央行資金支持海南省農村信用社改革方式的分析與選擇

摘要：2003年8月以來，深化農村信用社改革試點工作分兩批在全國展開并取得不錯的成效。在海南省委、省政府的積極推動下，2006年12月31日，海南省農村信用社深化改革工作正式啟動，作為改革的配套措施之一，海南農信社改革可獲得央行資金支持21.23億元。為順利推進海南農信社各項改革工作并取得實效，建議應針對海南農信社資產狀況，準確選擇相應的資金支持方式，充分利用央行資金支持優勢，促進農信社改革的順利進行和“花錢買機制”目標的早日實現。

關鍵詞：農村信用社改革；資金支持；方式選擇

中圖分類號：F832.31F832.35

文獻標識碼：Ａ

文章編號：1003－9031（2007）11－0035－05

一、問題的提出

自2003年8月以來，深化農村信用社改革試點工作分兩批在全國展開。經過3年多的努力，農村信用社改革試點工作已經取得不錯的成效。其中，央行資金支持政策在促進農村信用社轉換經營機制方面發揮了重要的正向激勵作用。截至2007年6月末，央行通過發行專項票據和發放專項借款兩種方式，共計對全國農村信用社安排資金支持1661億元，占核定的資金支持額度的99%。各地農村信用社按照國務院有關文件精神，對照人民銀行、銀監會關于資金支持政策的要求，穩步推進改革，在增資擴股、清收不良貸款、完善法人治理結構和加強內部管理等方面都取得了重要進展，歷史包袱得以快速化解，風險狀況有所改善，經營管理水平得到提高，外部環境有效改觀，部分農村信用社已成功兌付了專項票據。

2006年12月31日，根據《中國銀行業監督管理委員會關于海南省農村信用社改革試點實施方案的批復》文件精神，海南省農村信用社（以下簡稱海南農信社）深化改革工作正式啟動。作為改革的配套措施之一，批復同意海南農信社改革可獲得央行資金支持21.23億元。[1]在海南省委、省政府的積極推動下，海南農信社改革各項工作進展順利。2007年8月10日，海南省農村信用社聯合社正式掛牌成立，成為全國最后一個參加農信社改革試點工作的省份。目前，應如何結合海南農信社資產的狀況，選擇適應的央行資金支持方式，促進海南省農信社健康發展已是擺在人民銀行海口中心支行面前亟待解決的問題。

二、央行資金支持農村信用社改革的途徑及特點分析

（一）央行資金支持方式的種類及特點分析

央行設計了的兩種資金支持方式，即專項票據和專項借款，它們各有優缺點。

1．專項票據。專項票據等額置換了農信社的不良資產和歷年虧損掛賬，資產質量可迅速得到提高。置換不良貸款的順序為：呆賬貸款、歷年虧損掛賬、其他不良貸款。置換不良貸款的比例不低于65%，所置換的不良貸款委托給農信社處置，處置收益歸其所有。此外，農信社獲得專項票據后，相當于獲得了優質資產，能夠獲得穩定的利息收入。但專項票據是一種期權，農信社不能立即得到資金支持，票據兌付期限較短（正常兌付期為二年，推遲兌付期為四年），票據的發行、兌付對提高資本充足率、降低不良貸款比例、完善法人治理結構、轉換經營機制的要求較高，達不到要求的，專項票據將推遲發行、兌付，甚至不發行兌付，并以縣為考核單位。

2．專項借款。專項借款要求較低，省級政府制定的農信社改革方案獲得批準后，可立即得到已核定額度的50%的資金，能迅速解決農信社資金短缺的問題，并可實現增值。待平均資本凈額增加50%或不低于零時，再發放資金支持額度的30%或20%。專項借款以省為單位考核，期限較長，最長可達8年，還本寬限期為4年，第5年開始逐年等額還本。其缺點是它是農信社的負債，農信社要承擔到期還本付息的責任。[2]

（二）央行資金支持農村作用社改革存在的問題

中央銀行兩種資金支持方式相比，顯然專項票據要優于專項借款。但中央銀行對發行和兌付設置了一系列的條件，以鼓勵不同地區的農信社根據本地實際情況選擇適當的資金支持方式。農信社改革以來，只有吉林省選擇了專項借款，各省無一例外選擇了專項票據。但就實踐操作來看，相當多的信用社是不可能達到中央銀行專項票據的發行和兌付條件的。

