問題進行初步探討，希冀對尼泊爾政治文明有一個較為全面的認識。

一

潘查亞特體制推行后，國王的權威壓制了政治爭斗的空間，尼泊爾逐漸擺脫了動蕩的政局，實現了社會秩序的相對穩定。談到20世紀50年代尼泊爾政局的變化，就不能不提及拉納（Rana）家族的歷史。1846年，尼泊爾王國首相兼總司令即拉納家族的忠格·巴哈杜爾（JungBahadur）通過宮廷政變將國王變成傀儡并總攬一切政府大權。此后，該家族專擅尼泊爾首相之職長達105年，拉納首相的家族獨裁統治與英國在印度的殖民統治幾乎是同步的。為了維護自己在尼泊爾的絕對權威，避免在宮廷政變中落敗的王黨勢力尋求英國人的幫助，拉納首相首先與當時的東印度公司聯絡，對英國人表示親善并與英國發展了日益密切的關系。［2］（pp.207-213）所以，英國殖民政府實際上成了拉納家族專制統治的后臺。20世紀40年代中期，英國殖民勢力從南亞地區的撤出已成定局，這就意味著尼泊爾國內政治局勢將要發生變革。不出所料，在印度民族獨立運動和國內民主運動的影響下，尼泊爾國內外的民主勢力向拉納政府發難，使之還政于國王特里布文（Tribhuvan）（1951-1955年在位）。最終在印度的調停和壓力之下，尼泊爾于1951年選擇了西方的議會民主制度，開始了民主制的試驗時期。然而，這種與尼泊爾國情不符的舶來品給它帶來的卻是政局的不穩和社會的動蕩。從1951年到1960年，尼泊爾經歷了尼泊爾大會黨與拉納集團聯合過渡內閣、尼泊爾大會黨政府、皇家咨詢委員會政府、國家民主黨政府、國家民主黨與各黨派聯合政府、國王的直接統治及尼泊爾大會黨民選政府等共10屆政府。歷屆政府首相在位時間從4個月到18個月不等。［3］（pp.51-61）

政府如此頻繁地更替，與政黨本身的建設不足有直接關系。尼泊爾未曾徹底淪為任何國家的殖民地，也就沒有經歷過可以錘煉人們的政治意識和共同目標的反殖民運動。除了尼泊爾大會黨曾受到印度國大黨及其民主運動的深深影響外，其他很多政黨往往是由一位領袖和一些渴望分享權力的人們結合成的團體，他們未必有共同的原則和目標。當時甚至沒有一個黨派擁有觸及廣大農民的全國范圍的組織，也沒有任何一個執政黨政府能夠贏得廣泛認可。相反，它們常常招致在野黨的一致攻擊。比如，第一屆過渡內閣是拉納集團和大會黨勢力平衡的結果，雙方作為傳統與現代、保守與革新這兩種力量的代表，很難在一個政府長期共存。兩派的權力之爭幾乎導致內戰，使該政府難以為繼半途夭亡；此后的大會黨政府之所以倒臺則是由于黨內分歧與分裂以及行政能力的缺乏；而更多的時候，是個人利益導致了黨派的爭斗，比如在國家民主黨執政時期，尼泊爾大會黨聯合人民黨、民族大會黨等其他黨派組成民主同盟。該同盟要求撤換唯國王馬首是瞻的當權者。可實際上，它只是一個反對黨集團，并非一個真誠地以民主為己任的團體，其目的是利用壓力策略以謀取內閣席位。當時的首相深知這一點，便采取各個擊破的手段分別與聯盟各黨對話，他用內閣中4個席位的代價換取了大會黨的妥協立場。大會黨卻并未就此與聯盟中其他黨派進行協商，這使得民族大會黨和人民黨終止了與尼泊爾大會黨的聯盟并對后者充滿怨恨，民主同盟未得善終。這一事件表明，在誘惑和狹隘的個人私利面前的機會主義彌漫于尼泊爾政壇。［3］（p.73）這種高度個人化的權力角逐使系統的組織規劃和有效的發展都徒勞無益。［4］（p.46）

