我國學費和國家助學貸款政策的相關性分析

關鍵詞：學費政策；國家助學貸款政策；相關性

摘要：我國學費和國家助學貸款政策存在著密切的相關性，學費越高，國家助學貸款發放的比例就越大。因此，基于成本分擔理論的學費和國家助學貸款政策的價值取向應以“公平優先、兼顧效率”為原則。并在此原則指導下，形成我國以支付能力為判定依據的學費和國家助學貸款政策。而在學費和國家助學貸款政策設計與安排過程中，政府的作用是至關重要的。

中圖分類號： G640 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4474(2007)02-0026-05

隨著我國高等教育跨越式的發展，高等教育規模迅速擴大，同時也帶來了貧困生絕對數的增加，而如何幫助貧困學生接受高等教育的最有效的資助方式就是國家助學貸款。從理論上來說，學費越高，國家助學貸款發放的額度越大，政府與高等學校分擔的風險補償金也就越多，這表明學費與國家助學貸款政策存在著密切的相關性。

一、我國學費和學生資助政策評述

建國后到1993年，我國對公立高等學校基本上實行的是免費制度，大學生不僅可以免交學費，而且還可以獲得數額不等的助學金。1989年實行了高校自費生制度并向自費生收取200元左右的學費，這種收費只是象征性的收費，并沒有改變高等教育免費制度的本質。1993年，中共中央、國務院頒布了《中國教育改革和發展綱要》(以下簡稱《綱要》)，其指出：“高等教育是非義務教育，學生上大學原則上均應繳費。……改革學生上大學由國家包下來的做法，逐步實行收費制度”。從1994年開始，高等學校開始逐步實施高等教育收費制度，學生接受高等教育需要交納一定數量的學雜費。為了避免因學費問題影響學生接受高等教育的機會，體現社會公平，同時實施了獎學金和貸學金制度，對優秀和貧困學生給予獎勵和資助。因此，《綱要》是中國高等教育收費制度形成的政策標志。1995年《教育法》的頒布則是教育成本分擔理論在我國法制化的表現。

1997年實施了高等學校收費并軌政策，取消了部分學生免費和部分學生收費的“雙軌”制度，代之以全面收費制度。1997～1999年，盡管存在著地區和學科的差異，高等學校的學費標準大體在每年3000元左右。1999年全國普通高等學校學生年均學費2769元，比1998年增長40.3％，約占1999年高校生均經費23.4％，約占全國公立普通高等教育經費的13％左右。高等教育全面收費是中國高等教育制度變遷的一次重要舉措，是高等教育成本分擔理論在中國的踐行，也符合國際高等教育發展的潮流。但與此同時，全面收費政策也導致了中國高等教育貧困生群體的形成。為了解決貧困生上大學的問題，1999年中國第一次實施了國家助學貸款政策。因此，國家助學貸款政策是和高等學校全面收費政策相伴產生的。

2000年的收費標準猛漲，普遍在1999年的基礎上提高了15％左右，有些地區高達20％，這在社會上引起了強烈反響。教育部門發出的通知規定：“從2000年9月新學年起，對北京地區高校年度學費標準進行上調，最高上限上浮20％，一般專業一般高校為每年4200元，重點院校為5000元；理工科專業一般高校為4600元，重點院校為5500元；外語、醫科類專業一般高校為5000元，重點院校為6000元”。全國高校生均學費從1995年800元左右上漲到了2004年的5000元左右，進入新校區的學生的學費則在6000元左右；住宿費從1995年的270元左右，上漲到了2004年的1000～1200元；再加上基本生活費開支等，平均每個大學生每年費用在萬元以上，4年大學需要4萬多元。2003年后，雖然受國家政策調控，學費在保持相對穩定的基礎上仍有不同程度的上揚。學費的專業差異和地區差異進一步擴大，住宿費和其他雜費不斷增加。除了公立高等學校學費不斷上漲以外，民辦高等教育的學費也在不斷上漲。按照新機制和新模式運行的獨立學院則完全按教育成本收費，專科在7500元左右，本科在10000元左右，尚不包括住宿費和其他雜費。全面收費制度的設計和安排對于緩解高等教育的財政壓力，擴大高等教育規模，促進中國高等教育的大發展起到了非常重要的作用。在這段時期，高等教育收費政策(主要是學費政策)是基于“效率優先，兼顧公平”為價值取向的。

中國高等學校全面收費政策實施10年來，學費政策體現出如下幾個特點：

(1)高等教育成本分擔制度已被廣泛理解和接受。人民群眾已經認識到上大學要交學費，高等學校認識到不同的專業應有不同的收費標準。(2)高等學校學費上漲很快，使一些家庭貧困的學生承擔不起學費而失學，引起了社會對教育公平的廣泛關注。(3)高等學校學費政策是一個較剛性的政府學費政策，實行的是政府定價制度，學校的學費標準需要政府審批。(4)初步形成了公立高等學校和民辦高等教育機構不同的學費標準。(5)學費政策導致了國家助學貸款政策的形成與實施。

