論我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的重構(gòu)

內(nèi)容提要：本文在深入分析研究現(xiàn)有指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上來(lái)思考我國(guó)現(xiàn)行地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的不足，并結(jié)合科學(xué)發(fā)展觀(guān)提出重構(gòu)后追加的具體指標(biāo)，包括人文指標(biāo)、非政府組織發(fā)展程度指標(biāo)、公共安全指標(biāo)、城市垃圾處理與利用指標(biāo)、農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給指標(biāo)五大指標(biāo)，以期能夠作為我國(guó)地方政府發(fā)展績(jī)效管理、推動(dòng)政府再造與提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力之參考。

關(guān)鍵詞：地方政府 績(jī)效評(píng)估指標(biāo) 人文指標(biāo)

“績(jī)效”的概念，最早是在工商企業(yè)中開(kāi)始使用的，實(shí)際上可以綜合代表效率，財(cái)務(wù)指標(biāo)，市場(chǎng)占有率。內(nèi)部激勵(lì)結(jié)構(gòu)，企業(yè)文化等各種指標(biāo)，并且可以通過(guò)一定有效途徑整合為可以衡量或評(píng)價(jià)企業(yè)行為的指標(biāo)體系(劉旭濤，2003)。政府行政革新就在管理主義潮流的引導(dǎo)下，借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)，以更全面的“績(jī)效”概念替代“效率”概念，以期能真實(shí)反映和全面評(píng)價(jià)地方政府的表現(xiàn)，使得“政府績(jī)效管理”日益受到重視。地方政府服務(wù)機(jī)關(guān)是國(guó)家系統(tǒng)的有機(jī)組成部分和政府運(yùn)作的基層單元，無(wú)論在何種政治和經(jīng)濟(jì)體制下。其組織效率和服務(wù)效能都事關(guān)重大。

一、現(xiàn)行的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

在地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)建立健全的過(guò)程中，不同的部門(mén)與個(gè)人根據(jù)地方政府的職能需要制定了不同的指標(biāo)體系，歸納起來(lái)主要有以下三種：

1．學(xué)術(shù)型，以學(xué)者倪星等構(gòu)建的指標(biāo)體系為代表。這一類(lèi)型主要以“服務(wù)性導(dǎo)向、客觀(guān)實(shí)在性、整體統(tǒng)一性”為原則，從普遍意義上來(lái)構(gòu)建政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，如倪星、李曉慶在《試論政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系》中，設(shè)置了“國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民生活、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安”等5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，若干二級(jí)指標(biāo)對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行了較全面的考核。

2．權(quán)威型，以國(guó)家人事部的指標(biāo)體系為代表。國(guó)家人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》小組2004年8月公布了一套專(zhuān)門(mén)適合地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3大類(lèi)、33項(xiàng)指標(biāo)組成。

3．實(shí)用型，以北京市政府專(zhuān)門(mén)針對(duì)區(qū)、縣政府制定的指標(biāo)體系為代表。2003年，北京市政府建立了區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展績(jī)效綜合評(píng)估小組，確立了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和綜合評(píng)價(jià)4大方面13項(xiàng)具體指標(biāo)，包括人均收入水平及增長(zhǎng)率、教育衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)支出占財(cái)政支出比重及增長(zhǎng)率、綠化覆蓋率、群眾對(duì)區(qū)縣工作的滿(mǎn)意度等。

雖然不同主體構(gòu)建的指標(biāo)不一樣，但基本上都是圍繞“經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活、環(huán)境衛(wèi)生、文化教育”等方面展開(kāi)的，都較全面而準(zhǔn)確的反映了政府的職能。

二、存在的主要問(wèn)題

理論研究和相關(guān)實(shí)踐都表明，“對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)人們往往仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，很難達(dá)成共識(shí)，這使得政府績(jī)效評(píng)估往往不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)過(guò)程，而很可能是一個(gè)政治過(guò)程，而這又跟權(quán)力配置的基本制度相關(guān)。”(毛壽龍，2004)正因?yàn)槿绱耍覈?guó)地方政府在現(xiàn)行績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置中，存在以下幾個(gè)有待探討改進(jìn)之處：