面對這種政治現狀，尼泊爾知識分子逐漸意識到，民主并不能立刻解決尼泊爾所面臨的政治、經濟和社會等一切問題。不少人對民主失去信心，開始相信它并不適合尼泊爾當時的社會現實。正如一位國家潘查亞特的前委員所言，實際上，民主并未改變社會的根本結構，它似乎強化了傳統的權力結構。大多數政黨都由高等種姓的人領導和組織，他們只熱衷于民主政治層面的口號：自由、平等、博愛，而將這些理想和概念轉化為經濟改革以緩解貧困的努力卻很少，充其量也只是半心半意的。［5］（p.229）

當議會民主制這種外來的體制完全超越國家現實，致使政局動蕩令人不安之際，人們又開始懷念并寄望于超然于黨派之外、具有天然穩定性的君主，國王的傳統地位作為一種強大的政治力量在此時顯示出來。馬亨德拉國王（1955-1972年在位）上臺后力圖擺脫印度對尼泊爾主權干涉的君主形象令尼泊爾人民感到親切和自豪。另外，20世紀中葉以來，傳統君主受到民主大潮的沖擊，其合法性受到質疑，在此情況下，他們必須通過良好的政績來論證自己存在的合法性，因而他們就成了自上而下的王朝革命或改革的主角。［6］（pp.136-140）國王要推動改革就不可避免地以自身不容置疑的權威為基礎，也就是充滿斗志地去追求集權。潘查亞特體制的特征之一就是君主的集權。這一點首先以憲法的形式明確下來，1962年的尼泊爾憲法規定，國家的主權源自國王。

在潘查亞特體制之下，馬亨德拉國王為了加強自己的權威，采取了以下主要策略：（1）嚴格控制并強化國家機器，為部隊提供更好的福利和待遇，擴充軍警部隊并使之逐步現代化；（2）國王親自游歷全國各地，直接與大眾接觸，傾聽民聲。他是現代尼泊爾第一個如此廣泛地遍訪全國的國家領導人，在民眾中樹立了國王的正面形象，贏得了廣泛的尊敬和熱愛；（3）壓制和分化被禁政黨領導的反對力量。那些持不同政見的政黨領袖要么被捕入獄、要么流亡印度等地，否則只能支持國王的領導體制；（4）在印度邊界布置皇家尼泊爾軍隊以防境內外反對派的聯合行動。［3］（pp.96-97）通過上述策略，尼泊爾的政治領域基本上實現了思想的統一。正如一些學者所發現的，潘查亞特體制在馬亨德拉國王時期所取得的成就毫無疑問是政治的穩定和民族感情的增長。［3］（p.104）

馬亨德拉加強王權的舉措被其繼承者比蘭德拉（Birandra）（1972-2001年在位）所效仿。比蘭德拉國王在潘查亞特體制下度過了18年的時光，執政期間，他依然強調印度教的價值觀念，從而使國王成為保護者和神的化身，以此強化王權的威信。另外，比蘭德拉國王從游歷全國各地的艱苦經歷中深深了解了國家的現狀和人民的貧困，他認識到自己的任務是促進國家的發展，并許諾要為國家和人民的事業而戰。他非常重視鄉村發展，利用“回到鄉村”運動來組織受過教育的社會精英去鄉村動員當地勞動資源，以此突出了自己的親民君主形象。［7］（p.32）歷史證明，在潘查亞特體制推行的30年間，尼泊爾在兩位國王主導之下政局平穩、社會安定，在國際上樹立了一個較為良好的國家形象。

二

從世界范圍來看，20世紀中葉以后的眾多發展中國家尤其是新興國家都致力于國家的建設和發展，尼泊爾亦不例外。但是，20世紀60年代前的十年間恰逢尼泊爾民主試驗的社會變革時期，政府在不斷更迭之中很難制定富有遠見的發展計劃，即使有這樣的計劃，它們要么成為一紙空文，要么因政府的短命而不幸夭折。隨著1955年馬亨德拉國王制定并實施了第一個五年（1955—1960年）計劃之后，尼泊爾才開始規劃國家發展目標并相繼設計和實施了多個發展計劃。［7］（p.1）也就是在這個時期，尼泊爾實行君權至上的潘查亞特體制，國王像舵手一樣完全操控著國家的發展方向。在國內政治局勢基本穩定的前提下，國王要證明自身所代表的民族性，他所支配的王國政府必須采取一系列措施，來推動國家經濟建設和發展。

