中國財稅關系需“變局”

中國財稅關系格局嚴峻或將爆發嚴重危機。中央與地方最基本的經濟政治關系是財政稅收關系，其格局應當按照促進經濟發展、明確各自事務、一級稅源一級政權、減少轉移支付體制成本、提高及保持稅收效率等原則進行設計。從目前的體制和狀況來看，中央與地方的財稅關系中，中央集中過多，地方財稅收入不穩定，許多市縣級政府財政實際已經破產，中央向地方的轉移支付成本高昂及漏損嚴重，這些問題如果不認真予以調整和解決，將會積累和爆發嚴重的經濟、社會和政治危機。

從中央與地方財稅關系存在的問題看，首先，財政總收入中中央的集中能力越來越強，集中比例越來越高，中央財政寬余、地方財政緊張、居民收入占GDP比重持續下降。20世紀80至90年代，中央財政占總財政的比重過低，形成了中央財政向地方財政借錢、中央權威受到影響的局面。對此，1994年進行了分稅制改革，由于先是將最大稅源增值稅在中央與地方之間按照75∶25分成，并且其累積和環比機制形成財力加速向中央財政傾斜；一些地方企業所得稅、個人所得稅等等，先是地方征收，后來變成中央與地方共享，后來中央在共享稅種的分配比例又調整加大?？偟内厔荩瑑H僅就中央與地方稅收結構設計的機制來看，毫無疑問，其運行功能和結果必然是中央財政集中的力度越來越強。目前，地方財政收入比例從最高時的85%下降為目前的45%左右，而地方承擔的事務卻從40%上升到75%左右。2007上半年全國稅收收入完成24947億元，比上年同期增收5615億元，增長29%，遠高于居民收入的增長速度，其結果必然是中央稅收在全部稅收比重中持續提高，國家稅收在GDP中的比重持續提高，居民收入在GDP中的比重則持續下降，長期下去，將形成中央財力雄厚而地方財力薄弱，并且國強民不富的局面。

其次，地方財稅收入比例持續下降，收入來源不穩定，正規和穩定的稅源趨于枯竭，收費罰款收入嚴重影響創業和就業，致使社會失業率越來越高，而且收費罰款養人、養人收費罰款導致機構和人員循環式惡性膨脹，格局是建設無資金、公共服務無財源，許多地方是吃飯養人型政府，如果清算顯性和隱性債務，相當一部分市縣政府實際上已經破產。財源上，中央政府基本靠稅，地方政府主要靠出賣和亂賣土地，亂收費和亂挪用專項基金，這已經成了一個中國財政的定局。由于地方用45%的預算內財力來承擔75%的事務實際上是不可能的，于是一是出賣土地獲得財政收入，平衡財政缺口，越是東部地區，賣地收入占地方財政的比例越高，在1/3左右，全國賣地收入2006年估計在7000億元左右，大部分沒有進入預算。但是，規劃建設的土地資源是有限的，并且18億畝耕地紅線也有很硬的約束，可能一任地方領導地多時、宏觀調控較松時，賣地收入很多，財政狀況很好，而另一任領導地少或者沒有了，或者宏觀調控較緊，地方財政來源就會急劇惡化。二是地方政府加大了收費的力度，將許多本來應當由財政預算承擔的機構和人員的經費，讓他們去收費，并且實行“收支兩條線、超收獎勵、罰款分成，收費罰款與機構及人員辦公條件、工資福利等掛鉤”的政策，逼迫他們減少對財政的依賴，反過來為財政創收做貢獻。于是，幾乎沒有一個政府部門不收費，形成了大量的收費性行政、執法和司法機構和自籌經費的編制人員。2006年地方政府各部門所收的預算外收費和罰款估計高達12000億元左右。其惡果是，重創投資創業，特別是中西部一些縣域的個體戶、微型企業和中小企業，基本上讓政府各部門和行政性事業機構收費和罰款收垮了，極大地縮小了就業空間，使全國實際城鎮失業率連年上升，2006年高達15%左右；中小企業發育和發展艱難，中等收入人口規模過小，而失業率過高導致低收入人口和貧困人口過多，使基尼系數居高不下，社會不公日趨惡化。另外，群眾對政府各部門和各行政性事業機構，利用公權，絞盡腦汁、想方設法、千方百計、巧立名目、局面失控、大肆收費，包括個別行政、執法和司法人員搭車吃拿卡要等等，怨聲載道，十分不滿。三是一些地方，為了平衡財政，挪用社保基金和住房公積金等，包括借債和變相借債來應付一般性預算的需要，使未來的養老等救命錢潛伏了巨額的資金缺口，地方財政也持續潛伏和積累著顯性和隱性的債務風險，我個人估計，地方各級政府已經積累的顯性和隱性債務，可能高達3萬億元-4萬億元左右。

再次，中央向地方的轉移支付，支出分散，極不透明，截留漏損嚴重，成本很高，并且導致進京跑部錢進，給權力尋租和腐敗提供了負面的制度條件。2006年中央財政向地方轉移9143億元，但是，哪些是財政一般性轉移支付，哪些是財政部門的專項轉移支付，哪些是各部門向下的轉移支付，轉移支付的標準和理由是什么，如何轉移支付，相當多的部分和環節都是糊涂賬，誰也說不清。而且，資金分散在各部委，有許多項目規模很小，導致地方財政、各地各部門，甚至各地企業，都在北京設立辦事處，使京城辦事處林立，成了北京一道亮麗的風景；也使地方千軍萬馬進京跑部錢進。上述這樣具體分配資源的權力，下面想各種辦法爭取資金，中間又有這樣大的利益誘惑，裁量權集中掌握在國家各部委各司處手中，也沒有科學和有效的制衡和監督，機構和公務人員即使不想腐敗，時間長了也很難做到。而有時在北京爭取的資金，由于中間環節過多過長，可能中間費用花去一部分，省市縣等截留一部分，做項目時再偷工減料一部分，工程項目層層轉包各層次扣除一部分，很可能還有挪用和貪污一部分，實際上有的轉移支付最后到真正要用的項目上，可能連50%都達不到，中間流失和漏損非常嚴重。

我從一個學者研究的角度看，這樣的中央與地方財政關系格局已經到了非調整和改革不可的地步了。當然，財政關系的調整，涉及到中央與地方的利益，涉及到中央與地方各部門的利益，實際也間接地涉及到相關個人的利益，難度相當大。但是，如果不堅定和堅決對其進行調整和改革，這樣的體制如果再繼續運轉和積累下去，未來肯定會爆發嚴重的經濟、社會，甚至政治方面的危機。

（選自周天勇評說中國經濟社會難題之十三）