1．績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”。“地方政府”這個(gè)詞包含了非常多的內(nèi)容。各級(jí)各類(lèi)政府的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。例如，我國(guó)有38600多個(gè)鄉(xiāng)政府，它們的個(gè)體差別十分巨大。東莞的虎門(mén)鎮(zhèn)，財(cái)政毛收入是220億，相當(dāng)于甘肅省的財(cái)政收入總和，年可支配收入7－8億，所以要想建立一個(gè)適合于所有地方政府或者某一區(qū)域的地方政府的評(píng)估指標(biāo)是不可能的(劉星，2004)。

2．“全能政府”傾向。現(xiàn)有地方政府的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，對(duì)政府的考核可以說(shuō)全方位的，既有經(jīng)濟(jì)考核，也有政治考核，既有軟性指標(biāo)，也有硬性指標(biāo)，這些指標(biāo)本身無(wú)可厚非，用來(lái)做考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)也是合情合理的，但關(guān)鍵是我們把政府作為惟一的責(zé)任人和具體的承擔(dān)者。如果政府把這些指標(biāo)都要背下來(lái)的話(huà)，那說(shuō)明我們的政府還是全能政府，還是既掌舵又劃槳的無(wú)限責(zé)任人。顯然，這與我們提出的政府職能轉(zhuǎn)變要求是不相符的，與我們提倡的有限政府是背道而馳的。

3．評(píng)估指標(biāo)動(dòng)態(tài)性不夠。政府考核的依據(jù)之一是社會(huì)需求，或者說(shuō)，政府還有哪些工作需要加強(qiáng)，什么薄弱就考核什么。考核的重點(diǎn)，應(yīng)該放在政府工作的薄弱環(huán)節(jié)。比如，社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、公共教育、科技發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)、應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件、安全生產(chǎn)等等，目前都是需要加強(qiáng)的工作，同時(shí)也是政府應(yīng)該做的，那么，這些就應(yīng)當(dāng)列入政府的考核范疇。也就是說(shuō)，政府的考核指標(biāo)是動(dòng)態(tài)的、可變的，因?yàn)槊總€(gè)時(shí)期有不同的重點(diǎn)工作，政府考核的重點(diǎn)也應(yīng)隨之改變。現(xiàn)在新農(nóng)村建設(shè)是農(nóng)村工作的重點(diǎn)，也是一級(jí)政府的工作重點(diǎn)，新農(nóng)村的內(nèi)容就應(yīng)納入績(jī)效考核的范疇。

4．缺乏專(zhuān)門(mén)的人文指標(biāo)，關(guān)注弱勢(shì)群體的指標(biāo)較少。胡錦濤在十六屆三中全會(huì)的一次內(nèi)部講話(huà)中曾提出了衡量地方政府績(jī)效的五大指標(biāo)，其中第一次提出了考核政府績(jī)效的“人文指標(biāo)”，但在現(xiàn)有的指標(biāo)體系中，還沒(méi)有把人文指標(biāo)列為一級(jí)指標(biāo)加以考察。在現(xiàn)有的指標(biāo)體系中，對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)注主要體現(xiàn)在教育、社會(huì)保障等方面，而對(duì)真正處于社會(huì)底層的殘疾人、無(wú)家可歸的人、流浪兒童等方面關(guān)注較少。從英、美發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，政府對(duì)這部分人的關(guān)注較多，也有一些相應(yīng)的指標(biāo)加以考核。

三、用科學(xué)發(fā)展觀(guān)重構(gòu)地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)

科學(xué)發(fā)展觀(guān)的核心要義在于“堅(jiān)持以人為本，通過(guò)五個(gè)‘統(tǒng)籌發(fā)展’實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。”樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，必須糾正一些地方和領(lǐng)域出現(xiàn)的重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽視全面協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展，輕社會(huì)進(jìn)步，重物質(zhì)成果；輕人的價(jià)值，重眼前利益，輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的偏見(jiàn)。所以，科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)必須一改過(guò)去的舊觀(guān)念，注重與一些關(guān)系民生的人文指標(biāo)如住房、政府服務(wù)態(tài)度與效率、社保指標(biāo)等結(jié)合，力爭(zhēng)做到全面、客觀(guān)、公正地考核地方政府，實(shí)現(xiàn)科學(xué)化發(fā)展。對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的重構(gòu)絕不是原有指標(biāo)的重復(fù)，也不是重新設(shè)立一套指標(biāo)體系，而是在學(xué)者們與實(shí)踐部門(mén)都基本認(rèn)同的現(xiàn)有指標(biāo)基礎(chǔ)上的追加，追加一些目前無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐部門(mén)都極少提到甚至沒(méi)有的指標(biāo)。有一級(jí)指標(biāo)，也有一級(jí)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)，具體如下：