首先，積極吸引外援以補國家發展之需。

尼泊爾作為一個長期封閉的欠發達的內陸山國，其經濟和技術發展水平相當低下，單靠自身極為有限的資源很難在短期內取得顯著成效，吸引外援就成了當時尼泊爾的發展戰略之一。為此，馬亨德拉國王積極施展外交才華，一改歷屆政府依附于印度的單邊政策，開始與懷有善意的很多國家交好，大大開拓了外交領域和視野。多邊外交關系的發展為尼泊爾拓寬了外援渠道。1960年以前只有美國和印度向尼泊爾提供援助，而到了1972年馬亨德拉國王去世時，中國、俄國、英國、北歐諸國以及大多數多邊國際組織都加入到對尼援助行列。隨著這一變化，外援數量也穩步增長。1955年，尼泊爾接受外援價值總額大約為1900萬盧比，到1972年，該數字已經上升到了35200萬盧比。毫無疑問，在潘查亞特體制下，穩定的政局和已經發生變化的地緣政治形勢有助于尼泊爾吸引更多的援助。［8］（p.142）

外援為尼泊爾的國家建設做出了重要貢獻。這從外援在尼泊爾國家五年計劃支出中所占的比例就可見一斑。從1955年至1990年尼泊爾實施的共七個五年計劃中，外援占各計劃期間實際支出的比例分別為90%、80%、54%、46%、48%、48%和70.6%。［9］(pp.43-45）從上述比例可以看出，在潘查亞特體制初期，如果沒有大量的外援，尼泊爾國家建設的啟動就無從談起。雖然在中期，外援所占比例有所下降，但仍是尼泊爾國家建設中一個非常重要的因素。外援在消除尼泊爾交通與通訊的瓶頸、填補工業空白、克服農業落后狀態等方面作用卓著。尤其應指出的是，幾乎所有的公路和通訊網，大多數的工業企業、農業和鄉村發展項目以及發展機構，都是由外援承擔的。［9］(p.44）

其次，加強基礎設施建設。

在拉納家族一百余年的封建統治期間，尼泊爾的基礎設施建設乏善可陳。1951年，尼泊爾的道路里程只有376公里，而在1955年第一個五年發展計劃實施之前，尼泊爾也只有公路429公里、鐵路81公里、索道22公里和空中航路576公里。這些設施僅僅局限于很小的范圍內。在全國的大多數地方，都只有陡峭狹窄的土路和木板橋。在大部分山區，運送物品大多需要人背肩扛。［10］（p.180）

眾所周知，基礎設施的建設是國家全面發展的前提和必要條件。為此，尼泊爾王國政府利用短期內實現國家現代化的宏大目標以及民眾從未有過的民族感情來激勵和動員民眾投身于國家建設。在第一、二個五年計劃期間，尼泊爾的道路建設分別增加了608公里和1220公里。到第三個五年計劃結束的1970年，尼泊爾共完成道路建設3928公里，到1979年已達到4691公里。［10］（p.180）1950年至1980年間，尼泊爾道路里程增加了13倍。［11］（p.152）［12］（p.133）到1989年結束時，鋪設良好的公路已達9655.8公里。隨著交通狀況的改善，許多村莊有了無線電廣播，不再僅憑旅行者傳達信息。［5］（p.95）

此間在空中交通方面也取得了不小的成績。第三個五年計劃期間，空中運輸設施不斷發展，尼泊爾擁有了4個全天候和13個晴天可用的飛機場。［10］（p.180）到1989年潘查亞特體制結束前夕，尼泊爾皇家航空公司擁有了飛往13個國家的15個目的地的航班，且有7個固定國際航班飛往尼泊爾。交通運輸的發展促進了尼泊爾旅游業的發展。1950年，尼泊爾還是一個對外封閉的雪域王國，但到了1988年，僅這一年除印度人以外的外來旅行者就達30萬。［12］（p.133）

