立法保障學前教育科研：美國學前教育法的重要內容

編者按：鑒于政策和立法保障對于學前教育事業發展的重大意義，我國學前教育立法勢在必行，以及學前教育政策和立法研究成果的不斷增加，本刊擬從本期起開設“政策與立法”專欄，以引起幼教界同仁對學前教育政策和立法的關注。本專欄近期擬刊發北京師范大學龐麗娟教授對發達國家相關成熟經驗和與我國國情相似的發展中國家的相關探索經驗進行介紹和分析的系列文章。我們真誠期望廣大研究者關注本專欄，為其惠賜稿件。

[摘要]科學研究對促進學前教育發展具有重要價值。美國對學前教育科研的重視可謂國際典范之一，近年聯邦政府出臺了多部法律，對學前教育科研的多方面內容做出明確規定，對提高美國學前教育科研水平，推動學前教育事業發展起到了至關重要的作用。美國立法保障學前教育科研的經驗可概括為五個方面：一是明確政府及其相關部門在促進學前教育科研中的重要職責；二是保障學前教育科研經費，重點項目重點投入；三是明確學前教育科研機構的職責與任務；四是明確學前教育科研人員的職權利與科研競爭機制；五是規范和促進科研成果的推廣與應用。

[關鍵詞]美國學前教育法；科學研究；立法保障

一個國家或地區學前教育發達程度可以從其規模、質量、師資、科研、投入等多個方面來加以綜合立體的考察，而在上述方面中，學前教育科研發展水平無疑是一個關鍵的衡量標準。科學研究對學前教育事業發展，特別是對學前教育質量提升，無論是教育價值取向的選擇、教育目的的確定、教育規劃的制定，還是教育理論的創新、教育方法的改進、實際教育過程的展開、教師隊伍的建設、幼教機構教育質量的改進等均具有重要影響。

科學研究對學前教育事業發展如此重要，如何保障和促進學前教育科研的發展就成為當前世界各國努力解決的問題。縱觀世界上學前教育事業較發達的國家和地區，為學前教育科研立法是一條被實踐證明十分奏效的經驗。美國即是一個典型的代表。近年，美國聯邦政府連續出臺了多部法律，對美國學前教育科研的政府職責、財政投入、機構與人員設置及其職責、科研成果的質量保障、推廣和應用等方面做出了明確的法律規定，對提高美國學前教育科研水平，保障學前教育質量，推動學前教育事業發展起到了至關重要的作用。

一、立法明確政府及其相關部門在促進學前教育科研中的重要職責

近年來在美國，科研為學前教育決策服務、為學前教育改革服務的趨勢日益顯著，聯邦政府在其中的作用不容忽視。可以說，美國聯邦政府及其相關部門在促進學前教育科研發展及其立法保障的過程中發揮了越來越重要的作用。美國政府之所以對學前教育科研如此重視有其深刻的社會背景。二戰后的美國為保持其國際地位，要求教育能為本國各個方面增強實力服務，這是戰后美國不斷進行教育改革的原因和宗旨。夯實基本能力、提高教育質量成為美國基礎教育改革的一條主線，在學前教育領域集中體現為對兒童閱讀、數學與科學能力及知識的高度重視，其中又以學前兒童閱讀能力為關注的焦點。但直至21世紀90年代初，美國教育面臨的仍然是一種尷尬境地：以往教育改革的效果不盡如人意，美國學校教育質量仍然偏低．學生成績仍然不理想。1989年美國教育考察所對全美140萬中小學生的基本技能調查顯示：在閱讀方面，有60％的17歲學生看不懂初中、高中課文和報刊文章。另據全美教育統計中心數據顯示，有38％的四年級學生不具備基本的閱讀能力，即無法閱讀和理解從一本簡單兒童讀物中抽取的一小段文字，而閱讀失敗將是導致這些兒童日后自尊、社會性發展乃至工作機會受損的重要因素之一。由于美國幼兒的閱讀能力在整體上欠佳，一方面從縱向看，已經明顯影響到小學生和中學生閱讀水平的提高；另一方面從兒童個體的全面發展看，對兒童其他方面，包括認知、情感與社會性等的發展帶來了不利影響。與此同時，資料還顯示美國兒童的數學和科學學習能力同樣令人堪憂。隨著國際競爭的加劇，美國聯邦政府越來越從事關美國長遠發展大計與國際競爭力的高度看待這一問題，并給予了高度重視。如何從嬰幼兒時期開始提高美國兒童的閱讀、數學與科學等方面能力成為一個首要問題。而要解決這個問題，就必然首先要對美國學前兒童的身心發展規律、學習規律，特別是閱讀、數學與科學學習的規律進行深入探索，對上述教育的過程、方法及質量評估等加以深刻研究，因此，近年美國學前教育科學研究被推至比以往任何時候都重要的位置，美國聯邦政府出臺多部相關法律，對學前教育科學研究的多個重要方面做出了明確的法律規定和保障。

