最高檢新規傾向弱勢群體

楊中旭

構建和諧的背景下，刑事政策應如何調整?標準將怎樣細化?

一塊面包，19年苦役，磨去了冉·阿讓的前半生。文豪雨果通過《悲慘世界》描述了兩個世紀前“重刑主義”的矯枉過正。

隨著時代的變遷，確因生活無著實施偷竊的犯罪嫌疑人究竟應該怎樣處理?最高檢在8月15日給出了明確的答案。當天，修改后的《人民檢察院辦理起訴案件質量標準(試行)》和《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準(試行)》頒布。

后者規定，具有下列五種輕微犯罪情節的，依法決定不起訴：未成年犯罪嫌疑人、老年犯罪嫌疑人，主觀惡性較小、社會危害不大的；因親友、鄰里及同學同事之間糾紛引發的輕微犯罪中的犯罪嫌疑人，認罪悔過、賠禮道歉、積極賠償損失并得到被害人諒解或者雙方達成和解并切實履行，社會危害不大的；初次實施輕微犯罪的犯罪嫌疑人，主觀惡性較小的；因生活無著偶然實施盜竊等輕微犯罪的犯罪嫌疑人，人身危險性不大的；群體性事件引起的刑事犯罪中的犯罪嫌疑人，屬于一般參與者的。

不起訴的前提是，符合相對不起訴的質量標準，這在《人民檢察院辦理起訴案件質量標準(試行)》中做出了詳細規定。

去年召開的中共十六屆六中全會上通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會的決定》，首度將“寬嚴相濟的刑事政策”寫人中央決議。在那之后，最高法通過第七次全國民事審判工作會議提出“司法和諧”理念，最高檢則下發了《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》《關于依法快速辦理輕微刑事案件的意見》，以落實中央決策，構建一個更加看重社會效果的司法裁決體系。此番最高檢修訂起訴與不起訴的兩個質量標準，從操作層面細化了處理輕型犯罪的相關程序。

“這五種可以不被起訴的人群，都是改革開放以來‘共享改革成果較少的人”，法學家黃京平說，“而法律的使命之一就是保護弱勢群體?！?/p>

緣由

“一個有趣的現象是，司法機關之間的不同意見，連續兩年成為推動司法領域變革的重要力量。”一位檢察官告訴《中國新聞周刊》。

去年7月25日，《檢察日報》發表文章稱，近年來，法院對職務犯罪案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率，從2001年的51.38％遞增至2005年的66.48％。尤其是瀆職侵權案件判處免予刑事處罰、適用緩刑的比率，從2001年的52.6％遞增至2005年的82.83％。

這家檢察系統的機關報發出了警告：職務犯罪輕刑化傾向必須引起重視。文章說，如此高比率的適用緩刑、判處免予刑事處罰造成最直接的危害就是嚴重挫傷了群眾及檢察機關干警與職務犯罪作斗爭的積極性，影響了打擊腐敗的聲威和力度。

最高法迅即做出了反應，通過去年11月召開的全國第五次刑事審判工作會議，最高法統一了經濟犯罪的量刑標準。

此番推動檢察系統細化不起訴標準的則是公安部門。一段時間以來，公安系統在政法內部刊物和一些工作會議場合表達了自己的意見，敦促檢察系統盡快完善不起訴標準。

“公安系統的這種呼聲完全可以理解”，前述檢察官說，“如果檢察系統不起訴，公安系統就沒必要在這種案件上花費太大的精力”。

據本刊了解，基層檢察院也成為呼吁完善不起訴標準的主要力量。在最高檢下發了《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》之后，基層檢察院較為普遍的反映是，這一政策與原不起訴標準并不一致，在具體執行中，究竟以政策為準還是以司法解釋為準，不少檢察官感到模糊。

2001年頒布的具有司法解釋效力的《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準(試行)》中只是籠統地規定：根據刑事訴訟法第一百四十二條第二款決定不起訴的案件，人民檢察院對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，經檢察委員會討論決定，可以作出不起訴決定。而在《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》中，則對前述五種不起訴情形做出了較為細致的描述，“這就造成了政策細而標準寬的情況，迫使我們必須馬上修改完善?！弊罡邫z政策研究室副主任宋英輝告訴《中國新聞周刊》。