第三，把農業發展放在突出地位。

農業是尼泊爾經濟發展的基礎。潘查亞特體制推行之初，尼泊爾有90%的勞動力從事農業生產，GDP的3/4來自農業部門。但是，尼泊爾的耕地嚴重不足，土地占有極不均衡，少數權貴家族和地主占有大量的土地和森林，大多數農民靠暫時或永久租佃土地來維持生活。為了改變這種不公正的土地所有制，尼泊爾自1951年以來也曾做過土地改革方面的一些努力，但收效甚微。為了推動農業發展和實現社會公平，尼泊爾在既有土地改革經驗的基礎上進一步推進革新。1964年，尼泊爾頒布了新的土地法案。此次改革的主要目的就是保障農民的租佃權、規范地租、控制農業信貸及其利率，同時規定了土地的最高占有限額。［10］（p.182）

為了支持對農業的投入，1960年尼泊爾成立了農業發展銀行，為農民購買化肥、種子和農藥提供信貸支持。1966年組成的農業供銷公司負責出售良種、肥料和農具。到1969年，該公司已經通過44個合作網點和眾多商販銷售了12000噸化肥和1500噸良種。［13］（p.19）70年代下半葉，化肥使用量增加了約40%，高產作物面積從無到有增加到70萬公頃。［14］（p.132）在農業技術方面，政府派技術推廣員到農村去提供技術指導，希望以提高單產來克服人均占地太少的矛盾。［10］（p.182）

尼泊爾地形地勢復雜，不同地區和不同季節的雨量極不均衡，尤其是雨季和旱季差別甚大，因此，灌溉工程受到政府的重視。在第一個經濟發展計劃實行以前，受惠于現代灌溉設施的土地面積僅有1.47萬公頃。在第二個五年計劃（1960-1965年）實行期間，隨著20多個小型和中型灌溉工程的完成，又有5.3萬公頃土地得以灌溉。1970年第三個發展計劃結束時，14.8萬公頃土地有了新建的灌溉設施，其中8萬公頃土地將由遍及鄉村的小型灌溉工程提供水源。［10］（pp.182-183）70年代后半期，又增加了大約6萬公頃的灌溉田。［14］（pp.131-132）到1980年，在245.9萬公頃的可耕地中，灌溉面積達20多萬公頃。［15］(p.23)受惠于上述發展農業的各種措施，農民生產積極性有所提高，糧食產量也有一定程度的增加，從1975至1988年，糧食產量增加了大約20%。［14］（p.135）

三

拉納家族統治時期奉行的愚民政策使得該國的教育幾乎一片空白。在1951年拉納政權被推翻之際，除了精英家庭的男孩可在主要為婆羅門男孩講授梵語的一所古典學校受訓以外，尼泊爾全國只有小學321所、中學僅11所。當時尼泊爾的人口識字率也只有2%。［5］（p.4）而潘查亞特體制建立后，教育的發展受到了前所未有的重視，并取得了巨大的成就。

首先，教育成為一個受官方保護的領域。外國投資和私人投資都禁止介入。到1969年，除了一所梵語學校外，尼泊爾的所有學校都已經國有化。這些學校都得到政府的全力支持。教育部也成了尼泊爾政府最大的行政部門之一。［12］（p.125）

其次，實現小學的免費義務教育。在人口增加與財政拮據的雙重壓力下，尼泊爾仍采取了教育至上的大膽措施，那就是實行小學的免費義務教育。到1970年，已有110個鄉村潘查亞特和1個縣潘查亞特開始執行該計劃，并向全國各地推廣。［10］（p.239）1972年比蘭德拉國王登基后，他通過新的教育政策和基本需求計劃大力擴展小學階段的教育機會，免費的小學教育擴展到全國各地，因而，小學適齡兒童的入學率一度達到90%。另外，在尼泊爾一共75個縣級行政區劃中，當時已有18個最邊遠的地區獲得了從小學直到高中均享受免費教育的權利。［7］（p.78）