1．人文指標(biāo)

這是重構(gòu)后追加的一級(jí)指標(biāo)。

筆者認(rèn)為人文是“以人性為基礎(chǔ)，著眼于人的需求與發(fā)展，使人由必然王國(guó)走向自由王國(guó)的一種理念”。人文指標(biāo)的提出把過(guò)去人們主要關(guān)注“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”的眼球吸引到向了更加關(guān)注“人文的、社會(huì)的以及體現(xiàn)人民生活質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)”，它預(yù)示著執(zhí)政理念的深刻變革和政治文明建設(shè)，也意味著一種“人本”的發(fā)展哲學(xué)與“善治”的治理模式初見(jiàn)倪端，標(biāo)志了一種新的發(fā)展觀(guān)和發(fā)展哲學(xué)的誕生，預(yù)示著傳統(tǒng)的“以政治為本”、“以經(jīng)濟(jì)為本”的價(jià)值觀(guān)和“GDP崇拜”逐漸向“以人為本”價(jià)值觀(guān)的深刻轉(zhuǎn)變。為了體現(xiàn)指標(biāo)的人文含義，績(jī)效評(píng)估必須要看：第一，地方政府在制定政策時(shí)是否把不同階層、不同群體、不同地區(qū)的人民利益加以全盤(pán)考慮，尤其是對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)階層、弱勢(shì)群體、落后地區(qū)人民的利益；第二，地方政府在行使職權(quán)時(shí)是否把人民的利益放在首位，追求社會(huì)的科學(xué)發(fā)展；第三，地方政府對(duì)民生問(wèn)題的解決程度，如“三農(nóng)”問(wèn)題是否真的落實(shí)，下崗工人的再就業(yè)是否是真的就業(yè)，老百姓的生活水平是否真的提高等。現(xiàn)有指標(biāo)體系中雖有部分人文指標(biāo)的內(nèi)容，但迄今為止，還沒(méi)有一個(gè)學(xué)者把“人文指標(biāo)”作為一級(jí)指標(biāo)單獨(dú)列出來(lái)，追加“人文指標(biāo)”不僅是政府職能重心由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)職能的要求，更是我國(guó)地方政府與國(guó)際接軌的標(biāo)志之一，這一指標(biāo)的具體內(nèi)容如下：(1)公共教育指標(biāo)(公共教育經(jīng)費(fèi)開(kāi)支占GDP比例；人均教育、科研、文化事業(yè)經(jīng)費(fèi))；(2)健康指標(biāo)(新生兒死亡率；成人艾滋病感染率；人均預(yù)期壽命；國(guó)民健康程度)；(3)政府信用狀況和道德?tīng)顩r；(4)人民精神文化水平；(5)殘疾人指標(biāo)(就業(yè)率、無(wú)障礙設(shè)施建設(shè))。

2．非政府組織的發(fā)展程度指標(biāo)