以廣東省農村信用社（以下簡稱廣東農信社）為例。目前，首批兌付申請工作已經啟動，全省98家農信社（不含汕頭特區農信社，下同）僅陽東、翁源、博羅、平遠和揭陽市區等5家聯社作為廣東省第一批票據兌付申請單位，各項指標正逐步接近或達到票據兌付考核的要求。從廣東農信社改革情況看，還存在以下問題。

1．呆滯貸款和抵債資產狀況對資本充足率的影響較大。按照人民銀行總行和銀監會在兌付審核過程中采用的以“呆滯貸款的40%、抵債資產的50%分別從資本凈額和加權風險資產中扣除”的辦法（以下簡稱“40/50”考核口徑）來測算資本充足率，2007年3月末，資本充足率指標達到專項票據兌付標準的聯社只有5家。

2．不良貸款現狀影響農信社壓降目標的實現。按照“40/50%”考核口徑，預計目前將有20多家農信聯社達不到不良貸款壓降指標要求。據調查，目前涉及政府原因的不良貸款占全省不良貸款余額約達50%。

3．專項票據置換資產的處置清收進展不甚理想。截至2007年3月末，專項票據置換資產的處置率為50%左右，離80%的專項票據兌付標準還有較大的差距，而且清收變現比例較小。

4．農信社法人治理雛形離實質要求還有差距。一是民主管理體制不健全。在實際運行中，由于入股社員代表個人素質差、民主管理意識不強，農信社所賦予的合法權益不明晰，社員與信用社之間存在信息不對稱，使社員代表大會在某種程度上流于形式，難以履行民主管理的職責。二是行政管理替代民主管理。按照規定，理事會由社員代表大會產生，信用社主任由理事會聘任。理事會向社員代表大會負責，主任向理事會負責。但長期以來，信用社經營管理者都是由地方政府或上級聯社指派，社員代表由上級聯社指派。社員代表大會不能制約理事會，理事會無權任免信用社主任。

5．地方各級政府部門政策支持力度有待加強。據調查，目前廣東省約有一半以上的農信社認為地方政府扶持政策需要進一步落實。具體表現為：市、縣（市、區）政府及有關部門對省政府及省級有關部門出臺的扶持政策未完全貫徹落實；地方政府負擔的20%補貼資金也有部分地區沒有落實到位；缺乏對抵債資產辦理過戶的稅費優惠政策等等。

根據謝平、徐忠通過大樣本問卷調查對2003年農信社改革以來進行的評價看，改革并未給農信社帶來盈利能力的提高，信用社的盈利能力主要來自于優惠政策。[3]全國各地農信社千差萬別，一些農信社按目前的盈利水平需要至少一二十年才能消化歷史包袱。為獲得中央銀行的資金支持，一些農信社會采取欺騙手段獲得優惠政策，“花錢買機制”的初衷就難以實現。同時，由于現有農信社改革方案缺乏微觀機制的設計，過于強調機構合并，忽略改革機制，農信社的激勵機制、監督機制、退市機制等與農信社相關的微觀機制在改革設計中幾乎沒有提及。因此，改革存在以管理代替監管的傾向，信用社本身對改革的動力不足。農信社改革所做的努力，主要目的是要達到兌付中央銀行專項票據的要求，盡快落實優惠政策。

三、央行資金支持海南省農村信用社改革方式的選擇

海南農信社成立于1952年，經過50多年的發展，海南農信社在籌集社會資金、支持農業生產、方便群眾生活、促進農村經濟發展等方面發揮了舉足輕重的作用，成為海南經濟建設不可忽視的一支重要力量。但由于體制、機制等原因，海南農信社存在資產質量差、資不抵債等問題。截至2007年3月末，全省農信社共有機構網點388家，其中法人機構232家（縣市聯社19家），非法人機構155家（信用分社130個，儲蓄所25個）。共有員工4千多人，其中在職員工2800多人。

