征地補償費在集體內部的合理分割初探

隨著我國城市化進程的進一步加快，位于城鄉結合部的農村土地被國家征用的數量逐年增多，由此引發的征地補償費用分配糾紛也與日俱增，日顯突出。在當前農村，對地上附著物和青苗補償費的補償不存爭議，而在土地補償費、安置補償費的分配問題上，由于缺乏明確的規定，加之各地的實際情況千差萬別，導致土地的補償費存在很大爭議。本文即是以現行法律為基礎，按照產權經濟的理論探討土地補償費在農民集體內部怎樣合理分割的問題。

在討論這個問題之前，我們首先應該明確兩個問題：分割的客體即征地補償費的內涵和農地承包者參與征地補償費分割的理由。

一、征地價格在集體內部分割的討論前提

（1）征地補償費的內涵

按照《土地管理法》（1998年）的規定，征地補償費應該屬于土地補償費與安置補助費之和，不包括地上物及青苗補償費。隨著我國征地制度改革的不斷深入，為了適應我國現階段經濟和社會發展的需要，我國關于征地的補償有了新的規定。《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）已經提出了“統一年產值標準” 和“區片綜合地價”的概念，國土資源部也相應的出臺了《關于印發<關于完善征地補償安置制度的指導意見>的通知》(國土資發[2004]238號)等一系列的文件，初步規范了征地補償標準的制定方法。征地統一年產值標準是在一定區域范圍內（以市、縣行政區域為主），綜合考慮被征收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素，以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算的綜合收益值。統一年產值標準是計算征地補償費用的主要依據。征地補償費用在統一年產值標準的基礎上，根據土地區位、當地農民現有生活水平和社會經濟發展水平、原征地補償標準等因素確定相應的土地補償費和安置補助費倍數進行計算。征地區片綜合地價（以下簡稱征地區片價）是指在城鎮行政區土地利用總體規劃確定的建設用地范圍內，依據地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分區片并測算的征地綜合補償標準，原則上不含地上附著物和青苗的補償費。征地區片價測算范圍重點在土地利用總體規劃確定的城市、集鎮建設用地規模范圍內，但各地可以根據征地需要和實際情況擴展到城市郊區或更大范圍。

（2）承包農戶應參與征地補償費分割的理由

《農村土地承包法》的出臺推動了農地承包經營權的物權化。這部法律使農村土地承包經營權完全進入了法制化的軌道，推動了承包經營權由債權性質向物權性質的轉變。具體表現在：《農村土地承包法》規定了土地承包經營權包括了對承包地占有、使用、收益和流轉的權利，其中流轉可以采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式進行，并且流轉所得收益完全歸承包人，任何人不得侵占；承包人有權自主組織生產經營和處置產品；耕地的承包期為30年，承包期內土地承包經營權不得非法剝奪，可以依法繼承。通過以上的表現，我們可以明顯的得出這樣的結論：《農村土地承包法》延續并提升了土地承包經營權物權化的進程，經過《農村土地承包法》的改造，土地承包經營權已經成為物權性質的民事權利。土地承包經營權作為一種物權權利，在征收過程中得到相應的補償就顯得順理成章。

二、征地補償費在集體與承包農戶之間合理分割的討論

土地承包經營權在土地征用時給予足夠的補償，這一點是有其法律依據的，《農村土地承包法》第十六條規定：“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。”但是法律上并沒有明確怎樣補償。”現在理論界主要有以下幾種觀點：

第一種觀點主張參照國有出讓土地中政府所得的純收益占土地成本價格的比例確定集體對征地價格的分成比例。

第二種是按照《土地管理法》中土地補償費與安置補助費的比例進行分配。法律規定征收農地的補償包括三部分：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中第三項與地價無關，前兩者構成完整的征地價格，土地補償費可以理解為土地所有權的補償，安置補助費則可理解為對農地承包經營權的補償。例如，若土地補償費取最高倍10倍，與安置補助費兩者之和取最高倍數30倍，則可得安置補助費為20倍，即集體與承包經營權人的分配比例為1:2。

第三種觀點：對于土地補償費，其中集體所得到的應該是其每年所得的承包費的資本化，其余的部分全部歸承包經營權人；對于安置補助費，是為了確保農民失地后生活水平不降低，充分考慮土地的就業效用，社會保障功能效用而確定的，應完全歸屬被征地農民。

對于以上的觀點各有道理，但是筆者認為對于第一種觀點，它是以國有土地出讓為參照，這種觀點有其合理性，但是它并沒有考慮到農村土地制度與國有土地制度之間的差別，尤其是按照現行的法律規定，農村集體土地與國有土地相比在很多方面還受到相當多的限制，這種做法沒有做到具體問題具體分析，有生搬硬套的嫌疑。

對于第二種觀點，其政策性較強、有相關的法律支持，而且承包農戶獲得的部分高于集體所獲得的部分，也是符合在實行永佃制時，通常田底權價格高于田面權價格的理論。（參見《中國大百科全書·經濟學》的《永佃制》條）但是，這種方法有其局限性。首先，這種方法缺乏足夠的理論支持，因為集體土地所有權的主體是集體，集體所有制實質上是一種共有制，是公有制的一種低級形式，這里的集體共有應理解為按份共有，區別于“共同共有”，換句話說，即每個農民都對本集體的土地享有一份所有權，所以，將相當于土地所有權補償的土地補償費全部歸屬于集體是不公平的。