美國國會和政府先后出臺了包括《提前開始法》(Head Start Act，1981)、《教育研究的發展、傳播與促進法》(Educational Research，Development，Dissemination.and Improvement Act of 1994)、《早期學習機會法》(Early Learning Opportunities Act，2000)、《不讓一個兒童落后法》(No Child LeftBehind，2001)、《教育科學改革法》(EducationSciences Reform Act of 2002)及《入學準備法》(School Readiness Act，2003)等多部教育法，對其學前教育科學研究，特別是聯邦政府及其相關部門在促進學前教育科研發展中的職責，從多角度進行了法律規定。如《教育研究的發展、傳播與促進法》和《教育科學改革法》等法律突出明確了聯邦政府及其相關部門在學前教育科研的規劃、機構的創建、機構與人員的管理、監督等方面的重要職能o《教育研究的發展、傳播與促進法》首先明確了聯邦政府在發展教育科研中的職責：“美國大多數公立學校沒有使學生達到國家教育標準。聯邦政府應該對教育研究的發展、傳播和借鑒給予廣泛支持，并支持和確保相關科研機構和人員在上述活動中對所面臨的挑戰做出最佳應對”。該法第931條還特別明確指出，“聯邦政府應該在為早期兒童教育提供科研信息，以促進兒童發展及其日后學業成功中起到核心作用”。《不讓一個兒童落后法》中也有多處對聯邦政府，特別是教育部、健康與人類服務部在“閱讀優先”(Reading First)、“早期閱讀優先”(Early Reading First)、“同一起跑線”(Even Start)等學前教育項目科研中的聯邦管理職責作出相應規定。《提前開始法》中則用“研究、示范與評估”專門部分對“提前開始”項目的科研作出了法律規定，其宗旨是充分發揮聯邦政府，特別是健康與人類服務部及其部長的職能，通過促進關于“提前開始”項目的各項研究、示范與評估工作，不斷提升該項目質量，以使更多的幼兒，特別是處境不利兒童及其家庭從中受益。另外，上述多部法律中都有關于聯邦政府對學前教育科研財政投入的明文規定，且規定的撥款數額呈明顯增長的趨勢，這無疑從另一側面有力地強化了聯邦政府在促進美國學前教育科研發展中的重要職責。

美國聯邦政府對學前教育科研工作的高度重視，反映出聯邦政府已經充分認識到兩方面的問題：一是以立法的形式規定政府及其相關部門在學前教育科研中的作用與職能是政府意志的體現與剛化，也是規范并促進學前教育科研發展的一個具有權威性和全局性的十分有效的辦法；二是學前教育發展必須以科研為基礎，以立法為保障。這點值得我國和其他一些國家與地區學習、借鑒。

二、保障學前教育科研經費，重點項目重點投入

對個體來說，學前期是人的認知發展最為迅速、最為重要的時期，也是個體社會化的起始階段和關鍵時期，對于個體認知、社會性與人格品質的發展至關重要。這一時期兒童的發展狀況具有持續性影響，決定著兒童日后各方面發展的方向、性質和水平。對教育事業而言，學前教育作為基礎教育的第一階段，必然對教育事業的整體發展、尤其是基礎教育的發展具有重要的奠基性作用與影響。對家庭和社會來講，孩子能否健康成長和發展是家庭是否和諧幸福的關鍵影響因素，學前教育質量牽動著整個社會。正因為學前教育之于兒童個體、一國教育事業及其家庭、社會發展的這種基礎性作用，學前教育科研的重要性不言而喻，因此對學前教育的對象、過程、規律、特點必須進行大量的科學研究、教育實驗乃至追蹤研究等，同時要力求科學、嚴謹、持續深入，保障學前教育研究的質量與效果。