考慮到先行改革的省份，尤其是廣東省選擇專項票據支持方式以及在專項票據發行、兌付中存在的問題，如果海南農信社選擇專項票據支持方式，面臨的困難要比廣東省大得多。因此，應在充分研究分析海南農信社改革面臨的困難和有利條件的基礎上，慎重選擇，使改革取得實效。

（一）海南農信社改革面臨的困難

1．歷史包袱消化難。海南農信社不良貸款比例高。由于農信社在長期的經營中對不良貸款開展了大量的清收工作，能收的大部分已經收回來，現在賬面上反映的不良貸款大多是“硬骨頭”，清收難度很大。

2．增資擴股、充實資本金、降低支付風險程度難。截止2007年3月末，海南農信社股本金1.13億元，全省有14家縣（市）聯社借入人民銀行緊急再貸款及支農再貸款9.25億元，占其負債總額的5.53%。部分信用社抵御風險能力較低，潛在支付風險不容忽視；海南財政相對困難，加之農信社經營狀況不佳，社會各界入股意愿不高，很難吸引社會資本和戰略投資者。

3．提高員工隊伍整體素質和解決社保問題難。截止2007年3月末，海南農信社在職職工中，本科以上學歷的僅占在職員工總數的10%。長期以來，海南農信社沒有形成一種能上能下的用人制度，加上農信社工資待遇低，養老保險沒有納入地方統籌，難于吸引有能力的人才加盟，人員老化、人員素質低的局面因此無法得到有效改變。

4．加強網點建設和提高服務手段難。全省農信社營業網點安全設施硬件達標率僅8%，存在較大的安全隱患。電子信息化建設水平不高，網絡傳輸、數據交換、異地災備及系統升級改造等已出現“瓶頸”效應。服務手段落后，中間業務發展緩慢。不能簽發銀行承兌匯票業務，不能全國通存通兌，造成農村資金倒流入城，在同業競爭中處于劣勢。

5．完善法人治理結構、轉換經營機制難。各縣市聯社和基層社尚未規范社員代表大會、理事會、監事會“三會”，各項管理規章制度、經營激勵約束機制尚未真正建立健全，案件治理任重道遠。

（二）海南農信社改革的有利條件

1．中央給予更加優惠的政策。一是將央行專項票據發行比例從50%提高到70%，可多獲得數億元央行資金。并且農信社可在綜合評價自身實際情況的基礎上，以縣為單位自主選擇資金支持方式。對選擇專項票據的農信社，可按照已核定的資金支持額度先行發行專項票據，人民銀行會同銀監會按現行專項票據發行條件進行持續考核，從考核合格之日起，計付專項票據利息。二是免除海南省農信社再貸款歷年欠息、罰息數億元。

2．海南省各級政府對農信社實行積極有效的扶持政策。一是減免有關稅費。根據國務院規定，農信社享受2%營業稅優惠政策后，其余的3%營業稅及附加，從2007年開始，以縣（市）聯社為單位，在歷史包袱未消化完外之前，由各級財政對農信社按月即征即返，此項資金用于建立農信社風險防范基金，用于處置農信社風險；對農信社抵債資產處置的相關稅費予以減免；在5年內對農信社應繳房產稅、土地使用稅、車船作用稅等實行困難性免征；在5年內對農信社免收機構變更登記費、物價調節基金、土地閑置費等有關費用；嚴禁向農信社亂收費和亂攤派。二是幫助農信社清收盤活不良貸款。三是支持農信社加快業務發展。四是資金扶持政策。主要是幫助農信社增資擴股，提高資本充足率。由財政出資在改革前兩年每年安排一定金額的資金，用于幫助虧損農信社達到專項票據兌付條件。

3．省委、省政府非常重視，有關部門也大力支持。當前，省委、省政府高度重視農信社改革工作，明確要求，在農信社改革期間，省內各級政府和金融監管部門要加強對農信社的領導，幫助農信社清收盤活不良貸款。對國家公職人員結欠或擔保的農信社貸款，要限期歸還。對企業惡意逃廢、懸空農信社貸款的行為，予以打擊和糾正。目前，清收率達49.4%，顯示了各級黨政機關職能部門在幫助農信社清收不良貸款工作中的巨大作用。[4]

