我國幼兒教育非均衡發展現狀與對策分析

[摘要]幼兒教育均衡發展是促進教育和社會之公正和公平的基礎。我國幼兒教育發展是非均衡的，包括城鄉、區域等的發展非均衡。造成這種非均衡的原因主要有幼兒教育認識落后、地區經濟發展的非均衡性、幼兒教育管理體制不順等。要促進幼兒教育均衡發展，需要轉變觀念、進行制度創新、建立多元投資模式、改革經營體制、充分發揮政府的宏觀調控職能。

[關鍵詞]幼兒教育；均衡發展；非均衡發展

發展幼兒教育是20世紀50年代以來世界各國促進教育機會平等的重要措施之一，許多國家將發展幼兒教育看作是消除不同階段、階層和家庭文化差異，盡早實現教育機會起點平等的重要途徑和補償性措施。近年來，雖然我國幼兒教育發展規模較快，但發展水平低，且存在嚴重的城鄉差異、地域差異、省際差異、縣際差異、鄉鎮差異和幼兒園差異。這既不符合科學發展觀的要求，也不利于幼兒教育的健康發展。本文試圖對幼兒教育發展非均衡的狀況及原因進行探討，并分析促進其均衡發展的對策。

一、幼兒教育均衡發展的內涵

幼兒教育均衡發展是指通過法律法規確保給予適齡幼兒以同等受教育的權利和義務，通過政策制定與調整以及資源調配而提供相對均等的教育機會和條件，以客觀公正的態度和科學有效的方法實現教育效果和成果機會的相對均衡，其核心追求是實現資源配置的相對均衡。幼兒教育均衡發展既追求數量增長又追求質量提高；它不是指區域和幼兒園之間均等發展，而應理解為在幼兒教育整體持續發展的前提下區域和幼兒園之間差距逐步縮小的過程；它也不是指各幼兒園采用同一教育模式，而是各幼兒園都能根據自身的特點和幼兒的發展水平制定適宜的發展策略，最終達到共同發展。從實踐上看，幼兒教育均衡發展主要表現在以下三個方面：一是教育機會的平等，即適齡幼兒都有受教育的機會，主要體現在入園率這一指標上。二是教育過程平等，主要體現在資源配置的平等，包括生師比、教師的學歷、教師工資和生均公用經費、生均用地、生均用房、生均圖書等資源均衡配置。三是教育結果公平，即教育成功機會和教育效果相對均等，每個幼兒在接受教育后都應達到基本標準，現階段主要體現在接受幼兒教育后升入重點小學或者是一般小學的機會均等。

二、幼兒教育非均衡發展現狀分析

幼兒教育的非均衡發展可以用多個指標來衡量，本文主要考查了城鄉間、地區間、省際、縣際、縣內鄉鎮間幼兒教育非均衡發展狀況，并著重從生師比、生均教育經費和其他生均資源配置狀況來考察幼兒教育非均衡發展狀況。

(一)幼兒教育發展城鄉不均衡

我國幼兒教育城鄉發展不均衡反映在幼兒教育發展規模上，每十萬人口幼兒園數，最低的西藏自治區只有1.56所，與全國平均水平相差7.23所，最高的浙江省有24.72所，高于全國平均水平15.93所，極差率達到15.85倍；每十萬人口幼兒入園數(名)廣西是西藏的13.43倍。在生師比上，2004年我國城市、縣鎮、農村分別為18.35:1、26.20:1、67.03:1。而2005年情況也未有改善，這些數字分別為17.67:1、25.78:1、60:1。體現在生均資源配置上，本科以上學歷教師占專任幼兒教師的比例吉林(12.31％)是福建(0.92％)的13.38倍；2005年，生均占地面積、生均校舍面積、生均圖書數、生均錄音數量都按照城市、縣鎮和農村依次遞減，城市分別是農村的1.74倍、3.17倍、1.73倍、1.68倍。可見，幼兒教育城鄉發展不均衡。

