胡濤：水源地污染，源頭在制度

就水源地污染現狀，本刊記者采訪了國家環保總局環境與經濟政策研究中心學術委員會主任胡濤。

沒有責任追究制度

中國新聞周刊：造成目前水污染加劇的根本原因是什么?

胡濤：是體制。

中國有政策，有收費(排污收費)，有技術設備，有環評，但我們投有良好的治理體制。今天還有人認為我們是技術、設備不到位，這樣的觀點，我們不能茍同。

據我們研究，中國目前比較缺乏的是一種GOVERMENCE(管治力)，包括政府、立法和司法，這比政策、資金、管理、技術更厲害。

中國新聞周刊：舉例來說……

胡濤：排放污水的企業，都通過了環評報告。那么，太湖也好，淮河也好，應該不會繼續被污染了啊。可是新的污染就在那兒明擺著，從哪兒來的?

這只能說明，很多環評是靠不住的。誰在做環評?是環保局下屬的環科所在做。環評是一種生意，環科所拿企業的錢，環保局負責審批，形成了一個利益鏈。

中國新聞周刊：如果出了假環評，怎樣追究責任?

胡濤：從理論上講，這件事挺簡單：誰批的?誰做的環評?我們可以倒推，很快就可以推出來誰應該承擔責任。但是，我們沒有責任追究制度。起碼，這造成了部門利益的最大化。還拿環保部門為例，大家都知道排污要收費，如果環評得到認真執行，從而關了超標排污企業，環保部門找誰收費去?

不要忘了，我們可是在實行收支兩條線制度，上繳罰款之后，大部分是可以返回給自己部門的。斷了這條線，環保部門肯定會說：我沒錢辦公。但環保局的職責是為當地環境質量負責，沒錢可以找人大、政府要去。

多頭管理的責權分歧

中國新聞周刊：以上說的只是體制問題中的一部分吧?

胡濤：是的。體制問題還包括部門之間的分歧、地方之間的分歧。

中國新聞周刊：部門間的分歧是怎樣的?

胡濤：說部門的分歧，得先從立法說起。

我們的立法有很多問題：一、法律之間有矛盾，有沖突之處；二、認識模糊；三、操作性差；四、執法問題就更多。如果喊一聲“誰來執行”?很多部門就都出現了。

中國新聞周刊：這就是所謂的多頭管理?

胡濤：《環保法》里面倒是寫了，由環保總局統一監督管理。可環保總局哪能統一得了。

比如退耕還林，還林還草，這是一個有錢的事。有個部門就自己管起來，既不讓林業部門插手，也不讓環總做。再比如水質污染，環總和水利部門總“打架”。環總說，就是水利部調水導致了污染；水利部則反唇相譏，說水污染的問題就是環總的責任。環總和海洋局之間也有爭論：海洋局認為是陸地污染順流而下導致的海洋環境惡化；環總則找出了近海養殖和油田污染的證據。最典型的要算保護區。除了環保部門，甲部門搞一個風景名勝區，乙部門搞一個國家公園。

只要由兩個部門管事，就會有沖突，這種事兒多了。緣由在于責任不清楚。

中國新聞周刊：具體到水污染，地方之間又有哪些分歧?

胡濤：安徽蚌埠沒水喝，安徽可以說：污水從河南來。河南可以說：我有責任，但你自己也在往淮河里排污水。至于下游的江蘇，迎著淮河的人海口，更想問由誰負責?到底是環保總局負責?還是河南、安徽、江蘇負責?

河南省政府可以這樣說：這個責任不是我政府造成的，你可以關掉周口味精廠。表面看誰都有責任，實際誰都沒責任。

中國新聞周刊：在這件事情上，中央和地方又有怎樣的分歧?

胡濤：國家在1997年開始大規模治理淮河，想讓淮河變清。但如果我是淮河流經地的省長，就會算一筆賬，企業開在我這里，利稅算我的，污染流到下游去，我干嗎要關掉我的利稅大戶?

誰來監督，誰來檢討

中國新聞周刊：雖說現行體制下責任不好認定，但是否有應急的辦法?