筆者基本贊同第三種觀點。這種觀點綜合考慮了我國農村集體土地所有制的性質和特點，同時又兼顧了土地對于農民的社會保障功能，具有一定的合理性。

三、征地補償費在集體內部的合理分割

首先從農地承包經營權的性質看，承包農戶已經成為獨立于集體土地所有權主體外的土地承包經營權主體，獨立地享有土地承包經營權的財產收益。土地承包經營權主體獨立于土地所有權主體，使征地時對土地承包經營權主體進行單獨被償顯得非常必要。

再從農地純收益的分配情況看，農民在獲得其承包土地收益的同時，由于集體有權行使該組織的土地的受托管權，使其也享有一定的收益份額，也就是說農民與農村集體經濟組織對集體土地分別享有一定的所有權份額。集體經濟組織對于集體土地所有權享有的份額表現在其作為發包方，每年要向承包方收取一定數額的承包費，而剩余的農地收益則完全歸承包方自己支配。國家征收集體土地給予一次性補償的實質是對集體土地所有權的補償，按照產權經濟理論的觀點，這個價格相當于該宗地所有權的交易價格，只是這里所有權的變更具有一定的強制性和公益性，其交換價格與市場上討價還價確定的價格相比更加理性，同時這個價格不同于該宗地農用地屬性的所有權價格，也不同于其建設用地屬性的所有權價格，而是依據前面提到的“統一年產值標準”或“區片綜合地價”而確定的。按照上面的分析，集體只能從這個征地價格中獲得相當于其每年向農民收取的承包費的資本化部分，剩余的部分應完全歸農地承包者使用，這個剩余的部分分配給農地承包者的實質就是征地過程中對于農民土地承包經營權的補償，在一定程度上體現了農地承包經營權的貨幣價值。當然這里的補償并不是單純的指貨幣安置，而是指這部分的受益者為農地的承包者，它可以包括農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種途徑。

應該明確的是，這里的征地補償費是國家征收集體土地時給予的所有補償之和（除地上物和青苗補償），至于怎樣確定合理的土地補償標準，這也是一個討論的焦點，但屬于另外的命題，在這里我們姑且不去討論，總之這個補償價格要保障以下兩個條件：“不降低被征地農民的生活水平”和“同地同價”。

對于集體內的未承包土地，由于這些地塊由集體經濟組織直接經營，因此該集體經濟組織應獲得與其過去每年的純收益額資本化相當的征地補償費，同時，農民獲得的部分應為總的土地補償費減掉該集體經濟組織應得的補償費的剩余部分。按照農民等額占有集體土地的原則，再將這個剩余的部分平均的分配給該集體經濟組織的所有成員。

當然，這里提到的農地純收益并不是其實際的收益，而是農地的客觀收益，它排除了由于經營水平、種植品種選擇等人為因素的影響，同時還要剔除工農業“剪刀差”等的負面影響，使這個純收益的確定能夠真正體現農地的收益價值。

這里的分割方法除了以上的理論依據外，還有相應的法律支持。我國《土地管理法實施條例》第26條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置的人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉（鎮）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。”同時，由于農村承包地征收補償費用分配糾紛問題的增多，維護農民土地權益成為焦點問題，最高人民法院于2005年7月29日發布并于同年9月1日起實施的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》針對不同性質的補償費用做出了具體規定，同時指出集體經濟組織成員請求支付土地補償費應予支持。

根據土地管理法及其實施條例的規定，結合土地征收補償費用的不同性質，《解釋》第二十二條至第二十四條規定：

1、承包地被依法征收的承包方請求發包方給付已經收到的地上附著物和青苗補償費用的，應予支持；

2、放棄統一安置的家庭承包方，請求發包方給付已經收到的安置補助費的，應予支持，但需要統一安置的承包方，請求發包方給付安置補助費的，不予支持；

3、農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經民主議定程序決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費，征地補償安置方案確定時已經具有本集體經濟組織成員資格的人，請求支付相應份額的，應予支持。

四、結論

通過以上的分析，筆者認為在征地補償費的分割中，集體應當得到的是其每年應得收益的資本化部分，扣除這部分之后的全部征地補償費應該足額分配給承包農戶。

（作者單位：廊坊市國土資源局安次區分局）

參考文獻：

周 誠：《農地征用中的公正補償》，2003年9月2日《中國經濟時報》第5版。

蔡運龍、俞風慶：《中國耕地問題的癥結與治本之策》，《中國土地科學》，2004年第3期。

瞿同祖：《中國法律與中國社會》，中華書局1981年版，第2頁

http://www.aweb.com.cn ，農業部信息中心發布，2004年9月23日

《中華人民共和國農村土地承包法》（2002年）

http://www.cn12348.com/lawyers/cms/list.asp?id=711

《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2005 年7月29日同年9月1日起實施）