國外農(nóng)村合作金融法制建設(shè)的經(jīng)驗啟示

欄目主持人：

曾文革，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、副院長，中國法學(xué)會環(huán)境與資源保護法學(xué)研究會理事，重慶市法學(xué)會國際經(jīng)濟法研究會副秘書長，重慶市教育學(xué)會政策法規(guī)工作委員會副理事長，重慶市自學(xué)考試法學(xué)專家組成員。主要從事國際經(jīng)濟法、環(huán)境法研究。主持了教育部課題《中國綠色貿(mào)易法律制度研究》(03JD820019)、重慶市社會科學(xué)規(guī)劃辦公室重點項目《WTO規(guī)則與我國綠色貿(mào)易制度的建構(gòu)》(2003-FXC-03)等多個課題。在《現(xiàn)代法學(xué)》、《甘肅社會科學(xué)》等刊物公開發(fā)表學(xué)術(shù)論文多篇，并有兩篇論文被中國人民大學(xué)復(fù)印資料《金融與保險》、《國際法學(xué)》全文轉(zhuǎn)載。

主持人語錄：

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，農(nóng)村金融問題是農(nóng)村經(jīng)濟的核心。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展是中國國民經(jīng)濟穩(wěn)定的基礎(chǔ)，要保證農(nóng)村經(jīng)濟的快速穩(wěn)定發(fā)展，必須有一個規(guī)范、健全的農(nóng)村金融體系來提供資金的支持和保障。然而從現(xiàn)實情況來看農(nóng)村正式金融機構(gòu)的供給卻遠遠不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的金融需求，主要表現(xiàn)為農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資困難。農(nóng)村經(jīng)濟主體資金嚴重匱乏，在很大程度上已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。本課題研究了農(nóng)村金融機構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展及其對農(nóng)村經(jīng)濟的支持和保障意義，再對農(nóng)村金融機構(gòu)改革的現(xiàn)狀及其存在的主要問題尤其是其中的法律問題進行分析，結(jié)合金融法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)的理論知識，提出農(nóng)村金融機構(gòu)改革的法律完善措施。這對農(nóng)村金融研究具有重大的理論意義和實踐意義。

摘要：自1849年德國人雷發(fā)巽(1818—1888年)創(chuàng)建第一家農(nóng)村合作金融組織以來，經(jīng)過150多年的發(fā)展，農(nóng)村合作金融事業(yè)已經(jīng)遍及全世界，成為各國合作金融體系中不可缺少的組成部分。在國外，農(nóng)村合作金融法制建設(shè)的規(guī)范和發(fā)展極大地推進了其農(nóng)村經(jīng)濟和金融體系的進步。在中國，農(nóng)村合作金融制度具有同樣重要的地位。因此，研究國外農(nóng)村合作金融法制及其相關(guān)建設(shè)的發(fā)展趨勢，對推進中國農(nóng)村合作金融法制建設(shè)，具有極其重要的意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；合作金融；法制建設(shè)；經(jīng)驗啟示

中圖分類號：DF438;F830.34

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2007)06-0082-04

一、典型國家國外農(nóng)村合作金融法制建設(shè)概況

德國，作為現(xiàn)代合作經(jīng)濟的發(fā)源地，其農(nóng)村金融是以合作金融為主體并建立了完整的農(nóng)村合作金融法律體系，成為農(nóng)村合作金融立法的典范。德國的農(nóng)村合作金融立法也經(jīng)歷了一個很長時間的探索階段。在合作社初創(chuàng)時，由于相關(guān)立法的缺乏，合作社的活動受到了很大的限制。1889年德國頒布了第一部專門的合作社法，對合作社的法律地位、基本原則和任務(wù)等方面進行了相關(guān)規(guī)定。該法其后僅經(jīng)過了一些修正和澄清，至今仍具有聯(lián)邦法效力。德國現(xiàn)行合作金融法律體系呈單元金字塔狀：處于最底層的是地方性基層農(nóng)村信用合作社，資本金全部來自于由農(nóng)民、小農(nóng)場主、銀行雇員、自由職業(yè)者以及社會援助；第二層是GZB銀行、SGZ銀行和WSZ銀行等三家地區(qū)性合作銀行，是由基層信用合作社入股組成(也有一部分吸收外來股份)，為基層信用合作社擁有；最高層是中央合作銀行，中央合作銀行的大部分資金由地區(qū)性合作銀行提供，但政府為了表示對合作銀行的支持，也參有一定的股份，根據(jù)《德國合作銀行法》，政府最高可參股25％。各級信用合作組織和各級合作銀行都是依法注冊、獨立核算、自主經(jīng)營的經(jīng)濟實體，都是具有獨立法人資格的金融機構(gòu)，無隸屬關(guān)系。在監(jiān)管上，德國依據(jù)《德國合作銀行法》采用單層兩頭式的綜合監(jiān)管模式，實行民主管理。其監(jiān)管特色集中體現(xiàn)在金融監(jiān)管局和聯(lián)邦中央銀行兩個有權(quán)主體對監(jiān)管事務(wù)的分工與協(xié)調(diào)上：金融監(jiān)管局主要負責(zé)各州銀行的日常監(jiān)管，而聯(lián)邦中央銀行的職權(quán)主要集中于統(tǒng)計方面。