美國促進學前教育科研的關鍵經驗之一就是立法保障對學前教育科研的財政投入，并且突出重點，重點項目重點投入。首先，近年來美國先后出臺的多部教育法中凡涉及學前教育部分，均有關于聯邦政府對其科研撥款的規定，且規定的撥款數額不斷攀升。《教育研究的發展、傳播與促進法》(1994)第902條明確指出聯邦政府投入對教育科研的重要性：“聯邦政府在教育科研方面的大量投入最有希望在深刻理解美國的學校教育過程、促進教育新觀念的產生和改變每個美國兒童面貌等方面產生巨大作用”。上述各法律中針對學前教育項目科研經費投入的規定比比皆是。如《提前開始法》(1981)規定，2002～2003年聯邦政府對包括追蹤研究在內的該項目研究、示范與評估活動每年保證至少有1200萬美元的撥款，該法修正案——《入學準備法》(2003)則提高了2005～2008年財政年度該項撥款的額度，規定這4年間每年用于“提前開始”項目研究撥款的下限為2000萬美元。《早期學習機會法》(2000)則規定，聯邦政府對早期兒童教育的撥款2001年為7.5億美元，2002年為10億美元，2003年則為15億美元，其中必須有一部分用以保證各地方早期學習項目委員會的研究工作，并且這些研究一定要能夠反映腦科學與早期兒童發展的最新研究進展。

其次，在保證對學前教育科研總體投入的同時，美國政府針對當前學前教育中問題比較突出的方面，實行重點項目重點研究、重點投入的保障政策。以“提前開始”項目為例，其自1965年開展至今已有40余年，當今的美國已經有越來越多的來自不同群體、不同年齡的學前兒童正在或即將從“提前開始”項目中受益。“提前開始”項目的影響已經遠遠超越了一個項目所涵蓋的內容與產生的價值，“提前開始”教育機構已經成為美國開展公立學前教育的重要實體之一。取得這樣的成效無疑是美國政府高度重視、持續加強科研、持續投入經費并加以立法保障的結果，并且當前及未來相當一段時期內“提前開始”項目仍將是美國學前教育科研投入的一大重點。《提前開始法》(2003)隨著該項目的發展歷經多次修訂，修訂的重要內容之一就是不斷增加對該項目的科研撥款數額。另外，由于兒童閱讀與識字水平偏低是一直以來困擾美國政府的難題之一，因而旨在提高美國兒童早期閱讀與識字能力的“閱讀優先”“早期閱讀優先”“同一起跑線”等學前教育項目無疑也是美國聯邦政府重點保障、重點投入的科研項目，相應地，《不讓一個兒童落后法》(2001)對包括科研經費在內的上述項目的聯邦撥款所做出的規定在美國歷史上也是史無先例的，如該法第1202條明確規定：“用于執行1205條和1206條(對“閱讀優先”項目的為期5年的科學、嚴格、可靠的量化評估)規定內容的聯邦撥款每個財政年度為2500萬美元；用于執行1207條和1224條(關于兒童和青少年閱讀的科學研究結果的傳播、利用與建構信息網絡等活動)規定內容的聯邦撥款每個財政年度為500萬美元”。

實踐證明，通過法律保障充足的科研經費，以及重點領域的科研經費傾斜既在整體上保證了美國學前教育科學研究工作的正常運轉和蓬勃開展，更在科研經費總量一定的前提下，確保把經費花在最需要、最出成效的方面，做到點面結合，事半功倍。

三、明確學前教育科研機構的職責與任務

科研機構是開展學前教育科學研究的重要實體，通過立法，創設學前教育科研機構并明確其職責、任務，規范其人員配置、管理等事項，對促進學前教育科研，保障并提升學前教育科研水平至關重要。美國在這方面有著較為成熟而豐富的立法實踐經驗。

