價值與技術的辯證統一

關鍵詞：價值；技術；行政哲學；公共行政；公共權力

摘要：從行政哲學維度來看，價值與技術的分離奠定了行政學獨立的學科地位，但也成為當前公共行政理論與實踐陷于國境的根源。我國公共行政價值與技術分割導致的困境集中反映在政府和社會兩個層面。調整公共權力結構與運行方式，培育公民社會自治能力，重建公共行政倫理，實現公共行政價值與技術的辯證統一，是我國公共行政改革的必由之路。

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4474(2007)02-0147-05

公共行政改革作為政治體制改革的有機組成部分，在推進過程中往往易陷入循環往復的怪圈。究其根本，這是由于行政管理的技術定位與社會管理演進過程中日益凸顯的公共性之間的矛盾使然。行政管理作為一門獨立的學科誕生以來，一直就存在著政治、行政二分與整合之間的張力。我國公共行政改革也存在著技術變革與價值定位如何進行，行政層面改革與政治層面改革如何協調、統一的難題。從政府一市場一社會間互動作用的當前形態和發展趨勢看，我國公共行政改革謀求價值與技術的辯證統一是必由之路。這一命題不但應該成為行政哲學關注的焦點，而且也應該成為實踐中具體行政變革方式、方法的邏輯起點與目標指向。

一、行政相對于政治的獨立

公共行政作為一門獨立學科，從政治學的大框架中分離出來，形成自身的研究范疇、研究方法和哲學底蘊，迄今不過百余年。1887年，美國學者伍德羅·威爾遜在《政治學季刊》上發表《行政學研究》一文，是現代公共行政學誕生的標志性事件。威氏提出了“政治是‘在重大而且帶普遍性的事項’方面的國家活動。而在另一方面，‘行政管理’則是‘國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情’”。等論斷，初步形成了政治一行政二分的思想，這一思想明確了行政的工具定位。無論是西方國家還是我國，均是沿著這一基本范式來開展公共行政學理論建設與實踐的。政治與行政的二分促成了行政學獨立學科地位的奠定，但也為行政學理論與實踐的發展預設下困境。從實踐來看，當前人類文明的演進內在地要求公共行政揚棄傳統的二分，彌合價值與技術分離所導致的行政主客體截然的二元分割。行政純粹的工具定位、金字塔形結構和垂直的鏈式管理方法，在相對簡單和封閉的環境中是高效的，也和現代追求標準、典則、效能的取向相得益彰，但就當前而言，已很難積極應對多元多樣的社會生態的變遷。行政作為一個相對完備的系統，其工具特性是比較明顯的，但工具定位易導致其產生內向、封閉的特點，易造成手段對目標的消解。也就是說，在當代社會各種社會資源與人本身交流、交往日益頻繁的生態環境下，價值與技術的分離、斷裂使得行政系統難以真正體現回應、透明、參與、分擔和分享的特點。走出這一內在困境是當前公共行政改革的關鍵。

我國的公共行政體系相對于政治體系而言，其獨立性不如西方國家強，但其封閉性更甚。長期以來，公共行政的工具理性仍然是其運行基礎與演變旨歸。這既與我國的社會改革脫胎于計劃經濟模式有關，又與我國的現代化仍處于發展的關鍵期有關。行政相對于政治而言，具有明顯的工具取向，這一取向直接導致了行政運行以效率為目標，而效率所指涉的效果，卻難以真正進入行政的視野之內。行政的這一內在特點和價值與技術的分割互為因果。經濟體制的轉軌為行政改革帶來了契機，但真正實施改革卻并非易事。行政介于政治與社會之間的特點及政治與市場機制改革之間速度、力度不一的特性，決定了行政領域舊新體制、機制并存，變革易反復，難以形成有質的變化的現實格局。

從實踐層面來看，行政相對于政治的獨立，導致的卻是行政的工具定位，這就產生了一個悖論，即行政工具定位的獨立取向產生的后果卻是行政獨立性的喪失，行政成為政治的附屬物。當其與公共利益抵牾時，其價值中立的理念反而成為公共倫理層面上“惡”的表現的根源之一。我國行政體制改革提出服務型政府建設的構想，恰在彌合這樣一種傳統行政范式造成的工具理性與價值理性的斷裂，謀求公共行政在實質意義上對公共責任的擔當和公共性的彰顯。行政作為政治層面與社會層面的中介，價值中立只是一種純粹的理論抽象，在現實中不但不可能，而且其運作必然帶有價值判斷的色彩，并深刻地影響其對象的價值判斷。我國公共行政改革在價值上倡導服務、民主、公平、參與、回應等，技術上推行一站式辦公、限時辦公、聽證、基層自治等，目的就在于用公共行政來有效聯結政治與社會，促進公共事務的公共治理，進而促進人的全面發展。