第三，將教育發展逐步納入國家發展計劃。1970年，尼泊爾頒布了一個為期五年的國民教育計劃（1971-1976年）。該計劃的長期目標就是使教育適應民族國家建設的普遍要求。為此，該教育計劃的努力方向是把尼泊爾這個地理——政治統一體轉變為充滿愛國忠君精神的富有共同情感和活力的民族。這也是推行潘查亞特體制的內在要求。該計劃通過將國內既存的各種教育體制融為一體來進一步促進國家學術傳統的統一。它力主建立一個有活力的教育/產出鏈，重點強調教育設施分散到鄉村，給具有潛力的地位低下和偏遠落后地區的學生提供更多機會。［16］（p.3）此外，國家還負責為一些與民族文化和歷史相關的學科制定統一的教學大綱。其目的是進一步整合不同社群和階層的尼泊爾人。該計劃還強調發展以國家實際需要為指向的職業教育。［5］(p.221)在資格培訓、學歷教育、學位與科研教育等四個不同水平的目標構成的教育結構中，新的教育計劃更注重應用與實踐方面的培訓，從而逐步滿足國家發展對各個地區人力資源水平不斷提高的需求。

第四，基礎教育的普及率逐年提高。潘查亞特體制實行期間，教育上的大量投入帶來了受教育面積的大幅度提高，從下面的表格（表1）可以看出小學校的數量、入學人數在幾十年間都有了穩步增長和大幅度的提高。

（資料來源：T.B.Manandhar，EducationalDevelopment，‘PopulationandLiteracy’inPopulationMonographofNepal，Kathmandu:CBS.1995，p.358，Table1A.quotedfromMartinHoftun，WilliamRaeperandJohnWhelpton，PeoplePolitics＆Ideology，Kathmandu，1999，p.221）

這份表格清楚地反映了潘查亞特體制期間小學校的數量變化和學生人數的增長。從1961年到1970年十年間，小學校增加了3255個，注冊學生增加了26.7萬人；從70年代初到80年代中期，小學增量為4613個，注冊人數增加了136.3萬；從80年代中期到90年代初的7年間，小學校又增加了7629個，注冊人數增加了122.2萬。由此可見，在潘查亞特體制期間，小學教育持續發展，每一個十年段的入學人數的增加幅度都遠遠超過議會民主試驗期那10年的增幅，即17.35萬。換句話說，從60年代到90年代，尼泊爾小學生的入學率穩步快速地上升。1962年，小學注冊率為15.3%，1965年就提高到了27%。從1974年到1980年，小學生的注冊率年均增長16.2%。［17］(p.249)顯然，基礎教育的普及是當時的一大特色。

除了小學教育的全面拓展，中學教育也得到了相似的推進。下面是1950至1991年尼泊爾的中等教育統計表（表2）。

（資料來源：CBS，TheAnalysisofthe1991PopulationCensus，Kathmandu，1993，p.98.quotedinMartinHoftun，WilliamRaeperandJohnWhelpton，PeoplePolitics＆Ideology，Kathmandu，1999，pp.95-96)

從上述統計數字可知，潘查亞特時期每隔大約十年或不足十年，中學注冊人數的增量分別為81589人、114769人、205236人，這些數字遠遠超出了10年議會民主制階段的19435人的增量。顯而易見，中等教育和小學教育一樣，在1961年后都以遠遠超出從前的速度迅猛發展。

受教育的人數穩步增長，尼泊爾人口的識字率亦逐年提高。具體數據見下表（表3）：

上表數據反映了如下事實：從50年代初到60年代初，尼泊爾人口識字率的提高較為緩慢，而60年代后則快速提高，到80年代呈現加速度發展的態勢。女性識字率也表現出同樣的趨勢。總之，80年代即潘查亞特體制的后期是尼泊爾教育發展最快也最為繁榮的階段。

