上海土地的隱秘交易

謝良兵

由于相關利益者的存在，土地出讓制度核心就有可能從收取出讓金本身，異化為收取“出讓土地使用權過程中產生的‘交易費用”，因為地方政府不但掌握出讓土地使用權的權力，還掌握“由誰來受讓土地使用權”的決定權。

五年時間過去了，近70歲的張老太太依然還在為自己的拆遷權益不斷地到北京上訪。

這位上海某大型國企退休的張老太太，原居住于上海黃浦區西藏南路880弄一套單位分配的房子里。但是2002年的一紙拆遷令，使其“30多年勞動成果惟一值錢的財產”毀于一旦，而至今31萬元的動遷安置補償款也未到手。

盡管像張老太太這樣的上訪戶，常常會在到達北京火車站的時候，被截訪的人帶回上海。但許多因拆遷矛盾導致的上訪戶，還是會在每周三上午，聚集在人民廣場附近的上海市信訪辦門前，相互傾訴各自的遭遇，交流上訪經驗。

在一次次的傾訴和交流當中，上訪戶們慢慢發現，拆遷矛盾背后隱藏著土地出讓方面的巨大秘密。而此時，一位來自香港的外商也正在四處向各個部門遞交情況匯報和各類申訴材料，喊苦叫屈，并且聲稱，要將上海土地交易的潛規則公諸于世。

土地腐敗“元規則”

2002年3月，赴港招商的上海市松江招商團邀請香港莊勝集團董事局主席周建和建設“松江客運中心”項目。從2001年開始啟動的松江新城建設資金匱乏，這樣的招商實則是“以土地換資金”。按照當初的設想，這個項目計劃整體建筑規劃47萬平方米，預算投資近20億元。

“這個交通樞紐的項目當時達成的意向，是整個交通樞紐加周邊住宅補償一共11平方公里，1500畝地，先做一個交通樞紐是300畝地，25萬元一畝，配套1200畝地的住宅建設，從住宅地賺4到5個億來補償建設交通樞紐的投入。”周建和對記者回憶說。

然而，此后不久國家實行土地“招拍掛”制度。為了兌現當初以優惠價提供住宅開發用地的承諾，2003年下半年，上海莊城公司四方股東又簽署了第二份《補充合同》。但地塊面積有了一定的調整。客運中心用地縮減為263.9畝，仍維持25萬元/畝的價格。住宅用地則調整為969.39畝，分別是嘉松南路2號地塊、大學城站2號地塊以及祥和路2號地塊。

上海莊城公司成立后，松江區政府一直催促盡快開工。“政府要我們先將交通樞紐開工，再把補償的住宅用地給我們。”周建和說。于是，交通樞紐于2003年5月正式打樁動工。但是此后，除客運中心占地以及祥和路2號地塊至今未拍之外，另兩幅地塊則先后落入三湘集團和上海城乾房地產開發有限公司之手。

事后，周建和才發現，他從一開始就陷入了一個局中。“這是他們早已串通好的結果，目的就是把莊勝趕出這個項目”。

根據《財經》雜志的報道，后來在嘉松南路2號地塊上開發的“三湘四季花城”，其巨額土地出讓金及后續開發資金中，有數億元來自上海工業投資(集團)有限公司下屬的上海市工業區開發總公司，而該公司的原總裁王國雄在2006年中卷入上海社保案。

而大學城站2號地塊上開發的“三湘水景苑”，項目公司為上海域乾房地產開發有限公司。該公司如今的新大股東秦怡，正是在2002年前后的松江客運中心項目牽線人。

本刊接觸的法律或經濟學專家均認為，“松江土地門”事件，或許給了我們一個解剖上海土地麻雀的絕佳樣本：早已停止的土地“協議轉讓”方式為何還能在國家的禁令之下繼續生效?“松江土地門”事件，折射出的是部分地方官員的土地腐敗“元規則”——利用公權力瓜分國有土地中飽私囊的整套綜合行動方案。

其具體路徑是：利用公共建設項目立項——引人外來投資者——提供配套土地住宅開發——完成批地手續——脅迫投資者同意分肥，否則更換開發商——引入新的關聯代理人開發商——代理人開發住宅獲利——官員以及特殊利益群體分贓。