《教育研究的發展、傳播與促進法》(1994)首先明確的就是教育部教育研究與發展辦公室在教育改革中的核心地位，并明確了美國聯邦政府應以該機構作為重要實體，大力支持與不斷擴展本國的教育科研事業，并從研究宗旨與任務、授權活動、人員任命、質量保證等多個方面加以明確規定，體現了聯邦教育部對國家科研機構的管理職責。該法特別對美國“國家兒童早期發展與教育研究院”(NationalInstitute on Early Childhood Development andEducation)的建立、宗旨、責任、研究撥款、科研機制、院長任命，以及聯邦政府對研究院的管理職責等多方面進行了詳細規定。依照規定，聯邦政府對國家兒童早期發展與教育研究院的“核心要求”即“確保該研究院的科學研究能夠促進美國絕大多數嬰幼兒教育項目的發展并提供相關科研信息”。該研究院的宗旨在于研究、開發并指導實施綜合的教育促進方案，為改善早期兒童發展與教育提供以科學研究為基礎的指導。研究院要開展針對教育過程和教育方法的研究，發現、提出和評價可能有效促進早期兒童發展的教育方法。法律明確規定研究院應在以下方面發揮其職能作用并積極開展有關課題研究：營造促進兒童發展的教育和保育環境；促進嬰幼兒的社會性發展及其教育；促進家長和社區在0～5歲嬰幼兒社會性發展及其教育中的作用的發揮；幫助兒童在嬰幼兒期獲得有效的學習方法并參加相關課程；對幼兒教師及其他相關專業人員進行培訓等。上述相關內容在其他教育法中也有規定。如《入學準備法》(2003)規定：建立一個成員來自社會科學、行為科學和生物科學領域的獨立專家委員會，能綜合這些領域的研究成果、相關理論及其實際應用，目的就是為兒童早期教育教學提供參考建議，特別是為促進“提前開始”項目所要求的年齡和發展適宜性提供建設性意見。上述法律規定對促進美國早期教育研究機構的法治化，規范其科研活動，并保障和提高美國學前教育質量起到了重要作用。

四、明確學前教育科研人員的職權利與科研競爭機制

建設并壯大一支精干的科研隊伍不僅是保證學前教育科研順利開展的必要條件，更是促進學前教育科研質量提高的根本所在。美國之所以具有較高的學前教育科研水平，與其擁有高素質的科研人員和強大的科研團隊密不可分。而通過立法保障科研人員的地位，明確科研人員的職權利，規范科研人員的競爭機制，對穩定美國學前教育科研隊伍，激勵科研人員多出成果、出好成果效果顯著。

首先，科研機構領導及其人員任命的法定程序突出了聯邦政府對科研領導及人員的高度重視。《教育科學改革法》(2002)中明確規定：教育科學研究院(The Institute of Education Sciences)“院長由美國總統參考國會意見親自任命”。《教育研究的發展、傳播與促進法》(1994)則從科研人員數量和質量兩方面明確了教育科研的人員保障。該法第931條第3款規定：教育科研機構“要保證有充足的科研人員”，且要組成“一支高素質的科研隊伍”“以完成本機構的科研任務”。《教育科學改革法》還特別對研究院院長及科研人員的資質條件、任期、責任等進行了具體規定。例如，研究院院長的職責包括：確保在進行研究、開發、評估與統計分析的過程中所使用的方法符合法律規定的原則與標準；促進本研究機構與美國聯邦政府和教育部所屬的其他科研機構之間的教育科研合作；建立必要的對本研究機構科研活動科學性與技術性的業內評價程序；確保本研究機構科研活動的客觀性、中立性和非意識形態性，且不受政治派別、種族偏見、文化偏見、性別偏見或地域偏見的影響等，以此規范教育科研機構領導人的職責，保證教育科研符合美國聯邦政府意圖及該機構的性質、宗旨與目標。

其次，在規定科研人員職責的同時，美國聯邦政府還通過立法明確科研人員的各項權利，切實保障他們的科研條件與科研經費。美國多部聯邦教育法對學前教育科研人員在確定科研項目、設計研究方案、實施研究方案、分析研究結果、提出相關政策建議等方面的權利，以及科研條件與經費保障等進行了不同程度的規定。如《教育科學改革法》(2002)規定教育科學研究院中的早期教育科研人員依照該法享有多方面的科研自主權，包括在早期教育領域從事基礎性研究和應用研究，從事有助于研究成果推廣和教育評估等方面的研究工作。《教育研究的發展、傳播與促進法》(1994)中的規定也充分體現了對學前教育科研人員的尊重與重視。該法規定聯邦政府分管國家兒童早期發展與教育研究院等幾個國家研究院的教育部助理部長在規劃、管理和監督、評價各項科研活動的過程中應通過召開定期的區域性會議(periodic regional forums)等方式，積極征求全國教育研究人員、教師、學校管理人員等各方人士的建議。為了保障并促進國家兒童早期發展與教育研究院科研人員開展相關研究，教育部應從科研條件與經費等方面給予支持。該法第912條第13款規定：為支持該研究院科研人員完成該機構的科研任務，聯邦政府1996年至1999年每個財政年度至少應提供1500萬美元撥款。第931條還規定：聯邦政府應為研究人員提供相應的科研薪金與技術支持；為該領域學者、研究人員、決策人員、教育實踐人員、圖書館專家，以及精通教育研究信息收集與傳播的統計學家提供研究所需經費。如此明確的聯邦法律規定為穩定和充實美國的學前教育科研隊伍，保證和不斷提升其科研水平起到了重要的條件保障。