第五，高等教育有所發展。隨著1960年第一所國立大學特里布文大學的建立，尼泊爾的高等教育逐步發展起來。到60年代末，尼泊爾已擁有40所文理科學院。［10］（p.244）早在1950年，尼泊爾高校注冊人數僅為250人，因為全國僅有一所為權貴獨享的高等教育機構；1961年該數字上升到近6000人；1970年高校學生人數已達17200人，比十年前增加了2.3倍，80年代初的在校大學生人數同樣增長了2.3倍。1990年在校大學生人數又是80年代初的2倍。［5］（pp.95-96)此外，在各種來源的獎學金、助學金的幫助下，去海外接受高等教育的人數也逐年增加，1961年有237人到海外學習，到1968年該數字達到326人，整個60年代的留學人數近3000人。［10］（p.245）此后，這一數字穩步上升，這些人學成歸國后，成為尼泊爾各行各業的精英人物。

第六，推進健康服務教育。20世紀70年代初，尼泊爾開始關注各地區的健康服務教育。當時的醫院多集中于較大的城市，有些專區即使有醫院，其規模也極小或設施與人員均不足。當時加德滿都所有醫院的床位擁有量只有500張(包括比爾醫院及其傳染病控制所、母嬰醫院和兒童醫院)。1975年，“尼泊爾健康服務計劃”開始啟動，目的是為了建立覆蓋全國的健康服務網，使所有專區均有綜合醫院或中心醫院、各個鄉村均擁有醫療站點，為此需要大量的職業醫生以及受過醫療衛生知識培訓的輔助人員。在70年代的國民教育計劃之下，國立特里布文大學醫學院承擔了在國民健康領域的教育、培訓和研究工作，較大規模地開展醫學領域的學歷、學位教育和成人及中等職業培訓。當時開展的國民教育計劃也重點強調以地區和鄉村發展需要為指南，并給予經濟和種族落后地區的學生以更多的教育機會。［16］（pp.78-87）

縱上所述，盡管接受現代教育的人在總人口當中仍然是少數，但是它給大眾帶來了新的氣象，并緩慢地侵蝕著進而將改變他們那種波瀾不驚的傳統生活。

四

在潘查亞特體制之下，民族整合既是社會發展的目標之一，也成為社會發展的歷史模式。［18］（p.212）通過基層群眾對鄉村潘查亞特（即評議會）選舉的參與、新民法的頒布以及宗教和語言政策的調整，僵化的社會結構被打破，分離的民族不斷融合，尼泊爾被整合為相對統一的民族。

首先，實行鄉村的直接選舉。

如前所述，潘查亞特的特點之一是鄉村基層的直接選舉。參選的民眾按照農民、工人、青年、婦女和退伍軍人以及知識分子等新的身份歸屬劃入相應的階級組織。這種階級組織并非馬克思所定義的在生產體系中因所處地位和所占有的生產資料不同而自然形成的利益集團，它們只是替代黨派的一種方便選舉和參政的工具，更多地是一種人為劃分的階層和職業群體或組織。一個人要想參與任何一級行政機構即潘查亞特就必須屬于某一個階級組織，如農民組織、工人組織、青年組織、婦女組織和退伍軍人組織等。該項規定的本意是將所有的人編入組織，以便容易動員國家發展所需要的社會力量。尼泊爾王國政府認為，在潘查亞特體制下，不同組織的成員之間不應有任何根本利益的區別，因為它們不像黨派體制脫胎于一定階級的黨派利益，因而該體制倡導無利害沖突的階級和諧。［10］（p.55）參與潘查亞特的人們實際上來自各個社會群體、種族和宗教派別以及種姓集團。這些組織與人們傳統的種姓身份并不吻合，從而為打破壁壘森嚴的種姓制社會結構奠定了一定的基礎。