高等教育實行成本分擔制度，讓學生繳納一定的學費，有利于高等教育的發展，也有利于教育的公平。如果高等教育的經費全部由政府負擔，等于所有納稅人支付高等教育成本，只有部分人受益，有失高等教育的公平。同時，高等教育不僅可以使社會受益，而且可以使受教育者獲得預期經濟與非經濟收益，對高等教育的支出具有投資的性質，按照誰受益誰負擔的原則，受教育者應負擔一部分的高等教育成本。從一定意義上說，高等教育的成本支出可以看作是一種投資，一種對人力資本的投資，是人力資本的形成過程。因此，學生通過繳納一定的學費來補償高等教育成本是合理的。

學費政策和學生資助政策是不可分割的。實行高等教育學費政策以來，政府同時進行了學生資助政策的改革。目前，我國已經形成了以“獎、貸、助、補、減”為主的學生資助體系，對于推動高等教育改革，促進教育公平起到了積極作用。但是學生資助政策仍然沒有從根本上解決貧困生問題，其資助效果不明顯。主要原因如下：(1)對大學生的資助力度較小；(2)大學生政策資助的效果交叉重疊，資助目標定位不清。成亞平、王敬波的研究也表達了類似的觀點。

另外，2002年政府設立的“國家獎學金”資助人數為45000人，占2004年全日制本專科學生的O.33％，并且“國家獎學金”是按照年度評選授予的，并不能充分保障貧困生4年的資助。其他類型的獎學金資助力度更弱，資助人數更少。

勤工助學是通過學生付出一定的勞動而獲取報酬的一種資助政策。這個政策從理論和一些國家的實踐情況來看是一項效果明顯的資助政策，但在我國實施的效果并不理想，原因在于：(1)我國大學普遍實行的是學年制度，學生學習任務重，不可能有很多的時間用于工作；(2)社會和高等學校沒有足夠的工作崗位；(3)工作崗位報酬低，學生無法通過勤工助學的形式來支付每年的學費、住宿費、生活費、書本費，交通費等各項費用。即使按照團中央和各部委最近頒發的文件要求勤工助學的報酬不低于每小時8元(實際很難達到這個標準)，一個學生每天工作2小時，所獲得的報酬也只能解決生活問題，不能解決學費問題。勤工助學的資助方式可以解決學生的燃眉之急，但不能有效地為學生完成學業提供資助。

特困補助是國家和學校對于那些生活水平低于學校所在地居民平均最低水準線的學生提供的無須償還的資助方式。特困補助對于緩解特困學生的生活壓力有一定的幫助，是促進教育公平的一項重要的制度保證。但是特困補助仍然無法解決昂貴的學雜費問題。

學費減免是對于貧困學生和國家優撫家庭的子女實行的學費減免政策。但執行情況并不理想，原因在于政府對高校的財政撥款所占學校辦學成本的比例越來越低，學費減免得越多，學校財政壓力越大。學校缺乏對學費減免政策執行的積極性。

助學貸款政策在我國有三種情況：

(1)貸學金。1987年7月國家頒布的《普通高等學校本專科學生實行貸款制度的辦法》規定，貸款額度每年不超過300元，貸款主體是學校，貸款本金由學校從主管部門獲得的經費中按原助學金總額的80％～85％建立獎貸基金。貸學金對于目前的高等學校學費標準和消費水平來說是杯水車薪，并不能達到資助的目的。由于沒有有效的制約機制，貸款拖欠率高，學校也沒有積極性。

(2)國家助學貸款。1999年6月國務院轉發了中國人民銀行、教育部、財政部等部門《關于國家助學貸款的管理規定(試行)》，這是我國第一次頒布國家助學貸款政策文本，政策規定了由國家財政給予同期法定貸款利率50％的貼息，貸款主體是金融機構，貸款額度每年最高8000元，學生畢業后4年償還完本息。2002年以后，貸款額度改為每年最高6000元。2004年國家對助學貸款政策進行了調整，延長了償還期，從4年延長到6年，學生在校期間的貸款利息由政府財政補貼，畢業后利息全部由學生自付；政府和學校共同為貸款提供一定比例的風險補償金。這個政策需要學校為學生貸款承擔責任。學生貸款額越大，學校需要支付的風險補償金也就越多。