胡濤：辦法是有，那就是環保總局一竿子插到底的檢查。看看環總近些年來的環保風暴吧，也只能是環總查出來一批，關掉一批或整治一批。

問題是，環總有200多個公務員編制，加上事業單位不過兩三千人，就算統統派到下面沒日沒夜地檢查，能覆蓋多少企業?多少村莊?你查得過來嗎?

10年前我就提過，說這是我們該干的事兒嗎?中央、地方、企業的責任都是什么?我當時就建議界定中央和地方的責任。也是從那時開始，我所在的課題組加強了這方面的研究。

中國新聞周刊：剛才說到了政府，說到了立法，體制上還有哪些問題?

胡濤：監督管理體制也有問題。

剛才說到了環評總能過關，這背后的利益，有人監督嗎?淮河、太湖、滇池污染越來越嚴重，誰來檢討?如果說監督體制上的亮色，那就是每年“兩會”期間，代表委員們的持久壓力，好歹還讓一些地方政府和企業不至于放肆無度。

中國新聞周刊：司法方面是否可以予以懲戒?

胡濤：刑法上是有“破壞環境罪”的，但據我所知，只有山西運城一例，企業被追究了刑事責任。

你可以看到，環境污染問題很多，但官司極少。你要去告企業，可企業有成千上萬，即使在西方，也很難打這場官司。

中國新聞周刊：找不著被告，就吃啞巴虧了?

胡濤：找不著被告的情況下，美國人就告美國環保局。美國環保局也因此經常當被告，也經常輸官司。最近的一次，是民間團體狀告環保局不作為，對CO₂不控制，環保局被判敗訴。

實際上，在這場官司中，環保局希望輸掉為好，因為法律沒有規定由環保局管二氧化碳，美國法院一宣判，按照英美法系的判例制度，環保局從此就可以去管CO₂了。

回到中國，前一陣浙江農民狀告地方環保局不作為獲勝，是一個非常積極的信號。

建立很好計算的利益鏈條

中國新聞周刊：你的研究有哪些建設性意見?

胡濤：在“國家環境執政能力”課題組研究的基礎上，我們做了進一步的分析，得出了如下結論：中央政府不能再負無限責任，中央和地方職責應該互不重疊；各省職責不交叉；管理責任層層遞解到污染企業；中央實施以市場為導向、而不是以行政手段為主的動態調整。必須要采取市場機制下的手段，讓政府和企業一樣，都成為具備實質意義的民事主體。

中國新聞周刊：具體到淮河或者太湖，怎么理解你的研究成果?

胡濤：我們還以淮河為例。按照目前的技術裝備和水平，在河南安徽兩省之間，對淮河進行斷面監測是已經在做了的事情，其中的數據，正好可以為我們所用。

對淮河進行的斷面監測，可以看出河南的排污總量；同理，在安徽江蘇之間進行斷面監測，就可以得出安徽的排污總量。

這樣，中央就可以根據斷面出水口水污染濃度向各省征收排污費——注意，在這—模式下，排污費由向企業征收轉而向省征收，這是這一機制實現的關鍵。

中國新聞周刊：政府只負有限責任的概念如何操作?

胡濤：省級政府，以及下級政府都只負有限責任。省級政府也可以如法炮制計算出市級政府的出水口水污染濃度。

通過對每個水污染當量的計算，打個比方說，河南省政府需向安徽省政府每年支付10億人民幣的補償，具體到下級政府，也照此操作，每個行政單元都有市場化的責任。同時在轉移支付制度中做出限制，如果這10個億不賠，中央對河南的轉移支付就少10個億。此外，還要干部考核標準、刑事責任也都要跟上。在這一模式下，每個地區都有利益傳遞，都處在—個很好計算的利益鏈條上。

中國新聞周刊：這一研究進入實施階段了嗎?

胡濤：當然還沒有。我們正在向中央反映，能不能拿—個小一點的流域給我們做個試點。試點中，一些細節上的漏洞可以得到完善，我們也相信，這一辦法，能夠從源頭上治理好中國的水污染、流域污染。

中國新聞周刊：若將環保總局升格為環境部，是一個行之有效的方案嗎?

胡濤：我不這么看。環保總局升格，如果沒有市場化手段支撐，不過是重復行政手段治理的老路。