二、我國公共行政的困境

我國公共行政的困境是價值與技術分割的產物，這種分割體現在政府與社會兩個維度。

(一)政府維度

從政府這一維度來看，價值與技術的分割直接體現在政府實施公共行政行為的目的和效能上。

就目的而言，我國各級政府實施公共行政行為，在很多場域下，是以滿足上級的行政指令為旨歸的，這是因為傳統的政府體制導致下級對上級有一種很強的依賴性。這種依賴性與個人的職位變遷有著緊密的關聯，而與公共利益沒有直接的聯系；若產生聯系，也往往以垂直行政指令是否得以實施來作為評判。換言之，當某一級政府實施的行政行為所代表的公共利益與上級對下級的要求相一致時，則行政行為趨向于付諸實踐，否則就相反。這樣，政府行政行為與公共利益間應具有的緊密關系卻異化為邊緣性和附屬性的關系。在這樣的情況下，政府行政行為體現的是純粹的工具性特征，而不是公共性特征。由此觀之，政府作為公共行政行為的實施主體，若削弱或是放棄了最大化公共利益的價值追求，則易造成政府自身的技術官僚化，難以適應當代社會發展對民主、參與、透明、回應、互動、共享等公共行政價值層面的更高要求，公民對政府行政行為的認同度或者說政府的合法性本身將會受到影響。

就效能而言，從政府維度來看，我國公共行政價值與技術的分割，其實質就是價值的缺失，這樣的分割導致了政府實現最大化公共利益的失效。具體表現為：工具定位的政府行政行為傾向于實施短期利益(政績)明顯的公共事務；權力過于集中，政策隨意性大；社會資源(人、財、物、資本、信息、技術等)分配不合理，缺乏必要的流通渠道與配套機制；中央一地方、上級一下級間權責關系結構設計不科學，往往是主管部門有權無責，下級部門有責無權；政策的民主化、科學化、法制化建設薄弱；政企不分，政事不分，政社不分；市場機制的調節作用受到限制，公共產品供給缺乏競爭；部門問溝通不暢；等等。

(二)社會維度

在現代公共行政過程中，公民社會不再僅僅作為政府的管理對象而存在，而更多的是作為公共事務的管理主體參與公共行政過程?，F代公共事務日益繁雜，需要管理主體多元化。而這樣的多元化主體不僅分擔了政府職能，而且代表并促使了新型公共行政價值取向的生成。政府建立有序、高效的參與、表達機制，公民通過這樣的機制進入公共事務管理過程，是當代公共行政普遍的改革路徑。這樣的技術設計是以公民社會作為公共利益的物質承擔者，實現了公民社會由傳統的管理客體向管理主體的轉換，這一轉換過程也是其公共性實現的過程。但就我國的現實狀況來看，社會承擔公共事務管理職能在量與質上均存在許多不足。

從現實層面看，相對于日益龐雜的公共事務，社會所承擔的部分數量增長是比較緩慢的。一方面，由于公民社會自治能力在長期的政府全能型管理體制下比較薄弱，公共事務實質上大多仍嚴格統馭于政府之下，且政府對社會自治能力培育不夠。我國社會領域的許多組織脫胎于原來的政府體系，“官辦”色彩較濃，對政府的依賴性較強，常以政府的附屬機構為其角色定位來發生實際作用。而應社會發展需要組建的一些組織往往因為經費難以籌措及缺乏優秀的管理運作人才，自覺不自覺地去掛靠于政府機關之下，以致無法很好地起到分擔政府社會管理職能，促使政府提高效能、精簡機構的作用。另一方面，各種非政府組織在我國公民問的社會認同度仍不是很高，當社會關系需要調整時，人們信任的仍然是政府，這也與社會組織自身的素質參差不齊有關。還有一個極為重要的因素，即當前使我國公民社會健康發展成為可能的相關法規與政策還較缺乏，因而急需為社會自我管理形成良好的制度空間搭建堅實的平臺。這既有助于社會自我管理能力的提升，推動合法的對社會發展起促進作用的社會組織的發展，又有助于打擊、取締某些以行業、同鄉、家庭甚至宗教為紐帶而形成的黑社會團伙及地下信貸、地下職介等非法組織。這也是轉型期我國公共管理模式變革的重要任務。