(二)幼兒教育發展區域不均衡

我國東、中、西、東北部幼兒教育發展非均衡。以2005年為例，首先，四地區的入園率分別為65.09％、38.08％、36.21％、45.37％，西部地區最低，東部地區差不多是西部地區的兩倍。其次，從生師比和生均共用經費的統計數據來看，東部地區的發展水平均明顯高于其他地區，生均教育經費東部是中部的2倍，而生師比方面東北地區是西部地區的1.71倍。再次，在生均教育資源配置方面，東部、東北、中部、西部發展水平依次遞減。從北京、湖南、西藏、遼寧四省幼兒教育發展情況來看，省際幼兒教育發展很不均衡。北京市幼兒入園率是西藏的13倍多，生均教育經費是湖南的21倍。從生師比看，湖南每1個老師要比北京的多教28名幼兒。另外，在生均占地面積、生均校舍面積、生均圖書、生均音像資料等資源配置方面，上述四省差距也是明顯的，其中北京分別是湖南的2.9倍、2.8倍、2.7倍、3.1倍。

(四)幼兒教育發展縣域不均衡

從全國教育科學“十五”規劃教育部重點課題“促進縣域基礎教育均衡發展的研究”課題組關于湖南省的調查數據(注：縣內城鄉差距是指縣城與欠發達鄉鎮之間的差距)來看，幼兒教育發展存在非均衡狀況。

(1)發達縣域幼兒教育發展不均衡

以長沙縣為例，幼兒入園率從2001年到2005年上升了6.7個百分點，城鄉之間、鄉鎮之間的幼兒入園率差距正逐步縮小，城鄉差距從1991年的40.3％縮小到2005年的18.4％，鄉鎮間差距則從50.3％縮小到26％；教師學歷合格率的城鄉差距從1991年的91％縮小為2005年的13.5％，鄉鎮差距則從71％縮小為20％。城鄉教師的年均收入差距基本維持在2600～4800元，鄉鎮差距則維持在600～2000元，并且各年呈交替變化趨勢。2001年、2003年、2005年，好幼兒園生均公用經費分別是差幼兒園的1.02、1.16、2.55倍，差距逐年加大。可見，幼兒教育的資源配置狀況是非均衡的，城鄉之間、鄉鎮之間、幼兒園之間的差距比較大。

(2)較發達縣幼兒教育發展不均衡

以婁星區為例，幼兒入園率鄉鎮差距從1991年到2005年維持在30％～33.7％水平，2005年，幼兒入園率發達鄉鎮、欠發達鄉鎮分別為93％和60％，發達鄉鎮是欠發達鄉鎮的1.55倍。2001年后教師學歷合格率鄉鎮差距和幼兒園差距均有逐步增大的趨勢，其中鄉鎮差距從6.6％增至2005年的10.7％。2005年發達鄉鎮、較發達鄉鎮、欠發達鄉鎮幼兒教師合格率分別為86.7％、80％、76％。鄉鎮間幼兒教師收入差距從1991年的100元擴大為2005年的730元。生均公用經費鄉鎮間、幼兒園間差距均有擴大的趨勢，鄉鎮差距從1991年的2元擴大2005年的120元。幼兒教師人均年總收入，2001年、2003年、2005年，鄉鎮間的差距分別為150元、280元、730元；學校間的差距分別為3594元、3503元、4880元，鄉鎮間、學校間教師收入差距均有擴大的趨勢。