美國也構(gòu)建了比較完善的合作金融法律體系。1916年在研究歐洲合作社信貸體系的基礎(chǔ)上，美國通過了第一部農(nóng)業(yè)信貸法，主要規(guī)定了在全國范圍內(nèi)成立12家合作性質(zhì)的聯(lián)邦土地銀行用于負責(zé)向符合條件的農(nóng)民發(fā)放長期不動產(chǎn)抵押貸款。《1916年農(nóng)業(yè)信貸法》的頒布在美國合作金融制度史上意義不同凡響，美國以此建立合作農(nóng)業(yè)信貸系統(tǒng)，發(fā)展以農(nóng)場主私有經(jīng)濟為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)合作金融。之后，該法經(jīng)過了1923年、1933年、1971年、1985年、1987年的修改，其體系更加完善。期間，聯(lián)邦議會于1922年通過了“卡珀－沃爾期臺德法案”，明確了合作社的法律地位，國會于1926年通過了《合作社銷售法》。這一系列的立法不僅保證了美國農(nóng)業(yè)信貸體系的正常運行，也保障了農(nóng)民貸款需求的滿足。美國農(nóng)村合作金融組織結(jié)構(gòu)有些復(fù)雜，以美國中央信用聯(lián)社為最高統(tǒng)帥，下面分為聯(lián)邦土地銀行、合作銀行和聯(lián)邦中期信貸銀行三個業(yè)務(wù)不同、相互獨立的合作金融組織系統(tǒng)，各系統(tǒng)又分地區(qū)和基層兩個層次。在監(jiān)管模式上，美國依據(jù)1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》對農(nóng)村合作金融的監(jiān)管采取了不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，專門設(shè)立了由監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)自律協(xié)會、資金融通清算中心和互助保險集團及其附屬機構(gòu)組成的以農(nóng)村合作金融機構(gòu)為服務(wù)對象的監(jiān)管體系。

日本在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前后借鑒歐美國家的經(jīng)驗發(fā)展國內(nèi)農(nóng)村合作金融事業(yè)，并建立了健全而明確的合作金融法律體系。1947年，日本政府以歐洲合作法為規(guī)范制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》，賦予日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組織合法的社會地位，并依據(jù)此法成立了農(nóng)協(xié)，由其負責(zé)吸收農(nóng)戶存款、發(fā)放中長期貸款和代理國家對農(nóng)業(yè)發(fā)放補助金。之后頒布了《農(nóng)業(yè)合作社法》、《消費合作社法》、《水產(chǎn)合作社法》、《中小企業(yè)合作社法》、《信用金庫法》、《農(nóng)林中央金庫法》、《臨時利率調(diào)整法》、《農(nóng)協(xié)財務(wù)處理基準令》等。各項法律法規(guī)都詳細規(guī)定了農(nóng)村合作金融機構(gòu)的經(jīng)營范圍、監(jiān)管事項和權(quán)限，真正做到了有法可依，為農(nóng)村合作金融的穩(wěn)健運營提供了法律保證。日本合作金融是農(nóng)林漁業(yè)協(xié)同組合系統(tǒng)所辦理的信用事業(yè)，整個合作金融體系寓于農(nóng)業(yè)合作組織之中。其組織結(jié)構(gòu)的獨特之處在于它不是一個獨立的系統(tǒng)，而是“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”的一個子系統(tǒng)，同時又是具有獨立的融資功能的金融部門。日本的農(nóng)村合作金融體系分為三層：最基層的是綜合農(nóng)協(xié)，包括農(nóng)業(yè)協(xié)同組合、漁業(yè)協(xié)同組合和森林協(xié)同組合；中間層是縣信用農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)組合聯(lián)合會，主要任務(wù)是幫助基層農(nóng)協(xié)進行資金管理并在全縣范圍內(nèi)組織農(nóng)業(yè)資金的結(jié)算、調(diào)劑和運用；最高層是農(nóng)林中央金庫，是各級農(nóng)協(xié)內(nèi)部以及農(nóng)協(xié)組織與其他金融融通資金的渠道。這三級金融機構(gòu)雖有上下級關(guān)系，但它們在經(jīng)濟上各自獨立核算、獨立管理。日本的農(nóng)村合作金融機構(gòu)接受政府的雙重監(jiān)管。首先主要由金融廳對金融機構(gòu)進行統(tǒng)一監(jiān)管。但由于農(nóng)村合作金融機構(gòu)自身的特點，日本政府又要求全國和地方農(nóng)村的水產(chǎn)部門配合金融監(jiān)管廳對其實施監(jiān)管。