4．農信社的改革意識、經營管理觀念明顯增強。近年來，海南農信社廣泛開展“愛崗敬業”、“社興我榮、社衰我恥”的思想教育活動，進一步增強廣大員工的經營意識、市場營銷意識和競爭意識，樹立了“增資靠效益、收入憑貢獻”的意識，充分調動了廣大員工的積極性，有效提高農信社的經營活力。

5．海南金融生態環境明顯改善。海南省委、省政府在建設信用制度方面不遺余力，出臺了一系列有關加強信用建設的決定、意見和規章，使海南省的信用建設走上了規范化、法制化的軌道。經過8年的努力，海南省已從金融高風險區變為相對穩定的金融安全區。從2005年起，海南省金融呈現良好的發展態勢，主要表現為：金融總量穩步增長，銀行資產質量不斷改善，金融機構經營效益不斷提高，金融潛在風險不斷得到化解，金融不穩定的因素已經得到根本消除。這一切都給海南農信社改革創造了良好的外部環境。

（三）央行資金支持方式的選擇

海南農信社基礎差、底子簿、包袱重，各縣市農信社經營情況和資產狀況各不相同，因此，應根據海南農信社資產質量和農業貸款比例進行分類，確定資金支持比例和額度，在此基礎上，實行一社一策，選擇相應的資金支持方式。

1．資金支持比例和額度的確定。一是對2002年12月末實際資不抵債額占總資產的比例小于40%，且農業貸款占貸款總額比例大于53%的農村信用聯社，按照2002年12月末實際資不抵債額的80%核定資金支持額度。二是對不符合上述條件且基本不欠付再貸款罰息的農信社，按照其2002年12月末實際資不抵債額的70%核定資金支持額度。三是對不符合上述條件但欠付再貸款罰息額度較大的農信社，按照其2002年12月末實際資不抵債額的56%核定資金支持額度。

2．資金支持方式的選擇。央行票據的兌付條件十分嚴格，既有資本充足率、不良貸款降幅、經營效益等“硬指標”，也有完善法人治理、轉換經營機制、健全內控制度、實施信息披露等“軟指標”。如果全省農信社全部選擇專項央行票據用于消化部分歷年虧損和置換不良貸款，票據兌付將面臨的困難不言而喻。因此，筆者認為，海南農信社改革選擇央行資金支持方式可以考慮：一是對于資產質量差、借入央行再貸款較多、資金緊缺的信用社，選擇專項借款方式。前期通過借入央行借款，迅速解決信用社資金短缺的問題，再通過綜合改革，加快業務發展，在緩解資金壓力的情況下選擇央行票據。其余縣市農信社，建議采取專項票據方式。二是在目前的專項票據發行、兌付條件下，海南農信社應整體選擇專項借款方式，這樣，農信社即可取得資金，順利推進改革，待農信社綜合改革取得效果，符合專項票據發行、兌付條件后，再轉換為專項票據支持方式。從專項借款向專項票據轉換時，可考慮歸還專項借款和辦理專項票據兌付同步進行，從一些改革效果較顯著的農信社先行轉換，分期分批進行。

四、加快海南省農村信用社改革的對策建議

央行票據置換工作聚焦點在不良資產的轉換和處置上，是一項社會綜合系統工作，不僅僅需要農信社自身努力工作，還需要政府、人民銀行、銀監、財政、稅務、法院等各有關部門相互配合，通力合作，實現改革方案所要求的各項目標。

（一）海南省各級政府及有關部門要加大對農信社的支持力度

1．完善法人治理結構，轉換經營機制。要按照國務院“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，對農信社產權制度和管理體制進行深化改革。在進一步完善合作制的基礎上，繼續完善鄉鎮信用社、縣（市）聯社兩級法人體制；省聯社具體承擔對轄內農信社的管理、指導、協調和服務的行業管理職能。按照現代企業制度的要求，健全社員大會、理事會、監事會“三會”組織，完善“三會”議事規則，建立決策、執行、監督相制衡，激勵和約束相結合的經營的機制。

2．幫助解決增資擴股問題。增資擴股工作是海南農信社深化改革初期階段最重要的工作。由于農信社歷史虧損包袱沉重，改革初期靠實現盈利對股東分紅十分困難，因此，財政要安排一定金額的資金，用于農信社股本金的分紅補貼，幫助農信社提高資本充足率。考慮到央行票據兌付期兩年及寬限期兩年的因素，建議由財政出資在改革前4年安排分紅補貼款，改革前2年按擴股額度以一年期定期存款利率3.06%為基準差額撥付分紅資金，改革第3、4年減半撥付分紅資金。