(3)欠發達地區幼兒教育發展不均衡

．

以慈利縣為例，教師學歷合格率、年總收入和生均公用經費逐年上升，村辦班面達95.03％，3～6歲幼兒受教育率由1991年的3715％上升到2005年的74.8％。2005年，幼兒入園率城關鎮高出全縣20.2個百分點，高出欠發達鄉鎮24.5個百分點。從1991年到2005年，全縣幼兒園生均公用經費從200元增加到600元，增加了2倍，城關鎮則增加了17倍，欠發達鄉鎮只增加了1倍多。2001年、2003年、2005年，教師人均年總收入水平城市分別是鄉村的1.53倍、1.29倍、1.36倍；發達鄉鎮分別是欠發達鄉鎮的1.8倍、1.6倍、1.52倍；2005年，全縣教師合格率為79.6％，其中城關鎮、發達鄉鎮、較發達鄉鎮、欠發達鄉鎮分別為100％、65％、48％、14.2％。

(4)幼兒教育縣際發展不均衡

從幼兒入園率看，2001年、2003年、2005年，發達縣域分別比較發達縣域高22.9、23.9、24.0個百分點；分別比欠發達縣域高39.0、39.4、30.6個百分點；差距整體上有縮少的趨勢，但差距相當懸殊。從幼兒教師學歷合格率看，2001年、2003年、2005年，發達縣域分別比較發達縣域高7.5、9.7、1.3個百分點；分別比欠發達縣域高23.3、19.9、5.0個百分點，雖然差距越來越少，但差距還是比較懸殊。從生均公用經費看，2001、2003、2005年，極差分別為438.6元、509.2元、590.5元，差距越來越大。

三、幼兒教育發展非均衡的原因分析

(一)對幼兒教育事業的認識誤區

幼兒教育作為準公共產品具有很強的外部性，這種外部性會隨著人力資源的轉移而流動。但也正由于這種外部性導致其投資主體的產權難以確定。為更有效地享有投資的產權，政府官員在進行決策時就有可能將資金投向其他的產權明晰的領域，加上中國官員的政績考核體系尚不完善，幼兒教育投資這種“政績”效果又不能立竿見影，所以投資決策有可能要服從于整個省、市或縣的經濟發展。在社會主義初級階段，經濟發展程度不同的地區必定采取不同的幼兒教育投資策略，從而影響幼兒教育的均衡發展。

(二)經濟發展的非均衡

長期以來，城鄉二元割據的發展格局，造成經濟發展在城鄉之間不平衡。不同的經濟發展水平地區對幼兒教育的供給和需求是不同的，因為居民用于教育的支出水平是不同的。

經濟發展的非均衡是幼兒教育發展非均衡的主要原因。第一，經濟發展程度不同其教育投資規模不同。幼兒教育的投資主要是由鄉鎮街道辦事處來進行，他們的財政能力相差巨大，因而其投資規模相差必定也大，這樣逐年累計導致幼兒教育發展非均衡。第二，經濟發展水平不同影響幼兒教師的收入，并進而影響幼兒教師學歷水平。在市場經濟條件下，幼兒教師的就業具有較大的流動性，不少高學歷高水平的教師將流向經濟發達地區，從而影響幼兒教育的資源配置并導致教育過程的非均衡。第三，經濟發展非均衡影響幼兒教育的入園率。由于幼兒教育不屬于義務教育，相對于義務教育來說其收費較高，這樣在勞動力富余、就業率相對較低的地區，幼兒的入園率必定要低于經濟發展較好的地區。

(三)幼兒教育的管理體制不順、投資短缺

我國幼兒教育實行地方負責、分級管理和有關部門分工負責的管理體制。國家制定有關幼兒教育的法規、方針、政策及發展規劃；省級和地(市)級人民政府負責本行政區域幼兒教育工作；縣級人民政府負責本行政區域幼兒教育的規劃、布局調整、公辦幼兒園的建設和各類幼兒園的管理，負責管理幼兒園園長、教師，指導其教育教學工作；城市街道辦事處配合有關部門制定本轄區幼兒教育的發展計劃，負責宣傳科學育兒知識、指導家庭幼兒教育、提供活動場所和設備、設施，籌措經費，組織志愿者開展義務服務；鄉(鎮)人民政府承擔發展農村幼兒教育的責任，負責舉辦鄉(鎮)中心幼兒園，籌措經費，改善辦園條件。在這樣一種管理體制下，教育資源掌握在擁有權利這一稀缺資源的官員手中，而政府官員的有限理性和投資偏好使其在制定教育發展政策時向公立幼兒園、重點幼兒園傾斜。而城市街道辦事處、鄉(鎮)基本沒有財權，幼兒教育投資主要靠居民個人。我國幼兒教育財政投資發展速度相對緩慢，幼兒教育財政投資過小，而且呈下降趨勢。這樣，不同的地區、省、縣和幼兒園之間的發展水平就有可能因為制度的短缺而發展非均衡。