這是重構(gòu)后追加的一級(jí)指標(biāo)。

公共服務(wù)社會(huì)化，政府把越來(lái)越多的職責(zé)轉(zhuǎn)移給非政府組織，企業(yè)和公眾在生活中必將越來(lái)越多地享受到非政府組織所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而逐漸接受、認(rèn)可和支持非政府組織的存在。總之，在建設(shè)“公共服務(wù)型政府”的目標(biāo)指導(dǎo)下，政府公共服務(wù)方式的創(chuàng)新和公共服務(wù)社會(huì)化是必然的趨勢(shì)，這將會(huì)大力促進(jìn)非政府組織的進(jìn)一步發(fā)展；同時(shí)，非政府組織的發(fā)展壯大，也將有利于公共服務(wù)社會(huì)化的盡快實(shí)現(xiàn)。二者互相促進(jìn)，共同推動(dòng)政府與社會(huì)和諧關(guān)系的建立。目前，我國(guó)非政府組織無(wú)論從數(shù)量和規(guī)模上都很弱小，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。如果把非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r納入地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，必將有力地推動(dòng)非政府組織的發(fā)展，讓其承擔(dān)更多的公共事務(wù)和社會(huì)職能，政府才能把更多的時(shí)間和精力投入到國(guó)家的宏觀(guān)管理中。非政府組織的發(fā)展情況可以用以下的指標(biāo)來(lái)解決：(1)地方政府對(duì)其發(fā)展的重視程度(地方政府為非正式組織發(fā)展提供的環(huán)境、制度和政策的傾向性來(lái)體現(xiàn))；(2)非政府組織的數(shù)量；(3)非政府組織承擔(dān)的公共事務(wù)數(shù)量。

3．公共安全指標(biāo)

這是重構(gòu)后追加的一級(jí)指標(biāo)。

公共安全是典型的公共產(chǎn)品，必須由政府來(lái)承擔(dān)。洛克在《政府論》中就提出了政府的主要職能是保護(hù)個(gè)人的自由和財(cái)產(chǎn)，“政府除了保護(hù)財(cái)產(chǎn)以外．沒(méi)有其他目的”。之后，亞當(dāng)·斯密于1776年在他發(fā)表的《國(guó)富論》中，第一個(gè)從經(jīng)濟(jì)的角度界定了政府的職責(zé)，斯密把政府的主要職能歸為三項(xiàng)，第一條與第二條分別是就是保護(hù)國(guó)家安全與保護(hù)社會(huì)上的個(gè)人安全。在新的歷史時(shí)期，政府保護(hù)公共安全的職能更加重要。從2003年的“大頭嬰兒奶粉事件”、“非典”到2005年的“愛(ài)滋病集體感染事件”、“禽流感”以及每年的“礦難”和重大火災(zāi)事件中，無(wú)不透露出政府在公共安全產(chǎn)品的提供上的欠缺。社會(huì)公共安全包括生產(chǎn)安全、生活安全以及良好的社會(huì)秩序。如交通安全、公共食品衛(wèi)生安全等。政府在任何時(shí)候都有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序的職責(zé)。政府通過(guò)建立社會(huì)治安維持系統(tǒng)，依法約束各社會(huì)主體的行為，制裁和打擊維護(hù)社會(huì)治安、危害公共安全的行為，使其不侵害國(guó)家、集體、他人的權(quán)利，為廣大民眾營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。具體安全指標(biāo)如下：(1)重大群體性事件的發(fā)生次數(shù)；(2)食品安全問(wèn)題的發(fā)生次數(shù)；(3)礦難、瓦斯爆炸的發(fā)生次數(shù)；(4)公共場(chǎng)所的火災(zāi)給國(guó)家造成的損失；(5)公眾的安全感指數(shù)；(6)社會(huì)治安綜合治理狀況(每10萬(wàn)人口的發(fā)案件數(shù)及破案率)；(7)公共安全與預(yù)警和控制系統(tǒng)的完善程度。

4．垃圾處理與利用指標(biāo)

這是重構(gòu)后在環(huán)境與資源—級(jí)指標(biāo)下追加的二級(jí)指標(biāo)。

隨著我國(guó)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，環(huán)境保護(hù)和環(huán)境資源的有效利用，已愈加提到政府工作的議事日程。溫家寶總理在第十屆全國(guó)人大二次會(huì)議上指出，我國(guó)目前存在的困難和問(wèn)題中即包括資源環(huán)境的壓力增大，對(duì)此，我們所面臨的環(huán)境任務(wù)十分艱巨，作為環(huán)境資源中的城市生活垃圾問(wèn)題，也更是擺在我們面前的亟待進(jìn)一步解決的重大問(wèn)題。政府在垃圾處理和利用中起到非常重要的關(guān)鍵性作用：如可以拓寬融資渠道、制定相關(guān)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)發(fā)展垃圾產(chǎn)業(yè)；制定固體廢物污染防治規(guī)劃，加強(qiáng)垃圾處理的監(jiān)督管理，多制定公益性廣告宣傳垃圾分類(lèi)意識(shí)提高居民的環(huán)保意識(shí)等。我國(guó)地方政府如果把垃圾的處理和再利用能力作為地方政府的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)之一，將大大提高我國(guó)的垃圾處理率和再利用率，保護(hù)城市環(huán)境。(1)可區(qū)分“可利用垃圾和不可利用垃圾”的垃圾筒的數(shù)量；(2)政府在宣傳垃圾再利用方面的公益廣告數(shù)量；(3)垃圾回收再利用率；(4)符合無(wú)害化處理的垃圾處理率；(5)垃圾處理成本。