再次，聯邦立法明確規定在學前教育科研人員中引入競爭機制。《教育研究的發展、傳播與促進法》就對聯邦撥款的申請程序、獲得機制、撥款數額與使用細則等進行了規定。依該法規定：聯邦撥給國家兒童早期發展與教育研究院及其科研人員的科研經費“通過競爭授予”，并接受獨立的專家評審，“以評價申請研究者的經驗和專長是否適合于從事相應的活動，以及他們是否能夠投入足夠的時間去完成研究任務”。競爭機制的引入有效促進了美國學前教育科研的公平與效率，直接推動了美國學前教育科研成果在質與量上的產出。

五、規范和促進科研成果的推廣與應用

科學研究的最終目的是要應用到教育實踐中去，這也是學前教育科研成果的最好歸宿及其價值的最大體現，因此，科研成果的質量保障與評估、推廣與應用尤為重要，為之立法加以規范和促進是美國促進學前教育科研的又一經驗。

《教育研究的發展、傳播與促進法》在這方面是一個典型例證。該法第912條第4款專門對科研成果的“質量保證”作出了規定：“聯邦教育部專門負責教育科研與促進的助理秘書長(Assistant Secretaryfor Educational Research and Improvement)應建立一套必要的程序，以確保所有科研成果報告與出版物都達到最高質量。”該法還專門對“美國教育研究與促進辦公室”在促進教育研究成果傳播和運用方面的職責作出了規定，其第941條明確規定，該辦公室“應將傳播教育科研信息與科研方法以促進美國教育改革作為其基本目標之一”，“以此改進美國教育體制，促進所有美國學生達到國家教育標準，促進教育均衡發展，并基于教育研究的成果，促進和保障政策制定者、管理者、教師和家長等獲得最適宜的信息及方法。”美國教育研究成果推廣系統中很重要的一個組成部分就是關于美國兒童早期教育與發展的科研成果的利用與推廣。首先，該法明確規定，國家對聯邦撥款資助下的國家兒童早期發展與教育研究院的科研成果具有所有權；其次，設立“支持改革與傳播辦公室”，并對該機構在傳播、推廣包括早期教育在內的各項教育成果中所應擔負的職責與任務進行了規定；再次，對有前景、效果好的早期教育成果推廣項目在全國更大范圍內的推廣、實踐作出了相關規定；第四，規定建立旨在開發、傳播早期教育科研成果并提供相關技術支持的區域教育實驗室及其區域網絡系統；第五，明確規定聯邦政府鼓勵并支持各州和地區在早期教育等領域科研成果的推廣、應用過程中充分發揮教師的作用，鼓勵包括幼兒教師在內的教職人員參與到教育科研成果的開發、利用和推廣活動中來，并以此提升教師的科研能力與綜合素質。

可以說，《教育研究的發展、傳播與促進法》從多個方面較為全面地對美國包括早期教育在內的科研成果的質量保障與評估、推廣與應用等環節進行了法律規定，對提高美國學前教育科研質量與效率，規范成果推廣與應用，擴大其科研成果的價值，促進美國學前教育研究的發展提供了重要的法律保障。

通過對美國學前教育科研立法的分析，我們不難看到我國在該方面與美國的差距。我國既缺乏像美國《教育科學改革法》和《教育研究的發展、傳播與促進法》中對學前教育科研的專門性法律規定，也沒有學前教育專門法對學前教育科研給予規定。而要想規范和促進我國學前教育科研的發展，提高學前教育質量，推動幼教事業的法制化、科學化進程，其中一個重要方面就是要對學前教育科研作出明確的法律規定。在這方面，美國教育立法經驗對我們很有借鑒意義。同時，所有涉及我國學前教育科研立法的各方面工作，均需要進行充分的調查研究、科學論證與政策分析，特別是要充分研究和學習其他先進國家在該方面的經驗與教訓，展開比較研究，在此基礎上對我國學前教育科研作出科學、合理、符合國情的法律規定。