土地的“隱秘”交易

然而，能夠引入開發商的關鍵，還是在土地的獲得。然而，2002年7月國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(11號令)頒行，商業、住宅用地必須采取“招拍掛”方式轉讓。“協議批地”宣告終結，這無疑使地方政府通過協議方式選擇開發商，引人投資開發土地的路徑受到沖擊。但在那時的松江，“協議批地”方式依然存在。土地在腐敗的元規則推動下，“隱秘”地交易著。

松江區一家經營性建設公司的某負責人向記者介紹，2002年的整個松江，公開招標的只有新橋的一塊土地。據稱，這是因為區政府擔心招標導致地價過高，會沖擊當時尚不景氣的松江樓市。

為了應對國家的土地調控，松江區政府實行“邊審批、邊辦證、邊開工”的“三同步”方式。“主管部門要求我們的項目2005年以前完工，我們只能采取這種‘三同步戰略。否則按照正常手續，2010年也辦不好。”上述那位負責人說。

周建和則告訴記者，他也曾建議松江區政府將“松江客運中心”項目作為“歷史遺留問題”處理。但他得到的解釋是，因“歷史遺留問題”需上報上海市，松江區擔心承擔責任，所以決定私下解決。松江區政府并于2003年4月特意召開專題會議，要求也以“三同步”戰略解決“松江客運中心”的開發建設問題。

2004年2月，上海市土地使用權出讓9號公告(即上海市房屋土地資源管理局決定以公開招標方式出讓位于盧灣、虹口、嘉定、南匯、松江等20幅地塊的公告)正式開標時，絕大部分地塊來自松江。但當時開發商對這些土地缺乏熱情，其原因就在于，松江新城區的這些土地早已“名花有主”。

在2002年，就早有開發商和當地政府簽訂了協議，以“議標”的形式獲得了這些土地的開發權，不少土地甚至已經動工興建。這讓這些土地的公開出讓成為了一種形式。

更為特別的是，盡管這些土地的價格較之協議前已有所抬高，但依然不及市價。比如，當初“三湘四季花城”開發商以51萬元/畝的協議價格獲得的那兩個地塊，如果按照當時的市價，兩幅地塊均價高達112.36萬元/畝。但是其樓盤銷售價格卻是按照市場價格。

當時周建和決定投資松江的時候，其商業開發用地出讓均價也不超過30萬元/畝，商品房每平米銷售均價也僅為2500元/平米左右。但在這幾年的糾紛當中，上海的房價飛速上漲，即便是經歷了去年的下跌，但松江區房價依然在6500元/平米左右。

“出讓金的低廉，決定了被征地的住戶獲得的補償也相應走低。”首都經濟貿易大學城市經濟系房地產經營管理教研室主任邢亞平說，比如農村，土地使用權的所有者是農民。他們的土地被協議出讓后，失去了生存的資源卻僅獲得微薄的補償。

元規則背后

經濟觀察研究中心研究員王煉利的研究表明，土地拍賣的掛牌價是“跟漲”明顯的。比如，2005年的掛牌價就比2004年漲了1.27倍，2004年最高競得單價是6227多元，2005年最高競得單價是14329元。

事實上，上海的土地出讓市場化進程一直走在全國前列。上海土地出讓的綱領性文件——新《上海市土地使用權出讓辦法》(市府第101號令)，《上海市土地使用權出讓招標拍賣試行辦法》(滬府發(2001)26號文件)，于2001年開始施行。

但是，這個文件卻也開了一個口子：“經市政府批準以協議方式出讓土地使用權的項目和市政府有關部門認定的舊區改造項目除外”。這在2001年2月9日頒布的第68號文《關于鼓勵動遷居民回搬，推進新一輪舊區改造試行辦法》中，特別提出來。

該文件第五條規定，開發商獲得的比如零土地出讓金等等多種優惠條件，是必須對回搬原地、原區域(住房價格基本相當地段)的居民，給予一定回報。其中包括鼓勵居民出資回搬，回搬原地、原區域(住房價格基本相當的地段)的居民享受多種優惠政策。

但是，地產商在執行這一文件中往往并沒有明確告知拆遷戶可以回搬，或者想盡一切辦法拒絕拆遷戶回搬。前文所述的張老太太就想回搬，卻被開發商告知無房可回搬。而零土地出讓金等等多種優惠條件卻照收無誤。

王煉利擔憂地說，由于相關利益者的存在，土地出讓制度核心就有可能從收取出讓金本身，異化為收取出讓土地使用權過程中產生的“交易費用”，因為地方政府不但掌握出讓土地使用權的權力，還掌握“由誰來受讓土地使用權”的決定權。