在接受本刊采訪時，宋英輝和最高檢瀆職侵權廳副廳長何家弘都表示，起訴與不起訴標準的修訂，都是因應和諧社會的大背景，貫徹落實“寬嚴相濟的刑事政策”。

配套爭議

在兩個新標準出臺之后，一個必然發生的情況是：不起訴案件將大大超過以往。對此，最高檢正在研究對策，目前已經確定，兩個基本的指標將發生變化。

新標準出臺之前，2％是最高檢嚴控不起訴案件的數量指標，“在這之后，2％事實上將被廢止。”宋英輝說。

另外，對檢察官的考核考評體系也將隨之發生重大調整?！霸鯓硬拍芨玫剡_到執法社會效果?過去單純強調數量，但事實證明不能光解決案件就了事”，宋英輝表示，“但這些都還在研究之中，距離最終出臺還需要一段時間。”

長期以來，業界對不起訴案件一直存在爭議。一方認為，犯罪行為必須得到刑法上的懲罰；另一方則認為，在一些輕微的犯罪當中，應當同時考慮到社會效果。隨著“寬嚴相濟刑事政策”的提出，這一爭論已經被劃上句號。但在操作層面，又一場爭論才剛剛開始，防止“花錢買命”成為這一爭論的符號。

北京市海淀區人民檢察院副檢察長黃京平是大力推動新標準的法學家之一，他在接受本刊采訪時表示，新標準并非是要求檢察官“必須不起訴”，而是“可以不起訴”，“我們還應注意到在文件中，對5種輕微犯罪情節可以作出不起訴決定的、還需要兩個前提條件：一是依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的；二是要經檢察委員會討論決定”。

“關于不起訴案件，刑法、刑事訴訟法都有規定，照章執行即可。”黃京平說。

但是，包括何家弘、宋英輝在內的更多業界人士認為，還是應當出臺相關的配套制度，以防止權力濫用。何家弘與宋英輝都提到了一個事實：生活無著，怎么認定?

顯然，如果沒有相關的標準出臺，就只能依賴檢察官的法學涵養與個人素質。一位檢察官告訴本刊：“并不是所有的檢察官都具備黃京平的學術涵養，何況不起訴本身就是檢察系統相對獨立的權力，很少受到制約監督”。

“比方說，對免于起訴的犯罪嫌疑人進行適當的動態追蹤，每隔一段時間對辦案檢察官進行靜態的不起訴案件質量調查”，這位檢察官說，“如果犯罪嫌疑人一犯再犯，是否可以考慮對辦案檢察官予以懲處?”

業界表示擔心，由于監督機制在事實層面的相對缺位，相關配套制度如果沒有跟上，將令新規有“空中樓閣”之憂，不起訴新標準有可能成為一些檢察官尋租的工具。

政策變遷

在最高檢瀆職侵權廳副廳長何家弘看來，通過多重渠道化解糾紛、盡量避免費時費力的訴訟，原本是中國歷史的傳統。改革開放以后，受英美法系的影響，在司法領域，凡事必訴訟卻成為主流。

“這反映了我們當時對英美法系的一些片面理解”，黃京平說，“英美法系對輕罪有著非常完整的制度規定，可以不起訴就是其中之一。”

出于對“文革”期間嚴刑逼供的反思，1979年頒布的刑法在第一條即開宗明義：懲辦與寬大相結合。但在隨后的操作過程中，由于社會轉型所導致的階段性犯罪數量激增，加之理論匱乏，“嚴打”成為那個時代的刑事政策的代名詞。“于是，懲辦從重從快，寬大卻給丟了?！秉S京平說。

世紀交替之時，中國大陸的人均GDP突破1000美元。而國際經驗表明，人均GDP1000～3000美元期間為矛盾高發期，原有的重刑思想已經無法解決前述五種輕罪的社會難題。最高檢對原有的刑事政策曾有評價：邊際效用開始遞減。

也正是從那時起，刑事和解比例越來越大，黃京平所在的北京海淀區人民檢察院倡導的普通程序簡易化審理改革逐漸推向全國。

“司法本身就是調節社會關系的平衡器，因應時代而動”，何家弘說，“過去那種重刑法、輕社會效果的模式應從根本上獲得改變?！?/p>

在總結各地經驗之后，中共中央政治局常委、中央政法委書記羅干于2005年12月召開的全國政法工作會議上首度提出了“寬嚴相濟的刑事政策”。這一主張，被次年的中央十六屆六中全會所采納，正式成為全國刑事政策的總綱。

在黃京平看來，這個刑事政策思想的變遷，還遠遠沒有結束，“你去問問一些邊遠地區的檢察官，很多人會堅持只有起訴才能維護社會的公平正義；但大家不要忘了，檢察機關既是公訴機關，也是可以不起訴的機關，這是法律明文規定的。”