二、國外農(nóng)村合作金融法制建設(shè)的先進經(jīng)驗

(一)堅持合作金融的基本原則不變，建立符合本國國情的農(nóng)村合作金融發(fā)展模式

合作金融是在商品經(jīng)濟條件下，勞動群眾為改善自己的生產(chǎn)與生活條件，按照合作制原則，自愿入股聯(lián)合，實行民主管理，服務(wù)社員的一種經(jīng)濟組織，其基本原則包括自愿、自助、平等、互利、民主、公平、團結(jié)等方面。因此，合作金融的經(jīng)營目標不是追求利潤，而是服務(wù)社員。雖然各國合作金融事業(yè)的發(fā)展遵循著放之四海而皆準的基本原則，但是由于各國經(jīng)濟發(fā)展歷史背景的差別以及社會文化傳統(tǒng)的差別，合作金融的具體模式在各國仍各具特色。歐洲大陸國家基本上都形成了從基層信用社到地區(qū)信用社聯(lián)合組織再到中央組織機構(gòu)的分級信用合作體系。美國的農(nóng)村合作金融系統(tǒng)是多元復(fù)合模式即政府領(lǐng)導(dǎo)出資支持并采用自上而下方式建立的一種松散的聯(lián)合體制。日本采用的是在結(jié)合歐洲信用合作制度和本國國情的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的“三三模式”。

(二)制定專門法律。保障農(nóng)村合作金融發(fā)展的制度化和規(guī)范化

法律環(huán)境會直接影響金融生態(tài)。有無專門的立法是一個國家合作制農(nóng)村金融組織是否走向規(guī)范發(fā)展道路的重要標志。大多數(shù)國家的農(nóng)村合作金融能夠蓬勃發(fā)展，其關(guān)鍵的原因在于其有比較完善的農(nóng)村合作金融法進行規(guī)范和保障。通過立法建設(shè)來推動農(nóng)村合作金融事業(yè)的發(fā)展，法律其本身的穩(wěn)定性、延續(xù)性、嚴肅性、約束力和強制力是農(nóng)村合作金融的保障措施，它能使農(nóng)村合作金融的業(yè)務(wù)經(jīng)營、奉獻防范、權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到強有力的支持和維護。此外，合作金融事業(yè)的參與各方能夠從立法中明確各自的基本權(quán)利、義務(wù)和奉獻，在參與者之間形成相互制約和促進的關(guān)系。

(三)建立完善農(nóng)村合作金融監(jiān)管體制，為金融支農(nóng)提供行之有效的風(fēng)險防范措施

農(nóng)村合作金融健康發(fā)展需要金融監(jiān)管。強化對農(nóng)村合作金融的稽核監(jiān)督，可以防范化解風(fēng)險，促進農(nóng)村合作金融安全穩(wěn)健運行。因此，為了保障農(nóng)村合作金融組織的規(guī)范化運作。各國金融監(jiān)管當局都構(gòu)建了以專門的監(jiān)管機構(gòu)實施監(jiān)管為主體，以行業(yè)自律管理為配套，以合作金融組織內(nèi)部控制管理為基礎(chǔ)的完善的農(nóng)村合作金融監(jiān)管體系。