(3)商業助學貸款也是大學生資助制度的一種形式。它與國家助學貸款的區別在于商業助學貸款沒有貼息，需要資產擔保。這對無法得到國家助學貸款的學生來說是一種必要的補充。但對于貧困生來說這項政策意義不大，因為貧困生的家庭往往沒有能力提供資產擔保。

從“獎、貸、助、補、減”的學生資助體系來看，能夠真正為廣大貧困生提供幫助的只能是國家助學貸款。國家助學貸款是用學生自己未來的收益來進行當前的人力資源投資，對貧困學生來說是最有效果的資助方法，也是國際比較通行的資助方式，這對于促進教育機會均等具有重要的作用。

二、學費和國家助學貸款政策存在的問題

高等教育不屬于義務教育，學生培養成本應由公共財政和受教育者共同承擔，這一點毋庸置疑。學費的合理比例，則取決于學費總額占學生培養成本的比例。這個比例是多少，并沒有統一的規定。生均培養成本如何計算，也沒有一個公認合理的計算公式。世界各國對此也沒有成熟的經驗可以借鑒。1994年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要的實施意見》提出，高等學校“繳費的標準由教育行政部門按生均培養成本的一定比例和社會及學生家長的承受能力因地、因校(或專業)確定”。這個規定是個原則意見，給后來的學費計量和評價帶來了困難。而按生均成本收取學費的制度設計沒有考慮學生的平均支付能力，體現的是政府主體意志，是導致貧困生絕對數增加的原因之一。

從會計學的角度來分析生均培養成本是比較簡單的，大學生培養成本包括教學支出、組織管理支出、后勤支出、固定資產折舊等主要內容，對此進行核算難度并不大。但是，中國的高等學校從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，有許多遺留問題尚待解決，如離退休人員的生活補貼、醫療費補貼、為學校教職工服務的后勤系統的建設、大量全職后勤人員的工資和補貼等等都需要從學校總收入中支出，大學生的培養成本就難以核算了。此外，國家對于學校的固定資產的投入，如土地、設施、設備的投入，科研和社會服務的投入也都難以核算。因此，“生均培養成本”的核算是非常困難的。沒有“生均培養成本”的核算，教育行政部門按生均培養成本的一定比例確定學費定價也就十分困難，政府定價更多的是一種主觀的判斷。

2004年的國家助學貸款政策應該說比1999年的老政策更有彈性，也更合理一些。政府承擔了更多的責任，政府除了貼息外，還需要為金融機構支付一半的風險補償金。風險補償金按照貸款總額的一定百分比來招標確定，各省根據具體情況確定風險補償金的比例，而教育部直屬高校的風險補償金由中央財政和高校共同承擔；省屬高校的風險補償金由省財政和高校共同承擔。風險補償金的比例一般不超過貸款總額的20％，但風險補償金的比例最后是由招標來確定的，可能低一些，也可能高一些。省級財政和高校應支付的風險補償金會隨著貸款總額的增加而增加。因此，省級財政和高校是否愿意，同時是否有能力支付風險補償金成為這一政策能否成功執行的關鍵。新華社的一則報道反映了這一政策在執行中的困難，2005年8月29日，教育部副部長張保慶在國家助學貸款的新聞發布會上表示，國家助學貸款遭遇了一些困難，全國有8個省份沒有動作，其中有兩省一個子也沒貸出去。他們分別是海南、天津、黑龍江、內蒙古、青海、寧夏、甘肅、新疆。2004～2005學年，全國公立普通高等學校在校生總數1350萬人(這個數據與教育部全國教育事業發展統計公報2004年的統計數據有一點出入)，其中貧困家庭學生約263萬人，占在校生總數的19％，經濟特別困難家庭的學生約122萬人，占在校生總數的9％。按照目前高校貧困生的數量和比例，國家助學貸款每年應該貸出160億元左右。但從2000年到現在，總共才貸出了120多億元。誠然，有些省、市不認真落實國家出臺的政策是一個主要的原因。但從理論上來分析，在制定學費政策和國家助學貸款政策過程中，中央政府、地方政府、銀行、高等學校、貸款大學生各自的權利和責任不明晰是主要問題。

現行的國家助學貸款政策規定了學校需要支付一半的風險補償金，這使得學校可能會降低貸款總額以減少支付這筆本來不應由學校承擔的費用。

學費的政府定價政策更多考慮的是高等教育的成本分擔，體現的是效率優先的原則，而國家助學貸款政策則是從教育公平原則出發，學費和國家助學貸款政策分別體現出不同的價值取向，較少考慮兩者的相關性，帶來了社會對于學費政策的詬病以及國家助學貸款政策實施過程中的種種問題。