我國公共行政改革價值與技術辯證統一的聯結點就在于公共行政的公共性。這主要體現在公共行政主客體的公共性、公共行政目的的公共性、公共行政方法的公共性三個層面。在實踐中解決這三個層面的公共性問題，需要從上述的政府維度和社會維度著手。

三、我國公共行政改革的必由之路

如前所述，我國公共行政的困境是價值與技術分割的產物。解決該問題的路徑在于重新厘清公共行政的公共性譜系，謀求公共行政價值與技術的辯證統一。具體體現在謀求公共利益最大化的基本取向之下，調整公共權力結構與運行方式，培育公民社會自治能力，重建公共行政倫理。

(一)調整公共權力結構與運行方式

公共權力的結構涉及公共權力如何定位的問題，而公共權力的結構又與其運行方式密切相關。調整公共權力結構與運行方式，不但能優化行政技術，而且能增強政府管理的合法性。哈貝馬斯就曾明確指出：“合理化的程序與預設本身，現已成為賦予合法性的根據。”特別是在民主理念日益深入人心的當代，政府不但要依法行政，更要合法行政?！坝伞婪ㄐ姓^渡到‘合法行政’，乃是行政法制史上的一個飛躍，是人們對政府法治的要求從形式走向實質的標志?！毙姓戏ㄐ哉J同的取得與鞏固，不但依賴于以先進的政黨為領導核心，加強意識形態與思想政治教育，也依賴于政府公共權力結構與運行方式的科學設定。

我國公共行政改革在取向上，應揚棄公共權力的工具定位，注入更多的價值層面的考量。也就是說，公共權力不但是實現公共利益的工具，而其本身就是公共利益的表現形態。由此觀之，公共權力結構的調整應將實現最大化公共利益這一需要作為尺度。當然，最大化的公共利益是一種抽象的、應然的概念，在實踐中，很難說那種利益就是最大化的公共利益，對于不同的主體和不同的場域，其結論是難以一致的。因此，為實現最大化的公共利益而調整公共權力結構，主要應當通過完善政治參與機制、意見表達機制、利益分配機制來達成。上述機制要發揮預期的效能，則主要應改變行政權力自上而下的單向運行格局，而代之以公共事務管理主體通過協調、合作形成交互、對話、協商的公共權力網絡型運行方式。從我國社會發展的趨勢來看，上述調整路徑也是我國公共行政改革的必由之路。換言之，調整公共權力結構與運行方式，實現我國公共行政改革價值與技術辯證統一的過程，應是政府還政于民、與民共治的過程。在這一過程中，政府應以追求最大化的公共利益為旨歸，構建法治、民主、公平、正義、參與、透明、回應的公共事務管理機制。通過這一機制來調整政府一市場一社會關系，有助于“動員社會力量、整合社會資源、發展社會事業、完善社會功能，構建全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的社會環境”。這樣，能促使公共權力的結構更趨于合理，其運行方式更符合民主法制建設的要求。尤其是在公共產品供給這一影響公共權力運行的關鍵領域，要引入競爭機制，培育多元投資主體，開辟多種投資渠道，形成并完善多層次的公共產品供給結構。

(二)培育公民社會自治能力

培育公民管理公共事務的能力，是我國公共行政改革實現價值與技術辯證統一的重要環節。公民社會自治能力本身就包含有價值與技術的考量，公民社會自治能力的強弱既體現了公共行政在技術上的成熟度，又體現了公共行政在價值上是否能體現最大化的公共利益。從人類社會發展的規律看，公民對公共事務進行自治，代表了公共行政演進的趨勢。