5．農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給指標(biāo)

這是重構(gòu)后追加的一級(jí)指標(biāo)。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于由農(nóng)民或家庭自己消費(fèi)的所謂“私人產(chǎn)品”而言的，它是用于滿(mǎn)足農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的公共需要的產(chǎn)品或服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品的組成部分，它也具有一般公共產(chǎn)品不可分割、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的基本特征。在2006年的“兩會(huì)報(bào)告”和“十一五規(guī)劃”中，中央政府高度重視農(nóng)村問(wèn)題，在“全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的”的英明決策下，農(nóng)村的公共產(chǎn)品如公共道路、供電、供氣、公共衛(wèi)生保障體系、失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和救濟(jì)供給問(wèn)題成為急需解決的重中之重。在以前的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中，沒(méi)有任何國(guó)內(nèi)學(xué)者提到過(guò)農(nóng)村公共產(chǎn)品指標(biāo)，這對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題和全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是非常不利的。既然為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品是政府的職能之一，理應(yīng)把其作為績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。這一指標(biāo)的具體指標(biāo)如下：(1)農(nóng)村水泥馬路的建設(shè)情況；(2)農(nóng)村自來(lái)水進(jìn)戶(hù)率；(3)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率；(4)農(nóng)村新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人數(shù)占農(nóng)村人口的比率；(5)農(nóng)村義務(wù)教育設(shè)施情況；(6)農(nóng)村公共衛(wèi)生保障情況；(7)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資占本級(jí)政府公共財(cái)政支出的比率(包括農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資、農(nóng)村道路和公共性運(yùn)輸工具的投資、部分大中型農(nóng)用機(jī)械和設(shè)備的投資、公共性農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工設(shè)備的投資和用于生產(chǎn)其它產(chǎn)品的公共性投資等)。

地方政府績(jī)效評(píng)估追加指標(biāo)的提出，在理論上可以創(chuàng)新地方政府的管理體制，健全行政管理學(xué)的學(xué)科體系。同時(shí)，這一指標(biāo)體系的完善對(duì)我國(guó)有也有重大的應(yīng)用價(jià)值，它有利于貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，有助于增進(jìn)地方政府的責(zé)任性，降低行政成本，提高政府效率，提升地方政府的行政能力為建設(shè)高績(jī)效的服務(wù)型地方政府提供了實(shí)踐導(dǎo)向，改善“官本位”的行政文化。追加的指標(biāo)體系是立足在中國(guó)正在推行的目標(biāo)管理責(zé)任制的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展前景的基礎(chǔ)上的。側(cè)重地方政府的服務(wù)職能和民生職能，強(qiáng)化人文指標(biāo)。他的有效實(shí)施必須要有以下的3個(gè)保障：一是前提保障，即政府的職能定位問(wèn)題；二是評(píng)估主體的完善。評(píng)估主體應(yīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)與地方政府自身轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪闄C(jī)構(gòu)、專(zhuān)家、顧客與之相結(jié)合；三是制度保障，即相應(yīng)配套制度的建立與改革。從以上也可以看出，追加的指標(biāo)要得以全面實(shí)現(xiàn)．還必須從政府的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、權(quán)力模式、組織制度、文化和人員素質(zhì)等方面給予全面的支持與配合。因此，本文在此方面的探索，或許在不遠(yuǎn)的將來(lái)，將不再是曲高和寡的頭腦工程，而能夠通過(guò)績(jī)效控制和改進(jìn)，為我國(guó)地方政府部門(mén)提供些許助益，此則幸甚。

責(zé)任編輯：宋忠霞