其次，推行種姓平等政策。

種姓制度是一種以職業劃分為基礎的等級制和身份制。不同種姓奉行各自的行為規范和宗教儀式，高級種姓與低級種姓之間由于印度教關于潔凈和污染的概念而保持不接觸的狀態。該制度源自印度，14世紀被深受印度文化影響的尼泊爾國王定為法律并固定下來。雖然尼泊爾的種姓實踐沒有印度那樣嚴酷，但等級的階梯同樣使社會結構僵化，使不公平的社會現實法律化、制度化。在拉納家族統治時期，為維護自身的統治地位，拉納首相蓄意強化種姓制，使得不同種姓在經濟地位、政治機遇以及社會甚至法律上的待遇差別異常突出。1854年，拉納首相就將所有的種姓制規則集合為一部國家社會法典。法典為每個公民從生到死都做了規定，從而使得社會流動和政治流動幾無可能。［5］（p.3）

1963年8月17日，馬亨德拉國王頒布了一部新的民法，該法令的目的是推動某些社會改革，比如，一夫多妻制和種姓制當中賤民的不可接觸性等一些落后和歧視性的制度被廢除；在法律、教育和職業領域中基于種姓制差別的歧視行為亦受到了禁止。［18］（p.212）

新民法的頒布無疑對尼泊爾傳統社會的變革產生了重要影響。我們知道，盡管種姓制傳統不可能隨著一部法律的實施而立即消失，但該法令的問世使得尼泊爾社會不同群體之間的那些不可接觸性、婚姻與聯系的古老形式以及縱向的社會等級制都受到了挑戰。可以說，法律的變化加速了對傳統價值觀念的緩慢侵蝕。到20世紀80年代末，這一侵蝕過程積累的結果不亞于一場社會革命。即使在邊遠的地區，低種姓社會階層在公眾場合曾經通過語言和動作姿態給予高種姓成員的禮遇和尊敬大多消失了。對于種姓之間古老的有關污染和凈化的嚴格規則，許多人可以一笑而過。不同種姓之間通婚雖然不普遍，但也開始出現。同樣，盡管大多數年輕的尼泊爾人仍然在父母之命、媒妁之言下完成家庭的組建，但自由婚姻的概念也開始得到普遍許可。另外，受過教育的一個很小卻不斷壯大的女性集團也開始充實一些城市的重要工作崗位。［5］（p.224）這一變化意義非凡，因為婦女在傳統印度教社會中幾乎與低等種姓一樣是受剝削和蔑視的群體。所以，該法令的出臺為民族融合進一步奠定了基礎。這是國家推動社會結構改變的一個標志性的法律手段，［19］（p.102）難怪尼泊爾的普通民眾把這部法律頒布的當天當作解放日來慶祝。

第三，奉行印度教為國教、多宗教信仰自由的宗教政策。

從宗教上講，尼泊爾是一個包括印度教、佛教、伊斯蘭教、耆那教、基督教及形形色色的原始崇拜等多宗教信仰的國家。［11］（p.145）然而，在潘查亞特體制推行之前，由于民族和國家意識比較淡薄，加上拉納政府沒有制訂一個切實可行的宗教政策加以疏導，所以，各宗教乃至教派之間明爭暗斗，形成了以宗教勢力為中心的彼此疏離的地方政治集團。為了改變由于其信仰不同而產生的這種內在的民族離心傾向，1962年憲法把尼泊爾規定為一個君主制的印度教國家，多數人信奉的印度教成為國教，但并不排斥其他各類宗教信仰。

需要說明的是，印度教實際上源自雅利安文化。國王作為這一文化的追隨者被當作“尼泊爾獨立國家地位和民族統一體的象征”，從而使多文化多語言背景的尼泊爾人民認同于王權。［3］（p.223）通常，種姓制度被認為是印度教社會及其組織的基礎。毋庸諱言，種姓在尼泊爾社會依然存在并且會繼續存在下去，但法律已禁止在就業、司法等領域對不同種姓有任何歧視。這就意味著國家雖維護傳統，但并不維護種姓制度，似乎這個國家的印度教性質與種姓制度并沒有關系。它實際上是尼泊爾試圖建設民族國家、追求民族統一的一種表現。印度教君主在當時的尼泊爾極為重要，他代表了國王及其臣民之間憑借共同的宗教紐帶維持天然忠誠的一種法律關系。［15］（p.10）正如很多擺脫了殖民統治的國家都從本國的傳統之中追溯政治權威的根源，尼泊爾則用政治文化的進一步梵化來強調傳統，并用傳統來塑造政治權威。