(四)文化教育基礎差異

幼兒教育發展均衡程度是一個存量指標，在幼兒教育發展過程中，歷史發展水平會通過影響幼兒教育的成本來影響幼兒教育的均衡發展。實證研究表明，幼兒入園率的邊際增長率隨著經濟發展水平的增長逐步變小，幼兒教師收入的邊際增長率隨著經濟的發展而不斷下降，這樣幼兒教育會逐步趨于均衡。但是，歷史發展水平可以影響幼兒教育發展的邊際成本從而影響其均衡發展；幼兒教育越發達的地方越會吸引政府、私人的投資；而幼兒教育越不發達，越會發展緩慢。

四、促進幼兒教育均衡發展的對策分析

根據我國幼兒教育投資現狀和現有發展條件，借鑒國際促進基礎教育均衡投資的成功經驗，為減少幼兒教育投入的差距，優化幼兒教育投資結構，提高投資效率，促進教育的均衡發展，我們提出如下建議：

(一)轉換觀念，逐步將幼兒教育納入義務教育的范疇

幼兒教育作為基礎教育的重要組成部分，其普及程度、教育質量和普及九年義務教育密切相關，發展幼兒教育對提高“普九”水平，發展各類教育，構筑終身教育體系，具有基礎性和先導性的作用，發展幼兒教育是整個教育事業發展的需求。加強早期教育，提高基礎教育的起點，從兒童早期打破貧困的循環圈，是縮小社會差距和經濟差異，提高國家經濟競爭實力最具前瞻性的戰略決策。因此，我們應該轉換觀念，逐步將幼兒教育納入義務教育的范疇，這是促進幼兒教育均衡發展的前提。建議省級政府和發達縣域開始試點，逐步將幼兒教育納入義務教育范疇。

(二)建立多元幼教投資模式

幼兒教育財政投資一方面為廣大兒童提供最基本的、合格的保教服務，另一方面又對弱勢地區和弱勢兒童采取傾斜與保護政策，這是幼兒教育投資的目的。總的來看，目前世界幼兒教育的投資模式可以分為如下幾類：一是以政府支出為主。歐洲國家，尤其北歐國家的社會福利保障非常完善，幼兒教育已融入其中，政府是幼兒教育成本的主要承擔者。提供廣泛而高質的幼兒教育服務，保障教育公平是其幼兒教育財政支出結構的基本特征和政策的大致走向。二是政府與民間協作投資。美國、加拿大等西方以市場經濟為主的發達的工業國家，其政府對幼兒教育的財政投入一般占該國幼兒教育總經費的40％左右。三是以民間投入為主。亞洲國家一般積極推行各種形式的幼兒社會教育，提高幼兒入學率。但由于政府對幼兒教育的財政投入占國民生產總值的比例過少，這些國家一般注意充分利用民間資金創辦托幼機構。在我國現有幼兒教育的投資體系中，2005年，在城市民辦幼兒園已達到47.63％，在縣鎮與農村也分別達到了39.26％和24.17％。這一方面擴大了幼兒教育的投資規模，另一方面也反映出當前政府部門對幼兒教育投資規模相對較小。由于幼兒教育未納入義務教育范疇，各級政府對投資幼兒教育的責任尚未明確，在這一責任主體不明確的前提下，幼兒教育這一帶有公共產品性質的投資便缺乏投資的動機。2004年，我國幼兒教育經費占全國教育經費總量的1～21％，從2002年開始，幼教經費占教育經費的比例逐年減少，2004年比2001年減少近0.1％，幼教經費投入不足的情況更加嚴重。為實現幼兒教育均衡發展，借鑒國際經驗，我國應建立多元投資模式，吸引更多的資金來辦園，大力發展公辦與民辦相結合、正規與非正規相結合的多種形式的幼兒教育與服務機構，這將成為我國幼兒教育均衡發展的重要保障。