(四)政府加強對農(nóng)村合作金融事業(yè)發(fā)展的支持力度

農(nóng)村合作金融事業(yè)的發(fā)展和完善離不開政府的扶持。在市場經(jīng)濟條件下。合作金融機構(gòu)在競爭中有可能處于不利地位，因此，為了農(nóng)村經(jīng)濟和金融的健康發(fā)展，大多數(shù)國家的政府都以不同方式或在不同程度上介入本國農(nóng)村合作金融的發(fā)展：第一，政府通過注資參股或者融資支持等方式從資金上給予支持；第二，政府制定各種優(yōu)惠政策鼓勵合作金融機構(gòu)為農(nóng)村提供資金；第三，由政府主導(dǎo)建立農(nóng)村合作金融的風(fēng)險保障機制。

三、國外農(nóng)村合作金融法制建設(shè)對中國的啟示

(一)以合作制為中心，倡導(dǎo)具有多樣性的地區(qū)合作金融模式

隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化，特別是在市場經(jīng)濟條件下，各國農(nóng)村合作金融組織開始出現(xiàn)以追求經(jīng)濟利益為經(jīng)營目標，向盈利性合作金融企業(yè)發(fā)展的商業(yè)化傾向。中國農(nóng)村合作金融是否也要以追求利潤為經(jīng)營目標，放棄合作金融的基本原則呢?筆者的觀點是否定的。用發(fā)展的觀點看，合作金融業(yè)務(wù)經(jīng)營的商業(yè)化傾向主要是在這些國家實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的份額大幅度下降，農(nóng)村人口急劇減少的背景下發(fā)生的。由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村對資金的需求減少并出現(xiàn)了大量的資金剩余，農(nóng)村合作金融組織把閑置資金用來從事商業(yè)化經(jīng)營，這種做法是合理的。中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，有近80％的農(nóng)村人口，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對資金需求本身就相當龐大，再加上農(nóng)村合作金融組織存在股金標準低、股本資金被異化和商業(yè)銀行從農(nóng)村地區(qū)撤離等原因，農(nóng)村合作金融組織的資金用來支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展遠遠不夠。因此，從中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)村目前的發(fā)展態(tài)勢看，應(yīng)當謹慎對待商業(yè)化傾向，不能盲目照搬別國。農(nóng)村合作金融必須根據(jù)國情明確市場發(fā)展定位，堅持合作制等基本原則，以為社員提供服務(wù)為目標，為農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。

發(fā)展模式的選擇對于農(nóng)村合作金融的穩(wěn)健發(fā)展十分重要。中國幅員遼闊，各地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)達程度和文化背景等差別十分明顯，因此，農(nóng)村合作金融的發(fā)展模式不能一概而論，應(yīng)當倡導(dǎo)具有多樣性的地區(qū)模式。在模式選擇時應(yīng)當以農(nóng)村金融需求為導(dǎo)向，綜合考慮當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，合作金融組織自身的發(fā)展水平和當?shù)氐娜宋陌l(fā)展水平。目前，中國農(nóng)村合作金融的發(fā)展模式主要有統(tǒng)一法人模式、股份制模式和股份合作制模式。

(二)制定符合中國國情的《合作金融法》，為農(nóng)村合作金融發(fā)展提供法律保障

從農(nóng)村合作金融立法現(xiàn)狀看，主要有以下問題：第一，立法分散，沒有一部專門統(tǒng)一的《合作金融法》。從世界合作金融的發(fā)展看，但凡合作金融搞得成功的國家，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，其合作金融法制建設(shè)必定比較完善。這些國家通過專門的立法，使合作金融的合法地位得以確定，從而為其發(fā)展提供較為健全的法律保障。在中國，有關(guān)農(nóng)村合作金融的法律規(guī)范主要散見于行政法規(guī)和規(guī)章。沒有一部專門統(tǒng)一的合作金融法。合作金融在法律框架中找不到明確的定位，得不到法律的保護并處于無法可依的狀態(tài)，這極大地阻礙了中國農(nóng)村合作金融的發(fā)展。第二，立法層次低且滯后。法律對農(nóng)村合作金融組織沒有進行規(guī)定，即使是行政法規(guī)層次也只有對農(nóng)村金融體制改革泛泛的規(guī)定。第三，立法理念不明晰、制度不完備，存在立法空白。對于合作金融、商業(yè)金融和政策性金融的區(qū)別規(guī)定不明確，缺乏政府指導(dǎo)和扶持農(nóng)村信用社發(fā)展方面的規(guī)定。因此，應(yīng)當盡快制定《合作金融法》及相應(yīng)的配套規(guī)章制度及其實施細則，用法律形式對農(nóng)村合作金融相關(guān)組織形式的法律地位、性質(zhì)、職能和業(yè)務(wù)范圍、社員的權(quán)利義務(wù)、管理體制和監(jiān)管制度等做出明確規(guī)定，維護社員的合法權(quán)益，保證合作金融服務(wù)“三農(nóng)”的經(jīng)營目標。合作金融的專門立法可提高中國農(nóng)村合作金融的立法層次，它不僅可以使農(nóng)村合作金融的經(jīng)營活動得到規(guī)范，而且也使政府對合作金融組織的管理和監(jiān)管有法可依、有章可循，從而避免盲目性和隨意性。