第四，實行語言統一政策。

與其他社會整合措施相比，最具強制統一色彩的莫過于語言政策。語言一向是鑄就不同族群的民族認同感的特殊平臺之一，也是民眾當中文化覺醒和文化差異的主要推動力。對于尼泊爾這類地形復雜、交通不暢又擁有多達數十種語言和方言的國家，這種情況不但限制了的交流，還影響了民族一體感的形成。而語言的統一是一定區域內乃至國家居民維系內聚力、促進地區或國家發展的重要紐帶。［20］（p.183）語言的統一顯然對尼泊爾民族的整合與認同有著重要作用。

根據1961年的人口統計，尼泊爾語已是比例占多數的居民的母語以及居住于山區的許多非尼語族群通用的交際用語。然而，在面積占全國18%、人口占31%的南部特萊（Tarai）平原，各種各樣的印地方言是他們的母語，印度語則成為該地區的通用語。從20世紀50年代末開始，盡管人們普遍贊成尼泊爾語為國家的官方語言，但是關于地域方言在公共生活中尤其是教育和大眾傳媒中的作用存在著激烈的爭論。尼泊爾大會黨和左翼黨派傾向于支持地域方言，而馬亨德拉國王則力主尼泊爾語的至高作用。在議會政府被取消后不久，國王的觀點就變成了政策。1962年的教育法規定所有公立學校的媒介語均為尼泊爾語，這一點到70年代末才有改觀，尼泊爾逐步出現了一些以英語為媒介的私立學校。大眾傳媒的用語也逐步統一為尼泊爾語。這一政策導致了方言使用率的穩步下降，很多孩子成為雙語使用者，甚至在成長過程中將尼泊爾語作為第一語言，逐步放棄了自己的母語。按照政府的統計數據，1954年說尼泊爾語的人占總人口的19.5%，1991年，這一數字已上升到50.3%。［19］（p.181）為加強官方語言尼泊爾語的推廣和使用，盡量消除較大的地域方言的影響，政府禁止官方使用印度語。到1965年，尼泊爾電臺的印度語以及另一個較大的語族尼瓦爾語尼瓦爾語為整個加德滿都谷地的原住居民尼瓦爾人的母語。新聞廣播被終止。［18］（p.4）

由此可見，在潘查亞特體制實行時期，國家倡導在教育、傳媒和政府辦公領域使用尼泊爾語，并把它作為整合民族國家的手段。從結果上看，隨著說尼泊爾語的人口比例過半，尼泊爾不同地域間人們的交流更為通暢和方便。可以說，潘查亞特體制下的語言統一政策在尼泊爾民族整合過程中，還是發揮了重要而又獨特的作用。［15］（pp.4-5）

潘查亞特體制所帶來的上述變化把尼泊爾更近地推到現代世界的邊緣。有人認為，廢除議會民主制等于恢復了尼泊爾政體的兩種基礎：王位和潘查亞特；沒有這兩個基礎，尼泊爾就不會有統一和發展。［15］（p.12）因為潘查亞特體制格外強調公民對國家和國王的忠誠，重視經濟發展和現代化，并且大力推進和發展教育。在該體制推行30年的時間里，尼泊爾維持了政局的相對穩定；在民族國家建設方面也取得了不俗的成就。［19］（p.198）但是，隨著交通的改善、教育的普及和國內外交流的加強，這一切反而喚起了人們對現存改革步伐的不滿，并在20世紀80年代激起了人們對現代化更強烈的渴望。可以說，恰恰是潘查亞特制度培育了普通大眾的政治意識和民主意識，最終導致了不斷出現的學生游行和市民罷工。這可能是潘查亞特體制的倡導者所始料未及的。但無論如何，這是尼泊爾歷史發展中的一個重要階段，因為這既是一個傳統秩序恢復的時期，也是經濟與社會持續變化與改革的時期。

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責任編輯：宋鷗