(三)創新幼兒教育管理體制

首先，發揮政府宏觀調控職能，促進幼兒教育均衡發展。政府作為幼兒教育的主管部門，要在制度、資源配置、財政轉移支付等方面發揮宏觀調控職能，促進城鄉、地區、省際、縣域、園區之間幼兒教育均衡發展。如政府通過投資興辦幼兒園、擴大現有幼兒園建設規模等來實現幼兒教育的均衡發展。其次，建立幼兒教育公共財政制度，合理分擔成本。由于目前幼兒教育的投資責任尚未以法律的形式明確，教育投資體系還未完善，在市場上經常發生尋租和創租混亂，這就使得投資的交易成本急劇上升，不利于幼兒教育的均衡發展。以法規的形式規定各級政府出資幼兒教育的份額是世界許多國家的普遍做法。如1996年，挪威政府對公辦幼兒園的幼兒教育成本的分擔比例是州政府補助36.2％、地方政府補助27.9％、父母付費和其他收入共35.9％；對私立托幼機構幼兒教育成本分擔的比例是州補助39.3％、地方政府補助8.2％、父母和其他收入來源2.5％。美國1995年的幼兒教育和看護經費，聯邦政府、州政府和幼兒家庭承擔的比例分別為27％、14％和59％。我們也可參照國際經驗，確立各級政府承擔幼兒教育財政經費的比例，并以法規形式固定下來。再次，建立對貧困地區和弱勢群體的補償制度。需要建立貧困家庭幼兒入園的保教費減免政策或補助政策；教育部門應把低收入和進城民工子女的入園問題提上工作日程，鼓勵兒童家長和社區的參與，充分利用社區資源，共同發展以社區為基礎的、低成本、正規與非正規相結合的早期教育，使每個孩子都享有平等的教育機會。最后，加強幼兒教育均衡發展的督導評估。教育行政管理部門要制定幼兒教育工作督導評估辦法，政府要制定地方幼兒教育工作督導評估標準，督促幼兒教育質量均衡發展；各級政府還應把幼兒教育事業發展、政府投入與經費籌措、落實幼兒教師待遇等列入督導內容，對于幼兒教育的收費也應加強督導，采取有效的監督機制維護幼兒教育消費者的合法權益。

(四)改革幼兒園的經營體制，擴大優質幼教資源

在擴大幼教規模的同時，還必須擴大優質幼教。幼兒教育發展到一定水平后其均衡發展就只能依靠品牌競爭來實現，因為基本的教學設施和教師學歷等會隨著經濟的增長而有趨同性，只有高質量的幼兒教育才能成為可持續發展的關鍵。從湖南省幼兒教育縣域實證分析看到，隨著人均GDP的增長，其對幼兒教育入學率和教師收入的邊際增長率遞減，這說明幼兒教育的入學率和教師收入增長率慢于經濟增長速度。因此，只有提高對幼教重要性的認識，提高幼兒教育投資對經濟增長的拉動作用系數，才能吸引更多的投入。而這就要依靠轉換幼兒教育的經營體制，一方面要實行規模經營，降低經營成本，提高入園率；另一方面要實行“品牌”經營，如建立品牌幼兒園連鎖園、擴大優質幼兒園的規模等，不斷提高各幼兒園的比較優勢和知名度，滿足居民不斷增長的優質幼兒教育需求，促進各地幼兒教育均衡、持久、高質量地發展。