行政區(qū)劃改革重在限權(quán)

《東北地區(qū)振興規(guī)劃》已獲得國(guó)務(wù)院的正式批復(fù)。《規(guī)劃》中有一點(diǎn)比較引人注目：“在有條件的地區(qū)推行省直管縣。”對(duì)此，國(guó)務(wù)院振興東北辦副主任宋曉梧說(shuō)，這個(gè)問(wèn)題在有些省現(xiàn)在還在做試點(diǎn)，全面的計(jì)劃目前還要通過(guò)試點(diǎn)逐步來(lái)探索。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，目前的地級(jí)市在法律上沒有名分，在財(cái)政上過(guò)多抽取各縣資源集中于城區(qū)建設(shè)，弊端多多。因而、弱化以至廢除目前的地級(jí)市，乃是各界的共識(shí)。在目前的政府體制改革方案中，“省直管縣”被視為行政架構(gòu)上尋找改革的一個(gè)突破口，“十一五規(guī)劃”就已經(jīng)提出，“有條件的省進(jìn)行省直管縣試點(diǎn)”。過(guò)去幾年來(lái)，浙江、山東、福建、湖北、廣東等多個(gè)省份紛紛規(guī)劃出臺(tái)了以“省管縣”財(cái)政體制為主要內(nèi)容的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”措施。尤其是浙江在這方面取得很大進(jìn)展。

但是，憲法上根本沒有位置的地級(jí)市卻頑強(qiáng)地演化為一級(jí)行政管理實(shí)體，這一事實(shí)說(shuō)明了，在目前的政府架構(gòu)中存在著一股強(qiáng)大的力量，這種力量要求在省與縣之間必須設(shè)立一個(gè)中間行政管理實(shí)體，從而支持著地級(jí)市的存在。如果不能夠有效地弱化這股支持力量，那么，改革就未必能夠順利推進(jìn)；即使有所推進(jìn)，也難保不會(huì)走回頭路。

支撐地級(jí)市存在的這種力量來(lái)自何處?來(lái)自目前的政府間關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)。中國(guó)的政府間關(guān)系是按照自上而下的原則構(gòu)造的，包括省在內(nèi)的各級(jí)政府都是上級(jí)政府為了便于進(jìn)行自上而下的資源動(dòng)員與行政管理而設(shè)立的。下級(jí)政府的主要工作就是執(zhí)行上級(jí)政府的法律和政策，其所獲得的資源也主要用于這一目的。

而上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的控制力是有限度的，這依上級(jí)政府控制下扭政府的事務(wù)之多寡而有所不同。如果上級(jí)政府感覺其控制力不從心，就會(huì)傾向于設(shè)立自己的派出機(jī)構(gòu)，分擔(dān)自己的控制權(quán)。因此，明清時(shí)代，就有“道”這一級(jí)行政轄區(qū)，上個(gè)世紀(jì)50年代以后也自然地有行暑、地級(jí)市這一建制。在省管理縣的很多事務(wù)的情況下，縣對(duì)于省政府來(lái)說(shuō)就太多了，因此，省就必須設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。而這種派出機(jī)構(gòu)很自然地具有永久化的趨向，它變成一級(jí)很正規(guī)的地級(jí)市建制，在90年代強(qiáng)化行政對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制的背景下，乃是很自然的一個(gè)結(jié)果。

今天，這個(gè)政府層級(jí)的弊端被人們有所認(rèn)識(shí)。但是，其根源，其實(shí)并不在于這一級(jí)政府，而在于省政府自上而下地管理著縣，且管理了太多事務(wù)。如果要使強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣不走回頭路，那么，關(guān)鍵就在于省能不能減少對(duì)縣內(nèi)事務(wù)的管理。

由此看來(lái)，目前的“省管縣”改革可能并不充分。它更多地只涉及財(cái)政問(wèn)題，就是在財(cái)政收支劃分、預(yù)算資金調(diào)度、財(cái)政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣，縣財(cái)政和市本級(jí)財(cái)政一樣直接同省財(cái)政掛鉤。而執(zhí)行上級(jí)政府法律、政策的責(zé)任，卻并不是由省直接對(duì)縣，依然通過(guò)地級(jí)市來(lái)執(zhí)行。這樣，地級(jí)市那里就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政權(quán)力與行政管理責(zé)任之間的錯(cuò)位，地級(jí)市自然就有一種恢復(fù)自己支配縣財(cái)政的動(dòng)力。

假定徹底廢除地級(jí)市，但目前省政府對(duì)縣政府的管理權(quán)力并無(wú)實(shí)質(zhì)性變化，那么，隨著省直接管理縣的大規(guī)模鋪開，省政府很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)，由省直接管理縣，乃是一種超出自己能力的制度安排。此時(shí)，難保不會(huì)出現(xiàn)地級(jí)市又被恢復(fù)的可能。

因此，地級(jí)市之強(qiáng)弱或存廢問(wèn)題，關(guān)鍵不是多設(shè)一個(gè)層級(jí)還是少設(shè)一個(gè)層級(jí)更合理，而是涉及各級(jí)政府的權(quán)力分配問(wèn)題，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，涉及政府間關(guān)系構(gòu)造的基本原理問(wèn)題，涉及政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題。

確實(shí)，在絕大多數(shù)國(guó)家，包括美國(guó)、俄羅斯這樣的大國(guó)，地方行政層級(jí)僅有二三級(jí)。但是，這些大國(guó)之所以僅靠?jī)扇?jí)行政建制就可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是因?yàn)椋^高級(jí)政府所管理的事務(wù)的范圍比較小，大量事務(wù)由社會(huì)、市場(chǎng)來(lái)解決；整個(gè)政府體系是自下而上構(gòu)造的，至少是平行構(gòu)造的，每一級(jí)政府各自獨(dú)立地承擔(dān)著一些事務(wù)的管理，而不存在十分嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系。在地方層面上，全部或部分政府是自治的，至少，下級(jí)政府享有十分巨大的自治權(quán)，而不是將其主要資源用于執(zhí)行上級(jí)政府布置的工作。在這種情況下，一個(gè)州即使同時(shí)管轄上百個(gè)市，也沒有管不過(guò)來(lái)的難題。

在目前強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣的改革中，人們可能忽視了這一點(diǎn)。減少行政管理層級(jí)的前提是減少上級(jí)政府管理下級(jí)政府的事務(wù)的權(quán)力范圍，賦予下級(jí)政府更大自治權(quán)，以及從根本上收縮政府管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)力。如果不進(jìn)行這方面的改革，單純進(jìn)行行政區(qū)劃改革，可能效果不佳，也不可能順利進(jìn)行下去。