培育公民社會自治能力主要應從兩個方面來進行。其一，加強相關立法建設。公民社會自治能力的提升，需要法律法規提供制度空間。制度既是一種規約、限定，也是對相關活動合法性的賦予，使其在制度開拓出的空間中受到保護的運行。培育公民社會自治能力的相關立法可以由人大立法、專家咨詢、民意統計、地方法規、部門規章等環節互為補充、整體推進。尤其是區域性、部門性的法規和規章可采用擬訂一報批制度，從而降低立法成本。政治、行政決策咨詢系統在這一過程中則應起到更大的作用，包括專家、民間的咨詢程序本身也應該進入立法范疇，從而為公民社會自治能力的培養搭建堅實的制度平臺。并且，法制體系的科學化建設也可以對不利于社會發展、有礙于最大化公共利益實現的民間活動進行必要的規約。其二，將適合公民社會管理的公共事務卸載給公民社會管理。這一點是與前述調整公共權力結構和運行方式密切相關的。政府改變事無巨細、統包統攬的傳統模式，將私人物品供給全部交由社會、市場來完成，政府為各種合法的非政府組織提供有效的引導和服務，以此促進公民社會有效管理公共事務的能力，這是培育公民社會自治能力的基本路徑。只有“每個人，或任一個人，當他有能力并且習慣于維護自己的權利和利益時，他的這些權利和利益才不會被人忽視”。

(三)重建公共行政倫理

從行政哲學維度看，公共行政變革謀求價值與技術的辯證統一，最核心的問題還不在于行政手段的重新組合，而在于重建公共行政倫理這一向度上。在我國，“傳統政府行政文化是規則為本的服從文化——程序埋沒了目標，過程壓制了結果，投入代替了產出，規則取替了使命”。公共行政變革的過程是價值標準、價值取向的重構過程，這一過程并不能單由道德教化來完成，而應通過科學的制度設計及有效運行來實現，即價值與技術的辯證統一是重建公共行政倫理的必然要求。

公共行政倫理關涉社會發展過程中的公平、公正、正義、善等價值判斷問題，關涉公共行政主體在實施公共行政行為時，自覺而正確地判斷做什么和不做什么的問題。也就是說，公共行政倫理是公共行政主體行使公共事務管理職能，調整個人、組織、社會間關系時的價值判斷、行為取向和法律剛性約束之外的規范系統的統稱。它是普遍的倫理道德在公共行政領域的投射，與個人倫理道德既有區別又有聯系。它既像個人倫理道德一樣，靠傳統習慣、內心信念、大眾輿論來約束，同時，它又深刻地受到制度框架、法律體系的規約與評判。個人倫理道德是公共行政倫理的基礎，而公共行政倫理文化環境的改善與惡化也將深刻地影響個人倫理道德的狀況，影響社會的精神文明建設。愛彌爾·涂爾干就曾指出：“實施道德的不是國家，而是整個社會?！痹谖覈残姓母镞^程中，引導公共行政倫理建設是政府的重要任務，也唯有政府，才能在革故鼎新的變革中起到宏觀調節、整合引導的作用。一方面，通過政府自身職能轉換、能力提升，加強政府公共行政運作的科學性、有效性，加強精神文明建設，弘揚正氣，用開放的、兼收并蓄的態度積極地從馬克思主義科學原理、中國傳統文化、國外先進經驗中吸取公共行政倫理重建的思想資源；另一方面，加強公共行政倫理的制度化建設。薩拜因就曾指出：“當人們處于從惡能得到好處的制度之下，要勸人從善是徒勞的?！币虼?，還必須逐步變革公共權力的賦予、運行、監控機制，社會利益分配、補償制度，立法、執行等制度。在這些關涉社會不同群體間利益分配、轉型成本分擔的制度安排方面，注入更多的道德考量，并將以前的公務員考評體系中的德、能、勤、績中的德全面上升為公共倫理道德，再加入到制度化考評體系中，促使其逐步推廣、內化為工作人員自身的工作理念。公共行政倫理重建過程中的另一個重要原則，就是以每項公共行政任務的具體受眾的滿意度為評判指標體系，并將其作為公共行政工作的有機組成部分，從而全面優化公共行政倫理的生成環境。換言之，重建公共行政倫理的所有宣傳、教育均應建立在倫理化的制度設計基礎之上，通過價值與技術的辯證統一來實現。

價值與技術的相對分離奠定了公共行政的獨立學科地位，使公共行政相對于政治學而言，形成了自身特有的研究主題、哲學思想和研究方法，但也預設下了工具定位的內在困境。尤其是在當前公民社會蓬勃發展、參與意識和自治能力日益成熟的社會歷史條件下，這樣的矛盾更為凸顯。揚棄價值與技術的二元分割是公共行政范式適應時代發展的必然選擇，也是我國公共行政改革的必由之路。