(三)健全完善農(nóng)村合作金融監(jiān)管體制，為金融支農(nóng)提供行之有效的風(fēng)險防范措施

農(nóng)村合作金融監(jiān)管體制的不健全不僅嚴重影響了農(nóng)村合作金融機構(gòu)自身的發(fā)展，同時也制約了其支農(nóng)作用的發(fā)揮。首先，盡管監(jiān)管當局在總體上已經(jīng)形成了“一行三會”的金融監(jiān)管格局。但存在溝通不足、信息共享程度小等影響有效監(jiān)管的問題。監(jiān)管部門人力手段有限，監(jiān)管理念落后，再加上農(nóng)村合作金融組織機構(gòu)設(shè)置點多面廣極為分散等原因，使得監(jiān)管部門難以對其實施行之有效的監(jiān)管手段。其次，對農(nóng)村合作金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制制度缺乏得力的監(jiān)管，對通過監(jiān)管促進其內(nèi)部機制轉(zhuǎn)換重視不夠。最后，在風(fēng)險處理問題上，由于農(nóng)村合作金融產(chǎn)權(quán)不明晰，又缺乏一套科學(xué)、合理的風(fēng)險綜合評價體系，監(jiān)管部門無法真正以法人為單位實施有力的風(fēng)險評價：控制及相關(guān)監(jiān)管。

筆者認為當前對農(nóng)村合作金融的監(jiān)管應(yīng)以督促完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制制度為重點。長期以來，監(jiān)管部門頻繁地對農(nóng)村合作金融機構(gòu)的經(jīng)營情況進行檢查，而對法人治理這樣重要的問題卻關(guān)注不夠。所以應(yīng)將監(jiān)管重點由業(yè)務(wù)性監(jiān)管轉(zhuǎn)化到信用社法人治理的監(jiān)管上來，并將監(jiān)管的內(nèi)容法律化。同時，根據(jù)監(jiān)管的具體需要對合作金融監(jiān)管進行分工，明確各部門的工作職責(zé)，并加強部門之間的信息交流。

(四)政府加大對農(nóng)村合作金融事業(yè)發(fā)展的支持力度 農(nóng)村合作金融組織是弱小群體的自我保護組織，政府若不采取扶持政策難以生存和發(fā)展。盡管政府也介入了合作金融事業(yè)的發(fā)展，但是介入方式存在很大的問題：一方面，政府忽視了農(nóng)村合作金融機構(gòu)的獨立法人地位，使社員、股東對其民主管理的權(quán)力形同虛設(shè)。中國農(nóng)村合作金融機構(gòu)一開始就是依靠行政力量組建起來的。但是中國政府并沒有像國外政府那樣功成身退，一直掌握著農(nóng)村合作金融機構(gòu)的發(fā)展目標、經(jīng)營策略、運行機制等重大管理問題的決策權(quán)。另一方面，政府對農(nóng)村合作金融的間接支持不夠。中國的農(nóng)業(yè)保險制度不夠健全，農(nóng)業(yè)信貸方面也沒有像國外那樣給予足夠利息補貼和信貸免除等優(yōu)惠政策。

政府介入合作金融是其走向規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵步驟之一，但是，政府的介入應(yīng)當在合理范圍之內(nèi)。中國政府應(yīng)當制定扶持農(nóng)村合作金融發(fā)展的優(yōu)惠政策，利用稅收和信貸等經(jīng)濟杠桿，通過減免稅收或降低利率等方法為農(nóng)村合作金融組織提供有利的間接支持。當然，政府對合作金融的支持和管理，最主要的是推動立法建設(shè)、完善相關(guān)服務(wù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供一個健康的外部環(huán)境。

(責(zé)任編輯 胡志平)