3．切實解決農信社社保問題。根據《關于農信社參加基本養老保險社會統籌有關問題的通知》（勞社部發[2001]3號）要求和《海南經濟特區城鎮從業人員基本養老保險條例》規定，盡快解決海南農信社職工基本養老保險移交地方納入社會統籌實行省級管理問題。

4．研究解決市場有序競爭問題。郵政儲蓄只存不貸的特性，成了縣域資金的抽水機和銀行類機構欠貸戶的避風港。因此，建議建立郵政儲蓄資金回流農村的市場化機制，以協議存款的方式將海南省郵儲資金轉存農信社使用，以加快農村經濟發展。

5．地方黨政和有關部門要大力支持和配合農信社做好票據置換資產清收、盤活工作。要采取黨紀、政紀、法律等多手段全方位幫助農信社清收盤活不良信貸資產。一是財政、監察等各相關部門要制定相應的清收扶持制度、措施。二是對惡意逃廢、懸空農信社債權的行為，要予以堅決糾正和依法嚴厲打擊，要依法追究有關人員行政和法律責任。三是對國有企業和鄉鎮企業在改制過程中懸空的農信社貸款，同級政府要采取以土地、房產等優良資產置換的方式予以盤活，有條件的市縣可用財政撥款歸還農信社貸款。

（二）制定和完善央行票據置換資產的處置和管理辦法，規范票據置換資產的處置和管理工作

海南省人民銀行各級機構要盡快制定和完善轄區央行票據置換資產的處置和管理辦法，規范票據置換資產的處置和管理工作。如制定海南農信社改革試點資金支持方案實施與考核工作指導意見，將各項資金支持方案實施與考核工作細化，為以后的實際工作操作提供依據。建立海南農信社改革試點專項票據兌付現場監督考核辦法，通過海南農信社改革試點現場監督考核評分細則，把全省各縣市農信社改革情況通過打分的形式進行考核，對情況較好的農信社進行表彰獎勵，對較差的督促其及時改進。進一步完善海南農信社風險提示機制，把貸款風險、股金穩定性風險等列入風險提示范圍。

（三）加大票據置換資產處置工作的監管考核力度，確保農信社按期達到專項票據兌付條件

基層人民銀行和銀行監管部門要嚴格按照《農信社改革試點專項中央銀行票據兌付考核操作程序》和《農信社改革試點專項中央銀行票據兌付考核指引》，密切協作，共同關注信用社央行票據置換資產清收和處置的真實性，進一步加大央行票據置換資產處置的監測考核力度，以確保農信社按期達到專項票據兌付條件。

（四）農信社要采取有效措施，加強置換資產保全工作

1．建立科學嚴密的監督考核機制，嚴格管理已置換不良資產的清收。制定切實可行的置換不良資產的清收考核管理辦法，強化監督制約，嚴防道德風險，依靠社會力量，實施有針對性的清收盤活措施，大力清收已置換的不良資產。

2．充分運用法律行政手段，依法依紀強制收貸，維護信用社債權。進一步增強法律意識，加強與當地政府和司法部門的協調與聯系，積極主張權利，確保貸款的訴訟時效，打擊逃廢信用社債務行為，有效盤活不良資產。同時，嚴格保管已置換不良貸款的檔案資料，避免由于檔案資料的損失造成信用社債權消失。

參考文獻：

[1] 中國銀行業監督管理委員會關于海南省農村信用社改革試點實施方案的批復[R].銀監復[2006]486號，2006年12月31日.

[2] 中國人民銀行中國銀行業監督管理委員會關于認真落實專項中央銀行票據資金支持政策切實轉換農村信用社經營機制的指導意見[R].銀發[2007]11號，2007年1月12日.

[3] 謝平，徐忠.農村信用社改革：我們做了什么？我們還需要做什么？[DB/OL].中國人銀行綜合信息服務系統.

[4]海南省人民政府關于報送海南省農村信用社改革實施方案的請示[R].瓊府[2006]55號，2006年10月20日.