三、學費和國家助學貸款相關性的表現及政策建議

高等教育學費和國家助學貸款存在著密切的相關性。這些相關性主要表現在以下幾個方面：

1．學費與國家助學貸款正相關。高等學校學費越高，貧困生比例就會越大，需要國家助學貸款的學生就越多，貸款的數額也就越大，中央財政、地方財政、學校所支付的貼息和風險保證金也就越多。地方院校越多，地方財政、學校所支付的貼息和風險補償金也就越多。經濟欠發達地區貧困生比例高，畢業生還款能力較弱，可能拖欠的比例較高，風險補償金比例也會更高，地方財政、學校所支付的貼息和風險補償金也就越多。而經濟欠發達地區的財政收入本身就十分困難，這些地區的院校對于學費的依賴程度高，再加上經濟欠發達地區的政府和院校對于貼息和風險補償金的支付意愿不足，勢必影響國家助學貸款政策的執行。因此，在維持目前學費標準的情況下，中央財政對于經濟欠發達地區的財政和院校的轉移支付是關鍵。

2．國際上，高等教育學費有三個含義：第一種含義既包括Tuition and Fees，又包括Costs of Student Living。第二種含義包括Tuition and Fees和Books，Supplies，and Educational Expense，但不包括Room，Board，and Living Expense。第三種含義僅包括Tuition and Fees。我國使用第三種含義較為合適。在我國國家助學貸款的范圍還應包括生活費。這是因為對于貧困生而言，生活費也是他們難以支付的費用，尤其是在經濟較發達的城市讀書，生活費就是僅次于學費的第二大支出。因此，對于學費標準的確定應充分考慮到不同地區的經濟支付能力，并按照學生支付能力來確定學生個體的貸款數額，應突破6000元的界限。

3．學費和國家助學貸款都有各自不同的目標取向。學費政策有兩個目標取向：公平與效率。收取學費體現了公平，問題是過高的學費又會影響到公平。國家助學貸款也有不同的目標取向：經濟目標和社會目標。國家助學貸款政策必須考慮它的目標導向。以社會目標為導向是為了促進高等教育機會均等，幫助更多的貧困家庭的學生上大學；以經濟目標為導向是為了促進高等教育的成本補償，為緊張的大學財政獲取額外財源。以社會目標為導向傾向于以公平為目標，以經濟目標為導向傾向于以效率為目標。公平是一個社會學的概念，而效率是一個經濟學的概念。因此，政府在設計學費和國家助學貸款政策時應充分考慮兩者的統一。當公平和效率兩者存在矛盾的時候，學費和國家助學貸款政策應以“公平優先、兼顧效率”為原則。

4．在學費和國家助學貸款政策形成過程中，政府的投入是至關重要的。《綱要》提出國家財政性教育經費的支出在上世紀末占GDP的比例應該達到4％，但這個目標從未達到。我國國家統計局公布的2006年國內生產總值(GDP)為人民幣20.9407萬億元，年增10.7％。提升一個百分點意味著增加2000多億元的教育經費投入，若其中的1/4用于高等教育，即有500多億。以目前每年全日制大專院校在校學生1333.5萬人、每人每年按5000元學費計算，每年共收取學費約600億左右。增加“一個百分點”的國家教育財政投入就可以降低當前學費標準的一大半。學費降低了，貧困大學生比例絕對數就會減少，政府和學校承擔的國家助學貸款風險保證金也就會相應減少。

5．政府是社會公平的維護者，制定合理的政策來維護社會公平是政府的責任。通過政策調控合理的學費定價，和發放國家助學貸款政策是保證貧困大學生入學機會均等的主要辦法。政府是國家助學貸款的責任主體，也是學費政策的制定者，對于維護教育公平負有直接的責任。銀行是贏利性商業機構，保證其資本的保值和增值是其目標指向。高等學校是辦學機構，是獨立法人組織，是一個非贏利組織，以社會目標為指向，在學校運行過程中，自然以效率為原則。貸款大學生是社會弱勢群體，是社會公平需要關注的對象。學費政策所形成的關系是學校和學生的契約關系，國家助學貸款政策所形成的關系是政府、銀行、大學生之間的契約關系。政府、高校、銀行、學生之間的契約關系不同，各自的責任和權利也不同。在學校和學生的契約關系中，學校承擔培養和教育學生的責任，學生有向學校交納學費的責任。在政府、銀行、學生的關系中，學生向銀行申請貸款，學生和銀行形成借貸關系，這種借貸關系由政府來提供擔保，承擔由于學生違約形成的責任。從契約關系角度來看，學校不承擔學生由于違約所形成的責任。但從現階段政府和學校關系來看，政府是高校的辦學主體和管理主體，學校協助政府承擔相關責任也是合適的。但是，通過行政權力把學校直接納入國家助學貸款的責任主體，并作為政府、銀行、學生契約關系的一個補充主體是不合適的。